云南省怒江傈僳族自治州中級人民法院
行 政 判 決 書

（2008）怒行終字第02號

上訴人（原審原告）怒江州全欣城市公共汽車有限責任公司。（下稱公共汽車公司）
法定代表人趙燕華，該公司經理。
委托代理人黃建華，東大峽律師事務所律師，特別授權代理。
委托代理人張曉林，云南義海律師事務所律師，特別授權代理。
被上訴人（原審被告）瀘水縣交通運政管理所。（下稱縣運政所）
法定代表人張慶云，該所所長。
委托代理人馬文成，瀘水縣法律援助中心律師，特別授權代理。
委托代理人劉斌，系瀘水縣運政所綜合業務室主任，特別授權代理。
上訴人怒江州全欣城市公共汽車有限責任公司因交通運輸行政處罰一案，不服瀘水縣人民法院（2008）瀘行初字第01號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭，于2008年8月15日公開開庭進行了審理。上訴人的法定代表人趙燕華及其特別委托代理人黃建華、張曉林，被上訴人特別的法定代表人張慶云及其特別委托代理人馬文成、劉斌到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
原判認定：公共汽車公司于1998年8月份成立，其經營線路范圍是六庫城市規劃區內（六庫—躍進橋、六庫—大南茂、六庫—花橋壩）。但公共汽車公司自2007年8月16日起，未經許可擅自經營六庫至燈籠壩，六庫至大墩子，六庫至花石橋的道路旅客運輸。為此，縣運政所對違法經營的駕駛員進行了勸阻和書面告知。同時告知公共汽車公司的主管部門瀘水縣公交出租車管理辦公室，該單位于2007年8月17日書面通知公共汽車公司立即停止超范圍的違規營運行為。但公共汽車公司對相關部門的通知視而不見，繼續其違規經營行為。同年8月29日，縣運政所與瀘水縣交通警察大隊，六庫交通規費征稽所及瀘水縣交通局路政所組成聯合調查處理工作組對公共汽車公司的違規行為進行了聯合調查處理工作，并依法將公共汽車公司非法營運的部分車輛采取行政強制扣車。但公共汽車公司仍然繼續實施違法營運活動，于是縣運政所于2007年11月2日作出 [云運稽]罰字第5333210722號交通行政處罰決定，責令公共汽車公司停止六庫至燈籠壩、六庫至大墩子、六庫至花石橋的道路客運行為，罰款人民幣八萬元的行政處罰。公共汽車公司不服，向瀘水縣人民法院提起行政訴訟，瀘水縣人民法院認為縣運政所的行政處罰，認定事實清楚，證據確鑿，適用法律正確，符合法定程序，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項之規定，作出了維持瀘水縣運政管理所 [云運稽]罰字第5333210722號交通行政處罰決定的一審判決。
上訴人公共汽車公司上訴稱，我公司是經怒江州人民政府批準依法許可設立的從事公共交通服務的企業，依法取得經營權，按行業規定管理及三定方案和相關行政法規定，上訴人屬城市建設部門管理。依法經營，并非無證經營。上訴人不服被上訴人2007年9月4日作出的行政處罰，向怒江州交通局提出申請復議，州交通局撤銷了被上訴人作出的行政處罰決定。2007年11月2日，被上訴人再次作出了[云運稽]罰字第5333210722號《交通行政處罰決定書》，認定上訴人無證經營作出行政處罰。其認定事實錯誤，處罰行為屬濫用職權，處罰程序違法，違反了《中華人民共和國行政復議法》第28條的規定。據此，請求二審法院依法撤銷瀘水縣人民法院作出的（2008）瀘行初字第1號行政判決及被上訴人于2007年11月2日作出的[云運稽]罰字第5333210722號《交通行政處罰決定書》。
被上訴人縣運政所辯稱：上訴人未經許可擅自經營六庫至燈籠壩、六庫至大墩子，六庫至花石橋的道路旅客運輸，其中躍進橋—燈籠壩超10公路，大南茂—大墩子超14.4公里，花橋壩—花石橋超4公里，其行為違反了《中華人民共和國道路運輸條例》相關規定，被上訴人所作出具體行政行為的主體適格，程序合法，認定事實清楚，證據確實、充分，適用法律和處罰適當，請求二審法院依法維持一審判決。
被上訴人提供了作出被訴具體行政行為的證據有：第一組①瀘水縣交通運政管理所向縣人民政府法制局的申請；②縣人民政府法制局答復通知書；③縣交通運政管理所向怒江州交通運政管理處的申請；④怒江州交通運政管理處向州人民政府法制局的申請；⑤州人民政府法制局公告（第十三號）；⑥中華人民共和國組織機構代碼證，⑦由怒江州質量技術監督局頒發的代碼證，以上證據證實了被上訴人具備合法的行政執法主體資格，享有行政處罰權或其他行政執法權，第二組①瀘水縣公交出租車管理辦公室對怒江六庫全欣公共汽車有限公司通知。以此證明該公司在未經縣建設行政主管部門及道路運輸等管理部門批準的情況下，于2007年8月16日擅自增設公共汽車營運線路，擴大營運范圍，上訴人的行為違反了《城市公共汽車營運管理辦法》第十五條第二款之規定，超出了規定的城市公共汽車營運線路范圍。②違法行為告知書七份、無證經營車輛登記表二份，證實了上訴人的車輛超范圍經營的違法行為。③怒江州城鄉建設環境保護局（批復）一份、經營許可證（副本）一份，怒江州物價局文件一份，組織機構代碼證（副本）一份、省人民政府關于怒江州六庫城市總體規劃的批復一份，證實了批準六庫公共汽車公司在城市規劃建設用地范圍內，設置營運站點線路，每人每次1.00元票價進行經營。④證人朱培輝等十人的證言，證實了公共汽車公司超出營運范圍的違法事實。第三組①違法行為調查報告一份，登記保存清單一份，勘查筆錄一份，證實了上訴人未經許可的情況下擅自超出營運范圍，并將牌子及六輛車扣押的事實。②交通行政處罰文書送達回證四份，證實了送達給上訴人相關文書，而被拒簽的事實。③交通行政復議決定書一份，證實了上訴人不服瀘水縣交通運政管理所的處罰決定申請復議，怒江州交通局責令被上訴人重新作出處罰的事實。④國內特快專遞郵件詳情單一份，證實了上訴人已收到終止違法行為通知書，交通行政處罰決定書。
上述證據經上訴人的質證認為：1、被上訴人沒有行政執法主體資格。2、法制局沒有權利批準被上訴人執法資格。3、2007年9月4日作出的行政處罰是在法制局公告以前，行政處罰應為無效。4、證人證言系偽造，詢問筆錄中詢問人、記錄人簽名及集體討論簽名明顯不同，無被詢問人身份證復印件，違反《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第十三條，應屬無效。5、作出的行政處罰，適用法律不當。6、應當組織聽證的應先行聽證，而未聽證。7、兩份《行政處罰決定書》中剝奪了上訴人司法救濟權的時間。8、被上訴人作出罰款8萬元缺乏依據。9、在本案執法過程中，未出示執法證件。
上訴人為證明其主張提供了以下證據：①《云南省市政公用事業特許經營許可證》，編號為200712110001，特許經營范圍為城市公共汽車客運，欲證明上訴人是依法取得行政許可，享有公共汽車客運的權利；②道路運輸經營許可證（副本），以此證明三定方案出臺后，上訴人歸屬城建部門管理。③證人胡××、段××、胡××、麻××、趙××、何××的證言，且證人胡××、趙××出庭作證，欲證明2007年10月25日隨同趙燕華經理一行7人到縣運政所陳述、申辯，要求聽證。④國辦發（2005）46號國務院辦公廳轉發建設部等部門關于優先發展城市公共交通意見的通知及其省、州政府的相關文件，上訴人以此證明其是由建設部門管轄，不受運政管理部門的管轄，且在瀘水縣行政區域內上訴人有營運的權利。⑤上訴人提出被上訴人提供的詢問筆錄存在集體偽造證據的問題，提出對被上訴人提供的詢問筆錄中的詢問人和記錄人是同一人所為，與其他證據中相關辦案人員的簽字都有問題，因此申請進行筆跡鑒定。
被上訴人對上訴人提供的證據經質證認為：對證據①的真實性無異議，此證據已明確了上訴人的經營范圍是“城市公共汽車客運”，并非是“城鄉公共汽車客運”； 對證據②的真實性無異議，但有效期已經消失，屬無效證據�，F在上訴人的主管是城建部門，但上訴人已經超出六庫城市規劃區。證據③證人都是上訴人的員工，具有利害關系，不能作為證據使用。對證據④的真實性無異議，但上訴人超出六庫城市規劃區的客運屬被上訴人的管轄范圍。文件精神并非是象上訴人認為的不經辦理行政許可就可以超范圍的實施營運行為。對證據⑤被上訴人提供的詢問筆錄根本不存在偽造，被上訴人是依照法定程序收集，有我方提供的照片、VCD光盤可以證實。
經庭審舉證、質證，本院認為被上訴人提供的證據，具有真實性、合法性、關聯性，證據之間能相互印證，本院依法予以采信。上訴人提供的證據不能證實被上訴人的行政執法行為的違法性，故不予采納。
庭審辯論過程中，雙方當事人圍繞本案爭議的行政執法主體資格、執法程序，法律適用，實體處罰，被訴具體行政行為的合法性進行了辯論。上訴人認為，被上訴人沒有執法主體資格，程序違法，適用法律錯誤，處罰錯誤。被上訴人認為，被上訴人具備合法的行政執法主體資格，執法程序合法，適用法律正確，事實清楚，證據確實、充分，處罰得當。
經審理查明：上訴人公共汽車公司于1998年8月份成立，其營運范圍是六庫城市規劃區內，即：六庫至躍進橋、六庫至大南茂、六庫至花橋壩。上訴人自從2007年8月16日起，未經許可擅自經營六庫到燈籠壩，六庫到上江大墩子、六庫到花石橋的道路旅客運輸，其中，躍進橋到燈籠壩超出營運10公里，從大南茂到大墩子超出營運14.4公里，從花橋壩到花石橋超出營運4公里。被上訴人對上訴人違規經營的駕駛員進行了勸阻和書面告知，同時告知了上訴人的主管部門瀘水縣公交出租車管理辦公室，該管理辦公室于2007年8月17日書面通知上訴人立即停止超范圍的經營行為。同年8月21日被上訴人又針對上訴人的超范圍的經營行為下發了制止該行為的書面通知。但上訴人未按通知要求，繼續違規經營。2007年8月29日，被上訴人、瀘水縣交警大隊、六庫交通規費征稽所、瀘水縣交通局路政管理所等單位組成工作組，對上訴人超范圍的違法營運行為進行了調查處理，認定上訴人未經許可擅自超出營運范圍，其行為已違反交通行政管理規定，于是扣押了上訴人非法營運的6輛車。但上訴人仍然實施超范圍的違規經營，2007年9月4日被上訴人作出罰字[云運稽]53332107021號交通行政處罰決定：責令公共汽車公司停止非法經營，罰款人民幣八萬元的行政處罰。上訴人不服，向怒江州交通局提出申請行政復議，州交通局認為縣運政所作出的行政處罰決定，認定事實清楚，證據確鑿，但以處罰依據和責令停止經營范圍不明確為主要理由，于2007年10月11日作出了（怒交）復字07001號交通行政復議決定：撤銷縣運政所作出的罰字[云運稽]53332107021號交通行政處罰決定，責令重新處罰。被上訴人縣運政所于2007年10月23日向上訴人公共汽車公司發出了要求其在限期內到縣運政所進行陳述、申辯及聽證的通知，但上訴人公共汽車公司放棄了這一權利。2007年11月2日瀘水縣運政所重新作出了[云運稽]罰字第5333210722號交通行政處罰決定：責令公共汽車公司停止六庫至燈籠壩、六庫至大墩子、六庫至花石橋的道路旅客運輸行為；罰款人民幣八萬元的行政處罰。公共汽車公司不服，于2007年12月26日向瀘水縣法院提起行政訴訟。瀘水縣人民法院經審理認為，縣運政所具備行政執法主體資格，處罰認定事實清楚，證據確鑿，適用法律正確，符合法定程序，對公共汽車公司作出的行政處罰決定是正確的。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項之規定，維持被上訴人縣運政所作出的[云運稽]罰字第5333210722號交通行政處罰決定。
本院認為，上訴人公共汽車公司未經許可擅自超范圍經營道路旅客運輸，即躍進橋至燈籠壩、大南茂至大墩子、花橋壩至花石橋的營運行為違反了《中華人民共和國道路運輸條例》第二條、 第十條、第十一條以及《城市公共汽電車管理辦法》第十五條（二）項之規定，上訴人的行為已超城市公共汽車的營運線路范圍，屬違規營運行為。根據《中華人民共和國道路運輸條例》第七條第二款、第三款以及《中華人民共和國行政許可法》第二十三條的規定，被上訴人縣運政所的行政主體適格，其在對瀘水縣轄區內的客運活動具有實施監督管理的職權，對轄區內的客運違規行為有實施行政處罰的法定職權。被上訴人在作出處罰前，瀘水縣公交出租車管理辦公室對上訴人已發出通知并向社會公示，明確了上訴人的經營線路范圍是六庫城市規劃區內，同時書面通知上訴人立即停止超出六庫城市規劃區外擅自增設共公汽車營運線路的違規營運行為。但上訴人不服從行政職能部門的監督和管理，仍然實施違規營運，導致道路運輸市場秩序的混亂，存在道路旅客運輸的安全隱患。被上訴人為維護道路運輸市場秩序，保障道路運輸安全，保護道路運輸有關各方當事人的合法權益，依據《中華人民共和國道路運輸條例》第六十四條的規定作出的行政處罰決定，符合《中華人民共和國行政處罰法》第十七條及其相關法律法規的規定，被上訴人縣運政所具備行政執法主體。上訴人的上訴理由不能成立，本院不予支持。原判決認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條（一）項之規定，并報本院審判委員會討論決定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費100元，由上訴人承擔。
本判決為終審判決。


審 判 長 周銀泉
審 判 員 王建元
審 判 員 桑金波

二OO八年八月十六日
書 記 員 李 軍