第八章 審理農村征地補償款
分配糾紛案件的建議
第一條村民因在主張征地補償款分配時享有村民同等待遇而與村集體組
織發生糾紛的，適用本意見。
【該條款界定了本意見的適用范圍，只針對村民不服村集體組織制定的征地
補償款分配方案，進而起訴要求享有與其他村民同等分配權利、取得同額補償款
的糾紛�！�
第二條村民因征地補償款的分配主張享有村民同等待遇而與村集體組織
發生糾紛的，屬平等民事主體之間的糾紛，當事人起訴到人民法院，符合民事訴
訟法第108條規定的，人民法院應當受理。
【理由：根據土地管理法第8條、第10條規定，農村的土地除法律規定屬于
國家所有的以外，屬于農民集體所有；農民集體所有的土地依法屬于村農民集體
所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個
以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者
村民小組經營、管理；已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟
組織經營、管理。因此，我國農村集體土地所有權為三級制的“農民集體所有”，
即“村農民集體所有”、“鄉(鎮)農民集體所有”和“村內兩個以上農村集體經濟組
織中的農民集體所有”。如被征用地為某一農民集體所有，則征地補償款亦應屬
該農民集體所有，征地補償款為該集體所有成員的共有財產；如該農民集體決定
分配補償款，則應予以等額分配，作為該集體的每一個成員均享有同等權利。故
因未享有村民同等待遇而與村集體組織發生糾紛的，應屬農村集體經濟組織與
其成員之間因收益分配產生的糾紛，根據最高人民法院研究室《關于人民法院對
農村集體經濟所得收益分配糾紛是否受理問題的答復》(法研[2001]51號)和
《關于村民因土地補償費、安置補助費問題與村民委員會發生糾紛人民法院應否
受理問題的答復》(法研[2001]116號)的意見，此類案件應作為民事案件予以受
理。
第三條村民起訴分配征地補償款的同時請求確認土地承包經營權的，對
確認土地承包經營權的請求，不屬人民法院受理民事訴訟的范圍。
【理由：根據《農村土地承包法》第11條規定，國務院農業、林業行政主管部
門分別依照國務院規定的職責負責全國農村土地承包及承包合同管理的指導。
縣級以上地方人民政府農業、林業等行政主管部門分別依照各自職責，負責本行
政區域內農村土地承包及承包合同管理。鄉(鎮)人民政府負責本行政區域內農
村土地承包及承包合同管理。第23條規定，縣級以上地方人民政府應當向承包
方頒發土地承包經營權證或者林權證等證書，并登記造冊，確認土地承包經營
權。因此，土地承包經營權的確認歸屬縣級以上地方人民政府，納入其對農村土
地承包進行指導的職責范圍，不屬人民法院受理民事訴訟的范圍�！�
第四條村民主張就征地補償款的分配享有村民同等待遇而與村集體組織
發生糾紛的，案由確定為“征地補償款分配糾紛”；如征地補償款的性質明確為土
地補償款或勞力安置費，則案由分別為“土地補償款分配糾紛”、“勞力安置費分
配糾紛”。 ，
【理由：此類案件的案由統一確定為“征地補償款分配糾紛”，既體現爭議標
的，又體現糾紛主體是村民與村集體組織之間就征地補償費用的分配產生的爭
議。如爭議的款項能夠具體確定為土地補償款或勞力安置費，則在案由中直接
冠以具體的細項。有的認為案由中應加上“農村”二字，明確為“農村征地補償款
分配糾紛”。我們認為，我國的土地所有權只有兩類，一類是國家所有，即城市市
區的土地；一類是集體所有，即農民集體所有，包括農村和城市郊區的土地(除由
法律規定屬于國家所有的以外)，因此，征地的對象只能是農民集體所有的土地，
并不僅限于農村，城市郊區的土地征用也會發生類似糾紛，故案由無須點明“農
村”二字�！�
第五條村民主張就征地補償款的分配享有村民同等待遇而與村集體組織
發生糾紛的，以主張權利受侵害的村民個人為原告。
【理由：征地補償款分配糾紛案件中，村集體組織均是采取按人平均分配補
償款的做法，而非按承包戶分配，因此，主張權利受侵害的應為未享有村民同等
待遇的個人�！�
第六條村民委員會、村民小組依法享有訴訟主體資格。
征地補償款由村民委員會持有并由村民委員會制定分配方案，以村民委員
會為被告；征地補償款由村民委員會持有、分配方案由村民小組制定，或征地補
償款由村民小組持有、分配方案由村民委員會制定的，以村民委員會和村民小組
為共同被告；征地補償款由村民小組持有并由村民小組制定分配方案，以村民小
組為被告。
村民委員會和村民小組為共同被告的，由村民委員會和村民小組共同承擔
責任。
【理由：該條款有兩層含義，…一是確認村民小組的訴訟主體資格，二是明確村
民小組與村民委員會的訴訟主體地位。目前，在農村土地被征用過程中，作為被
征地單位與征地單位簽訂合同的是村民委員會，征地補償款是撥人村民委員會
賬戶，然后由村民委員會將補償款發放至相關村民小組，再由村民小組具體核
查，并制作分配方案向村民委員會報批。實踐中，村民小組和村民委員會的訴訟
主體地位如何確立有爭議。
首先，村民小組是否具備訴訟主體資格。一種意見認為村民小組具備訴訟
主體資格，理由為：根據土地管理法第10條規定，村民小組對集體土地享有經營
管理權；《農村土地承包法》第12條的規定，村民小組可以作為發包方。實際生
活中，也是由村民小組管理各自的集體土地，由村民小組向村民委員會領取各自
的征地補償款，由村民小組各自制定具體的分配方案，因此，村民小組具備訴訟
主體資格。另一種意見認為村民小組不具備訴訟主體資格，因村民小組僅是村
民委員會授權下的類似辦事機構的組織，沒有獨立的財產，沒有住所，不能獨立
承擔民事責任，不具備民事訴訟法規定的其他組織的資格。我們傾向于認定村
民小組具備訴訟主體資格。我國民法只規定兩類民事主體：自然人和法人，而
《民事訴訟法》規定的民事訴訟主體除自然人和法人外，還有其他組織，所謂“其
他組織”系指合法成立、有一定的組織機構和財產，但又不具備法人資格的組織。
應該說，我國民法與民事訴訟法有關主體的規定是存在矛盾的。有學者提出民
事主體還應包含第三類，即可獨立承擔民事責任的非法人組織，否則由《民事訴
訟法》規定的“其他組織”承擔民事責任沒有實體法依據。這種主張有其合理性
和實踐意義，但在法律未作修改之前，僅能依民事訴訟法的規定確定村民小組是
否具備訴訟主體資格，而能否獨立承擔民事責任是決定村民小組能否成為訴訟
主體的關鍵。根據上述法律規定，村民小組雖不是集體土地的所有人，卻是集體
土地的管理者，其權利來源于該集體全體成員的授權，其義務也應由該集體的全
體成員承擔；且在實踐中，村民小組也實際持有集體財產，因此，村民小組具備承
擔民事責任的能力，可以成為民事訴訟主體。
其次，村民小組與村民委員會訴訟主體地位如何確定，是必須共同參加訴訟
還是可單獨參加訴訟，兩者的責任承擔形式為何。根據上述分析，我們認為，以
征地補償款的實際持有情況和分配方案的具體制定情況為判斷標準，不僅符合
權利義務對等原則，而且也便于案件的審理和判決的執行，當村民委員會和村民
小組共同作為一方當事人時，其所承擔的付款責任應是共同責任，不存在法律上
的連帶責任�！� 第七條審理征地補償款分配糾紛案件，應按照《村民委員會組織法》的規
定，尊重村民委員會的自治權，以村民委員會議定的分配原則、辦法以及村規民
約為依據，但對村民委員會議定的分配原則、辦法以及村規民約的合法性，人民
法院應依職權進行審查。
【理由：根據《村民委員會組織法》的規定，我國農村實行村民自治，村民委員
會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，由村民委員會
管理本村事務，有關征地補償款的分配問題，屬村內公共事務，因此，尊重村民委
員會的自治權是處理此類糾紛案件的前提條件。但在目前我國農村，村民的法
律意識薄弱，且殘余封建思想仍存在，故在行使自治權的過程中難免出現違法現
象。因此，作為審判機關，在尊重村民委員會自治權的同時，也應依法對自治權
行使的合法性進行審查，村民委員會組織法也有關于村規民約的內容不得與憲
法、法律、法規和國家政策相抵觸，不得侵犯村民人身權利、民主權利和合法財產
權利的規定。鑒于我國不存在違憲審查制度，故有關村規民約的合法性問題只
能在審理具體案件時由人民法院一并審查�！�
第八條對分配原則、辦法、村規民約的合法性的審查應包括程序性審查和
實體性審查。分配原則、辦法、村規民約的制定應符合《村民委員會組織法》的規
定，由村民會議討論決定。村民會議應當有本村18周歲以上村民的過半數參加
或者有本村2／3以上的戶的代表參加，所作決定應當經到會人員的過半數通過，
決定的內容不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人
身權利、民主權利和合法財產權利的內容。
【本條規定的是審查村規民約合法性的原則，主要依據村民委員會組織法的
規定以及我國的法律、政策的規定進行審查�！�
第九條分配原則、辦法、村規民約的制定程序不符合《村民委員會組織法》
規定的，應以程序違法直接認定分配原則、辦法、村規民約無效；分配原則、辦法、
村規民約的規定內容與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，或侵犯村民的人
身權利、民主權利和合法財產權利的，應認定與憲法、法律、法規和國家的政策相
抵觸或侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容無效。
【理由：對認定全部無效和部分無效的后續處理，存在五種意見。
第一種意見認為，無論是全部還是部分無效，均應由村民委員會重新召開村
民會議討論決定，案件中止審理。
第二種意見認為，如是因程序不合法導致村規民約無效的，可在審理過程中
指定一定期限要求村民委員會或村民小組重新作出，若村民委員會或村民小組
拒絕重新作出或作出的仍然與原來內容一致，法院應當依職權作出實體判決；如
是因內容違法導致村規民約部分或全部無效的，由法院依職權作出實體處理。
第三種意見認為，無論全部還是部分無效，法院均可依職權作出實體判決，
這不僅具有實踐的可操作性，而且有利于案件的及時審結。
第四種意見認為，如全部無效，則先裁定駁回村民的起訴，待村民會議重新
怍出決定；如果村民不服新決定的，再另行起訴；如部分無效的，則可直接進行村
民資格的審查并作出判決。
本條規定的主旨在于分配原則、辦法、村規民約確認無效后如何處理。實踐
中對此問題的認識分歧較大。上述四種觀點，各有利弊：第一種意見——既然認
定無效，就要求村民委員會對無效的決定重新召開村民會議討論決定，符合村民
自治的規定，但以何種形式要求村民委員會重新召開村民會議作出決定，如村民
會議仍維持原決定的，該怎么處理，如村民會議遲遲未作決定案件的，中止是否
就無限期拖延，等等，均須予以考慮。第二種意見——對村民委員會或村民小組
拒絕重新作出決定，法院依何種標準作出實體判決是個問題，同理，認定部分無
效的，雖然不存在重新召開村民會議和拖延案件審理的問題，但如征地補償款已
按人數全額分配完畢，即使主張權利的村民應享有分配權，其權利如何保障，且
征地補償款金額是確定的，按人均分配，多一人與少一人，每人的分配金額不相
同，應以何種標準判決，涉及案件事實問題。第三種意見——雖然便于案件審
理，但違反村民自治原則，有法院代為分配之嫌，且忽視了不同分配方案會導致
不同的人均分配數額這一問題。第四種意見——認定部分無效的，存在與上述
第二種意見同樣的問題；認定全部無效的，裁定駁回起訴是否有法律依據，對村
民委員會重新召開村民會議討論是否有強制措施，如沒有相應措施，對主張權利
的村民將無法提供切實有力的司法保護。
第五種意見認為，造成上述困撓的原因在于我國沒有實行違憲審查制度，如
前所述，對村規民約的合法性審查只能在個案中進行，這種審查是審判機關依職
權進行的，如確認無效亦應作出相關處理。對因程序不合法認定全部無效的，可
先行判決村民委員會在規定期限內重新召開村民會議作出決定，且該判決是終
審的，如村民委員會在規定期限內不履行，從期滿之日起，對村民委員會按日處
以罰款，并向鄉、鎮人民政府提出司法建議，要求其履行指導職責；對拒不履行判
決、裁定，情節嚴重構成犯罪的，依法追究直接責任人員的刑事責任。法律依據
是參照《民事訴訟法》第139條關于“人民法院審理案件，其中一部分事實已清
楚，可以就該部分先行判決”規定的精神，允許先行判決的存在，在目前無違憲審
查制度存在的情況下，對村規民約的審查程序類推適用特別程序，根據特別程序
實行一審終審的規定，并參照最高人民法院關于適用《婚姻法》的意見中規定確
認婚姻無效也實行一審終審的精神，對村規民約所作的無效判決是終審的，而如
何執行判決，則參照行政訴訟法關于行政機關拒絕履行行政判決，法院可以采取
措施的規定，且《村民委員會組織法》亦規定鄉、鎮人民政府對村民委員會的工作
給予指導、支持和幫助，向其提出司法建議亦有依據。這樣，既尊重了村民自治
權的行使，也保證了村民委員會重新召開村民會議討論決定征地補償款分配方
案，同時，通過司法的強制力也可逐步提高村民的法律意識。對部分無效的，從
目前廈門市各村分配補償款的具體情況來看，一般都有保留部分補償款，不會全
部分配完畢，因此，在確定應支付主張權利的村民補償款時，可征詢村民委員會
的意見，是否需重新確定人均分配數額：如不需要，則按既定標準判決；如需要，
可參照全部無效的程序，要求村民委員會限期召開村民會議決定分配數額。
第五種意見的缺陷在于法律依據的缺失�！�
第十條村民資格的界定原則上以“具有本村戶口的集體經濟組織的成員”
為判斷標準，在以戶籍登記為前提條件的基礎上考慮該村民與村集體經濟組織
是否建立土地承包關系如無土地承包關系的，還需考慮該村民的生活基礎是否
在該村、是否履行了該村村民相應的義務；但義務兵、在校生、服刑人員和承包期
內全家遷入小城鎮落戶的家庭承包人員的村民資格不受上述規定限制。
【理由：村民是一個法律概念，凡是具有本村農業戶口的，都是本村村民，但
目前商品經濟發達、人員流動日益頻繁，戶籍制度也受到沖擊，因此，在戶籍管理
方面已非計劃經濟時期那么嚴格，村民已由傳統意義上的村民轉化為廣泛意義
上的村民，即穩定居住在某村生活的人。由于村與村之間經濟上的貧富懸殊，加
之戶籍遷移并非強制性規定，因此存在戶籍長期與實際生活居住地脫離的現象，
而且普遍集中在出嫁女身上，故在征地補償款分配中，如籠統地以戶口認定村民
資格，處理村民待遇糾紛，顯然不適合農村實際情況，從司法角度講也有失公平。
但戶籍作為我國目前的管理制度，仍應作為處理此類糾紛的前提條件，其例外情
形目前僅有義務兵、在校生、服刑人員和承包期內全家遷入小城鎮落戶的家庭承
包人員這四種。根據相關規定，入伍參軍和考入大中專院校的學生可以將戶口
遷到參軍地和就讀地，復員和畢業后如未找到工作仍回原籍，故在參軍和就讀期
間，此兩類人仍應視為具備村民資格，無論其是否與村集體存有土地承包關系；
服刑人員的戶籍根據規定應當遷入服刑所在地，等刑期屆滿再遷回原籍，服刑人
員雖被限制人身自由，或被剝奪政治權利，但其作為集體經濟組織成員的經濟權
利仍應得到法律的同等保護，故服刑人員應享有與其他村民同等的經濟待遇；根
據《農村土地承包法》第26條第2款規定：“承包期內，承包方全家遷人小城鎮落
戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地
承包經營權流轉�！币虼�，承包期內承包方全家遷入小城鎮落戶的，該承包方家庭
成員的戶籍雖已遷出，但仍享有土地承包經營權，換言之，該家庭人員作為集體
經濟組織成員的身份仍未改變，應享有與該集體經濟組織中其他村民同等的待
遇。在具備戶籍登記的前提下，結合農村本地情況，還應考慮該村民與村集體經
濟組織是否有密切聯系。土地是農民根本的生產和生活資料，因此，以土地承包
關系來判斷村民是否是集體經濟組織中的一員是最為直觀的，除此之外，能否以
其他標準判斷，實踐中有分歧。主張在無土地承包關系的情況下還應考慮實際
生活情況的，認為只要該村民盡了村民的義務，其就應享有權利，但就目前實踐
情況來看，如放開這一條件，則戶籍不在本村，但也盡了村民義務的，是否也可認
定具備村民資格?生活基礎在本村的判斷標準是什么?盡了村民義務又指什
么?這些原則依據都較為寬泛，況且如無土地承包關系，就不繳納農業稅，判斷
村民資格的確是一個復雜的問題。當然，土地承包法允許村民放棄承包權，但該
規定自今年3月1日實施，且放棄亦應辦理相關手續，對此類情況，是否可參與
補償款的分配，因目前實踐中尚未出現，有待今后進一步研究�！�
第十一條村民是否享有分配征地補償款的同等權利，應以征地發生時享
有村民資格為條件。
【此條款是對依村民資格享有分配征地補償款權利的時間點所作的限制�！�
第十二條村委會改為居委會后，原村轄范圍內的集體土地被征用，因此發
生的征地補償款分配糾紛適用本意見。
【此條款是針對農村土地大部分或者全部被征用后，村委會改為居民委員會
后引發同類糾紛提出的適用意見�！�
