(三)城市應急管理保障系統
如前文所述，應急管理保障系統也是具體實施防災、抗災、救災、重
建等工作的過程，該系統的建立不是一勞永逸的過程，而是必須不斷完
善的。當前來看，城市要建立起“反應迅速、組織科學、運轉高效”的城
市應急管理體系，需要考慮多方面的因素。不僅要考慮到城市獨特的
自然地理、歷史文化、人口規模、政治地位等因素，還要考慮現行體制的
改革與轉型，尤其考慮到如何從理念和思維方式層面賦予未來的應急
管理體制以新的面貌。當然，我們還要借鑒國外一些國家有益的經驗
和做法，不斷完善我們的應急管理體制�；谝陨险J識，我國城市在應
急管理保障系統的構建方面應該有以下幾個方面的突破。
1．加強對突發事件管理的立法
新的防災減災機構必須有明確的法律依據。在考慮自身獨特性前
提下，廣泛借鑒國外立法經驗。我國城市危機法律體系應該由以下幾
個部分構成：(1)國家層面的法律、法規和規定；(2)城市突發事件管
理法規和規章；(3)國家和地方的司法解釋。這里的重點是作為地方
防災減災母法性質的城市突發事件管理法規。對這部法規所規定的突
發性公事件做出明確的界定，對組成城市突發性公共管理體制的各政
府機構及職能、對城市范圍內緊急狀態宣布條件和程序、對市和各區縣
突發性事件管理的職責分工、對突發性事件管理中城市政府與中央有
關部門的關系、對用于抗災減災的資金撥付、使用和監督、對緊急狀態
下其他人力和物力資源的調配權限的使用等作出明確的規定。城市可
以成立一個由多個領域專家組成的危機立法小組，收集和研究國外和
我國港臺地區的相應法律法規，以資借鑒。
2．重視減災和預防
如前文所述，“危機生命周期”理論已經為世界許多國家和地區所
采用，成為危機管理規范化、專業化和標準化的基礎。其中，減災和預
防為突發事件管理的事前環節，應急和恢復分別為事中和事后的管理
環節。很明顯，應急管理并不是在突發事件發生之后才展開的。國外
危機管理的一個很重要的趨勢是，越來越重視危機或突發事件前的減
災和預防工作。防范為主，準備在先，是新的應急管理模式與傳統危機
管理模式的根本區別。聯合國十年減災行動、國外的可持續發展理論、
精明成長理念(Smart Growth)和我國新近提出的科學發展觀，都可以看
成人們在減災方面所做出的戰略思考與努力。而各種防災預案的制
定、應急演練、個人生存知識和技巧的培訓則可視為人們在危機預防環
節所做出的努力。
我國城市在構建新型的應急管理體制過程中，決策者應在觀念上
實現從“災后反應文化”向“危機預防文化”的轉變，要特別關注危機管
理中的減災和預防階段，加強制度建設，這是解決問題之本，是解決問
題之源。減災和預防有許多工作可做，其中的重中之重當屬減災教育
和城市規劃。
3．構建政府和社會共治的應急管理網絡
應急管理是一項公共性很強的管理活動。如果把它看成一項公共
服務的話，則政府不應被視為唯一供應者和生產者。企業、非政府組織
和個人在防災減災工作中扮演著重要角色，應被視為合作供應者或生
產者(Co-Providers 0r co·Producers)。唯有如此，應急管理才能取得預
期的效果。我國城市應急管理體系的構建也要發揮以下三大力量的作
用。應急管理體系建設應“堅持社會廣泛參與的原則。調動全社會各
方面的積極性，把社會、民眾的參與同政府管理有效地結合起來，形成
政府、企事業單位和志愿者隊伍相結合的突發公共事件應對體制，實現
突發公共事件應對的社會化�！雹�
4．加強政府間的橫向和縱向互助合作
一旦危機發生后，作為危機管理最重要主體的政府需要根據危機
發生的嚴重程度、影響范圍、損失大小決定資源的調撥。有時危機造成
的嚴重后果已經遠遠超出一個地方政府所能承受的能力，正因為如此。
許多國家都十分重視危機發生時政府間的橫向和縱向互助合作，并將
這種合作以法律的形式固定下來，以便在必要時快捷、有序調動各方面
的資源，拯救人的生命，減少財產損失，恢復正常秩序，重建家園。真正
做到一方有難，八方支援。
日本東京都就與周邊八個都縣市簽訂了相互救援的區域合作協
定。②美國在這方面的制度更為完善，其危機管理的政府間合作可分
為橫向和縱向兩大類，前者又可分為三個層面：(1)州內地方政府之間
的合作，如美國密歇根州突發事件治理法案第410款就規定，自治市和
縣可以與其他縣、自治市、公共代理機構、民族國家聯盟，或者私人部門
代理，或者其他所有實體達成相互救援或者互惠救援協議；④(2)州際
之間的合作。美國聯邦災難救濟和突發事件救助法第611款規定，聯
邦應急管理總署署長對州際突發事件防御公約負有鼓勵、審查和協調
的責任；(3)州與鄰國之間的合作，美國聯邦災難救濟和突發事件救助
法第612款規定，聯邦應急管理總署署長應當向州提供所有可行的救
助，用于該州簽訂與鄰國(即墨西哥和加拿大)的突發事件防御互助協
定。就縱向而言，美國政府問的合作有兩種：(1)州政府和地方政府之
間；(2)聯邦、州和地方政府之間。各州和聯邦的突發事件應急管理法
的一個中心目標就是如何在必要時傾全州或全國之力應對不測事件。
城市應該在糧食、蔬菜、能源、水等方面尋求與周邊省市的密切合
作�？梢栽谫Y源、設施和服務等領域與這些省市簽訂突發事件救援互
助協議。同時，在城市內部應鼓勵市內各相鄰區縣之間簽訂性質類似
的協議。就縱向而言，城市要特別處理好市政府和省政府乃至中央政
府及其各部門之間的合作關系。2004年11月出臺的《北京市突發公
共事件總體應急預案》明確了應急管理中堅持屬地為主的原則。即實
行屬地管理，專業處置，由地方政府統一指揮協調所轄地區的中央機
關、企事業單位。當突發事件超出北京市控制范圍時，提請黨中央、國
務院批準成立“首都突發公共事件應急委員會”。這是一個良好的開
端，但還需要從法律上作進一步的規范，如在何種情形下、通過何種程
序請求中央政府的介入。
5．構建專家系統，加強減災科研
防災減災工作既是一項公共性很強的管理活動，也是專業性很強
的具體工作。專業化是當今危機管理的一個重要特點。許多國家都建
立了各方面的減災科研系統。例如在澳大利亞，聯邦政府的主要危機
管理部門是聯邦應急管理署，屬國防部管轄，負責全國性的危機管理事
務。該署設有全國危機應急管理學院，主要從事研究和培訓工作，并承
擔全國危機計劃的制訂。
美國聯邦災難救濟和突發事件救助法第306款規定，聯邦政府在
突發性事件的管理中可以聘用專家和顧問。①美國聯邦應急管理總署
(FEMA)還建立了與高校合作的應急管理研究項目。同時，美國還以
大學和學院為基礎建立了危機和應急管理研究、訓練和信息中心。
城市應建立由減災協會、科研單位、大專院校等多領域或單位專家
學者組成的應急管理專家委員會作為專家支持系統，展開各種突發事
件的研究。在研究過程中既應注重國外的優秀成果，也要總結我們自
身的經驗教訓。應將重大典型的自然和人為危機的應對和處理編寫成
危機管理案例，建立案例庫，并編制年度減災白皮書，出版危機統計年
鑒，作為科研、教育和培訓之用。同時，也應加快開發緊急指揮決策支
持系統軟硬件技術，以提升危機事故緊急處置指揮能力。
6．及時向公眾發布防災信息
有效地通過媒體和社區傳播信息，可以幫助市民盡快從危機事件
的沖擊中恢復到正常狀態。因此，防災信息的發布必須是及時有效的，
保證公眾可以通過多種方式獲得危機信息。常用的信息公布方式有：
通過警察、應急人員、電話系統聯系或者通過大喇叭廣播來發布預警信
息②；通過媒體提醒公眾；建立公共安全網站；將個人持有的手機作為
信息終端。
7．設立危機風險防御基金
改變目前的財政專項撥款制度，設立城市危機風險防御基金，并以
法的形式加以明確和規定。防御基金由四個方面構成：一是本市的年
度財政專項撥款；二是上級政府支持本市防災減災的劃撥款項；三是本
市為危機風險防御所籌得的捐款、贈品、遺贈；四是基金投資國債和有
穩定回報的其他債券所得。
8．重視保險在減災中的作用
危機保險在歐美和日本等發達國家的防災減災中越來越受到重
視，成為應急管理研究的一個重要領域。保險的功效不僅在于危機發
生后的貨幣補償，更重要的是圍繞這種補償所延伸出來的其他社會
功效。
首先，它可以減輕政府的負擔，政府不再是唯一的救災救濟主體。
由于有危機保險做保障，災民災后會很快得到補償，重建家園，盡快恢
復生產和社會秩序。
其次，它可以推進政府和社會的共治。危機保險具有很重要的公
共性特征，尤其是那些諸如地震、洪水、颶風等巨災，政府或政府出資的
再保險公司一般會是民營保險公司為危機保險實行再保險的對象。結
果，個人或企業、保險公司和政府構成了危機風險共擔共治的網絡。從
利益角度看，保險公司為了自己和客戶利益必然要對危機進行損失分
析，內容包括潛在的危機損失分析、危機風險分析和建立危機數據庫。
一些保險公司甚至會請有關領域的專家來做這項工作。在此基礎上，
保險公司會制定一系列防災措施來減少風險，包括向客戶宣傳和介紹
如何防止危機損失，以此提高人們的防災減災意識。因此，保險公司成
為減災的一支重要力量。就政府而言，作為危機保險的一個重要利益
相關方(再保險人或強制保險方)，它也必須加強對危機問題的研究，
采取切實可行的措施，預防和減少危機的發生，降低危機造成的損失。
個人作為被保險人，理應遵守國家的法律規定，并履行合同范圍內的防
災抗災措施。因此，危機保險也可以說是防災減災的一種制度化安排。
9．重視災后的心理撫慰工作
突發事件往往事發突然，而且極易造成重大的人身傷亡和財產損
失。事件的突然發生和事故現場的駭人景象通常會給現場人員的心理
產生較大的影響。為了防止當事人及相關人員產生心理障礙，幫助他
們走出絕望和無助的心態，最大限度地降低社會負面影響，心理專家有
組織地介入治療，是事故善后處理工作中一個不可或缺的內容。
為了做好災后的心理撫慰工作，城市可以集中部分專家成立心理
危機與干預中心。該中心成立后，正常狀態下可以提供一般的心理咨
詢服務，危機狀態下可以為本市乃至其他地方的公民提供災后心理干
預和支持。
