《二十世紀之中國憲政》
第五章 廣州、武漢國民政府時(shí)期憲政
在廣州、武漢國民政府時(shí)期(1925～1927年)，國民黨左派為實(shí)現孫中山先生的“以黨治國”思想和“五權憲法”構想，企圖抵制蔣介石的獨裁傾向，大膽地進(jìn)行了憲政實(shí)踐，并推動(dòng)了國民革命和北伐戰爭，盡管沒(méi)能取得成功，但在中國現代憲政史上寫(xiě)下了可供回憶的一頁(yè)。
第一節 孫中山以黨治國思想與五權憲法構想
一、以黨治國思想
孫中山從事革命伊始，就注重組建革命黨，依靠黨發(fā)動(dòng)革命，領(lǐng)導革命，即“本總理向來(lái)主張以黨治國”①。由興中會(huì )到同盟會(huì )，通過(guò)革命黨領(lǐng)導辛亥革命成功。孫中山前期的“以黨治國”思想，學(xué)自歐美，是多黨競爭的政治。袁世凱竊國后，以孫中山為首的革命黨曾擬以議會(huì )斗爭、組織政黨內閣，限制袁世凱的專(zhuān)制制度。宋教仁把同盟會(huì )與其他幾個(gè)黨合并，組建國民黨，鼓吹議會(huì )政治、政黨內閣。宋教仁事敗身亡，孫中山重建中華革命黨，后改稱(chēng)中國國民黨，仍堅持“以黨治國”，其黨章中均明文規定革命時(shí)期一切軍國庶政悉由本黨負完全責任。不過(guò)，十月革命后，孫中山對蘇俄“以黨治國”的經(jīng)驗更感興趣。他對比辛亥革命和十月革命，看到俄國革命雖遲于中國6年，卻一舉成功，認為全是黨奮斗的結果。
1924年1月，中國國民黨第一次全國代表大會(huì )召開(kāi)，國民黨改組成功。孫中山對這個(gè)注入了新鮮血液的黨寄以莫大希望。他在大會(huì )的開(kāi)會(huì )詞中，鄭重提出要用黨的力量去改造國家。此時(shí)，孫中山的“以黨治國”，在主觀(guān)上自覺(jué)地效法俄國布爾什維克(雖然不是本質(zhì)上的)，而不模仿歐美式的政黨政治。孫中山在《關(guān)于組織國民政府案之說(shuō)明》中指出：俄國十月革命之所以成功，“即因其將黨放在國上”。其“可為我們模范，即俄國完全以黨治國，比英、美、法之政黨，握權更進(jìn)一步”。他認為當時(shí)在中國“以黨治國”為時(shí)太早，國家還處于大亂，社會(huì )還需進(jìn)步，革命黨的責任還是要先建國，尚未到治國，所以說(shuō)，“我們現在并無(wú)國可治，只可以說(shuō)以黨建國。待國建好，再去治他”①。正是從這個(gè)意義上講，孫中山稱(chēng)大元帥府為“國民黨政府”。此時(shí)的以黨治國 (或建國)是“黨在國上”，即黨在政府之上，直接掌握政權，“以黨為掌握政權之中樞”②，與議會(huì )政治、政黨內閣不同。它與歐美的多黨政治也不同，是由一個(gè)統一的黨來(lái)建國和治國，又與1927年以后國民黨的一黨專(zhuān)政不同，它不排斥其他革命黨。當時(shí)國共兩黨正攜手進(jìn)行國民革命，政府亦是由改組后的國民黨來(lái)領(lǐng)導的�！耙渣h治國，并不是要黨員都做官，然后中國才可以治；是要本黨的主義實(shí)行，全國人都遵守本黨的主義，中國然后才可以治。簡(jiǎn)言之，以黨治國不是用本黨的黨員治國，是用本黨的主義，中國然后才可以治。簡(jiǎn)而言之，以黨治國不是用本黨的黨員治國，是用本黨的主義治國”③。以黨治國謀求民權的實(shí)現，政府以工農平民為基礎，黨內設委員會(huì )制，防止專(zhuān)制獨裁。
孫中山在世時(shí)，黨與政府的關(guān)系是：由黨行使最高權力，產(chǎn)生(組建)政府，任免政府官員；政府執行黨的主義、方針、政策，接受黨的指導監督，向黨負責；黨制定、修正、解釋政府的重要法規。
從組織上領(lǐng)導政府的首先是國民黨的全國代表大會(huì )以及其閉幕期間的中央執行委員會(huì )。當時(shí)，國民黨中央采取委員會(huì )制，同時(shí)保留總理。孫中山身為國民黨總理，任全國代表大會(huì )主席、中央執行委員會(huì )主席，對全國代表大會(huì )決議有提交復議權，對中央執行委員會(huì )決議有最后決定權。孫中山還擔任陸海軍大元帥，既領(lǐng)導黨務(wù)工作，又領(lǐng)導政府、軍事工作。為了分工井然，成立了一個(gè)政治委員會(huì )(簡(jiǎn)稱(chēng)中政會(huì ))。這個(gè)政治委員會(huì )在孫中山逝世以后逐漸演化為國民黨以黨建國、治國的專(zhuān)門(mén)機構④。
二、五權憲法構想
孫中山畢生以其民族、民權、民生三大主義為其政治主張，為使這三民主義得以規范化和制度化，他又倡行五權憲法，即在憲法中確認國家的五種權力，即立法、行政、司法、考試和監察五權。
孫中山之所以倡行五權憲法，是因為他在考察歐美各國時(shí)，敏銳地看到以立法、行政、司法三權分立為指導原則建立的資產(chǎn)階級議會(huì )制共和國，在實(shí)際中產(chǎn)生了很多弊病。一是它們沒(méi)有明確的考試制度而造成“盲從濫舉”和“任用私人”①。中國革命后建立的中華民國，應當吸取這個(gè)教訓，增加考試權，而且考試權必須獨立，任何人不得干預和侵犯。即組織國家機構時(shí)，除了立法、行政、司法部門(mén)外，還要專(zhuān)設一個(gè)考試部門(mén)，獨立行使考試權。二是西方的議會(huì )制度中因議會(huì )管彈劾糾察權，而造成了“議會(huì )專(zhuān)制”。比如美國的糾察權歸議院掌握，往往濫用此權，挾制行政機關(guān)。因此，監察機關(guān)也要獨立，以“糾正其犯錯誤，并解決今天共和政治的不足處”②。
在中國建立共和國，實(shí)行五權憲法，孫中山認為要經(jīng)過(guò)三個(gè)時(shí)期，即軍政、訓政、憲政三個(gè)時(shí)期�！坝嘀锩铰�，規定革命進(jìn)行之時(shí)期為三：第一為軍政時(shí)期，第二為訓政時(shí)期，第三為憲政時(shí)期”。第一個(gè)時(shí)期是“破壞時(shí)期”，以武力破壞清朝專(zhuān)制，掃除官僚之腐敗，改革風(fēng)俗之惡習。第二個(gè)時(shí)期是“過(guò)渡時(shí)期”，施行約法，建設地方自治，促進(jìn)民權發(fā)達。全國平定之后6年，民選代表，召開(kāi)國民大會(huì )，制定五權憲法。各縣人民投票選舉總統，以組織行政院；選舉代議士，以組織立法院；由總統得立法院同意而委任司法、考試、監察院院長(cháng)。五院皆對國民大會(huì )負責。而非對總統或立法院負責。之后，革命政府歸政于民選的總統，訓政告終。第三個(gè)時(shí)期為建設完成時(shí)期，此期施以憲政�？h實(shí)行直接民權，人民對本縣政治有普選、創(chuàng )制、復決、罷官之權。人民對一國政治，除選舉權之外，余則付托國民大會(huì )代表�！按藨椪䲡r(shí)期，即建設告竣之時(shí)，而革命收功之日也”③。
軍政時(shí)期一切制度悉隸于軍政之下，政府一面用兵力，以?huà)叱龂鴥戎系K，一面宣傳主義以開(kāi)化全國之人心，而促進(jìn)國家之統一。一省完全底定之日，則為訓政開(kāi)始之時(shí)，而軍政停止之日。訓政時(shí)期，政府派經(jīng)訓練考試合格人員到各縣協(xié)助人民完成自治，完全自治之縣，國民有直接的選舉、罷官、創(chuàng )制、復決四權。每縣地方自治政府成立之后，得選國民代表1人，以組織代表會(huì )，參與中央政事。一省全數之縣達到完全自治，為憲政開(kāi)始時(shí)期，國民代表會(huì )選省長(cháng)。訓政時(shí)期中央與省取均權制。憲政時(shí)期開(kāi)始，中央設行政、立法、司法、考試、監察五院。全國過(guò)半數省份達到憲政開(kāi)始時(shí)期，即召開(kāi)國民大會(huì )，制定憲法。憲法頒布之后，中央統治權歸國民大會(huì )行使。國民大會(huì )對中央政府官吏有選舉權、罷免權，對中央法律有創(chuàng )制權、復決權。憲法頒布之日，即憲政告成之時(shí)；全國國民依憲法進(jìn)行全國大選舉，大選舉完畢后3個(gè)月，國民政府解職，授政于民選的政府，建國大功告成①。
孫中山提出的“五權分立”成為制定中華民國憲法的重要理論根據。根據憲法規定中華民國中央政府由行政院、立法院、司法院、考試院、監察院等五院組成。五院組成的法律程序是：由各縣人民投票選舉總統，組成行政院。選舉代議士組成立法院�？荚囋�、監察院的院長(cháng)，由總統征求立法院的同意加以任命。憲法規定五院皆對國民大會(huì )負責。各院人員失職，由監察院向國民大會(huì )彈劾。監察院人員失職由國民大會(huì )自行彈劾、罷黜。國民大會(huì )職權，專(zhuān)司憲法之修改及制裁公仆之失職。國民大會(huì )及五院職員與全國大小官吏，其資格皆由考試院確定②。
與五權憲法相聯(lián)系，孫中山還闡述了五院制下的政府與人民權力的相互關(guān)系。人民權力，即選舉、罷免、創(chuàng )制、復決四權。所謂選舉權，即國民都有參政權，參與國家大政方針及政府人員的選舉的權力；罷免權即國民有將選舉的官吏進(jìn)行撤換的權力；創(chuàng )制權，即國民創(chuàng )制法律的權力；復決權，即國家頒布的法律，國民對其不利于人民的部分，有提出修改和廢止的權力。他提出人民只有以選舉、罷免、創(chuàng )制、復決四權來(lái)管理政府的行政權、立法權、司法權、考試權、監察權五權，那才算是一個(gè)完全的民權的政治機關(guān)。有了這樣的政治機關(guān)，“人民和政府的力量，才可以彼此平衡”③。
孫中山倡立的《五權憲法》，是他在總結中國和世界各國歷史經(jīng)驗的基礎上，對我國考試權、糾察權，特別是對西方資產(chǎn)階級“三權分立”理論的重大發(fā)展。在五院制政府中，他倡行政權與治權相分離的理論，其積極意義也是明顯的。政權和治權相分離，有利于政府機關(guān)的一切人員都處在人民的監督之下，不至于變成騎在人民頭上作威作福的老爺。同時(shí)，人民有選舉權、罷免權，也就保證了一定程度上人民對政府的信任態(tài)度。
① 《孫中山全集》，第8卷，中華書(shū)局1986年版，第281頁(yè)。
① 《孫中山全集》，第9卷，中華書(shū)局1986年版，第103-104頁(yè)。
② 《孫中山全集》，第9卷，中華書(shū)局1986年版，第122頁(yè)。
③ 《孫中山全集》，第8卷，中華書(shū)局1986年版，第282頁(yè)。
④ 以上參見(jiàn)陳瑞云著(zhù)：《現代中國政府》，吉林文史出版社1988年版。
① 《孫中山全集》，第1卷，中華書(shū)局1981年版，第330頁(yè)。
② 《與該魯學(xué)尼等的談話(huà)》，《孫中山全集》，第1卷，中華書(shū)局1981年版，第320頁(yè)。
③ 《孫中山全集》，第7卷，中華書(shū)局1985年版，第62～63頁(yè)。
① 以上參見(jiàn)陳瑞云著(zhù)：《現代中國政府》，吉林文史出版社1988年版。
② 《心理建設》，《孫中山選集》上卷，人民出版社1957年版，第151頁(yè)。
③ 《民權主義》，《孫中山選集》下卷，人民出版社1957年版，第761頁(yè)。
