內容提要
在地方立法中，必須注意表達形式與內容的統一，防止新舊法規之間的沖突
，重
視對現有法規的編纂，從而為法規的解釋和適用提供方便。
關鍵詞
地方立法技術研究
地方立法技術是在地方立法工作的實踐過程中所形成的規則，它可以使地方
性
法規的表達臻于完善。地方立法技術的作用在于：首先，地方立法機關可以利用
立
法技術，在地方性法規中明確地表達地方權力機關的意志，避免對地方性法規所
規
定的內容產生各種不正確的理解，保證地方性法規的表達形式同它的內容相符合
，
便于對地方性法規做出統一的解釋和適用。其次，地方立法機關可以利用立法技
術，及時制定新的法規，并且對同新的法規發生抵觸的舊的法規及時地進行修改
或
廢止。最后，地方立法機關可以利用立法技術，對已經頒布的法規加以編纂，在
編纂
過程中消除某些現行法規中的缺陷。
從廣義上說，同立法活動有關的一切規則都屬于立法技術范疇，因此，立法
技術
的規則大體上可以分為以下三類：第一類是規定立法機關的組織形式的規則，包
括
立法機關的產生，立法機關的組成，立法機關的職權，立法機關的任期，立法機
關的
會議形式，等等。第二類是規定立法程序的規則，包括提出法規草案，討論法規
草
案，通過法規草案和公布法規的形式等規則。第三類是關于法規的邏輯結構、法
規
條文中的修辭等的規則。本文擬就立法技術的第三類規則進行一些探討。
一、法規內部結構的要件
每個法規都是由若干部分構成的一個統一的整體。這些構成法規整體的各個
組成部分，稱為法規內部結構的要件。法規內部結構中，通常包括下列要件：一
是法
規的名稱。二是法規的內容，其中包括規范性內容和非規范性內容。三是表現法
規
內容的符號，其中主要包括名稱下方的括號，各部分的標題，章、節、條、款、
項、目，附
則等。
法規內部結構中的這些要件在構成法規的過程中所起的作用并不相同。有的
是每個法規都必須具備的要件，有的是這些法規必須具備而另一些法規不需具備
的
要件，也有的是法規中可具備也可不具備的要件。根據法規結構要件在法規結構
的
地位和作用上的差別，可以把法規結構要件分為三個層次：每個法規都必須具備
的
要件是第一層次，如法規的名稱、法規規范、立法機關和立法時間，公布機關和
公布
時間，生效或施行時間，表現法規內容的語言文字。某些法規必須具備而另一些
法
規不需具備的要件是第二層次，如：關于專門的概念和術語的解釋，關于批準機
關和
時間及法規適用范圍的規定，授權有關機關制定變通、補充或制定細則的規定，
廢止
有關法規的規定，法規各部分的標題，章、節、條、款、項、目，附則等。法規
中可具備
也可不具備的要件是第三層次，如關于法規的指導思想、依據、宗旨和原則的說
明，
法規的序言、目錄等。
(一)簡單的法規結構
包括以下九個要件：法規的名稱；法規規范；法規條文；有關說明和解釋；
法規名
稱下方的括號；立法機關和立法時間；公布機關和公布時間；生效或施行時間；
表現
法規內容的語言文字。
這九個要件當然不是絕對的，而是可以根據具體情況有所增減的。如《重慶
市
人民代表大會常務委員會關于預防控制“非典”的決定》，即屬結構簡單的法規
。它
包括七個要件：(1)法規的名稱；(2)法規規范；(3)法規名稱下方的括號；(4)立
法機
關和立法時間；(5)公布機關和公布時間；(6)施行時間；(7)表現法規內容的語言
文
字�！吨貞c市人民代表大會常務委員會關于切實減輕農民負擔的決定》、《重慶
市人
民代表大會常務委員會討論、決定重大事項的規定》，也屬于這類結構簡單的法
規。
截至2004年底，我市通過的216部法規案中，簡單的法規結構的法規共計49部。
其中廢止法規及有關法規條文的決定15部，修正法規的決定23部，法規性的決定
、
決議9部，批準民族自治地方單行條例的決定2部。
從我市人大及其常委會所制定的這些法規來看，結構簡單的法規具有四個顯
著
的特點：
1．這些法規的結構中，有的不設條文，有的雖設有條文但條文也很少。如《
重慶
市人民代表大會常務委員會關于廢止(重慶市收容遣送條例)的決定》、《重慶市
人
民代表大會常務委員會關于廢止(重慶市社會治安綜合治理條例)第二十五條第三
款的決定》、《重慶市人民代表大會常務委員會關于批準(秀山土家族苗族自治縣
錳
礦資源管理條例)的決定》等，正文都只有一段文字，沒有分條列款。又如《重慶
市
人民代表大會常務委員會關于進一步開展法制宣傳教育的決議》、《重慶市人民
代表
大會常務委員會關于嚴格執行(公路法)防止公路養護資金流失的決定》等，雖設
有
條文，但條文也不多，而且這些條文不是使用“第×條”的形式加以表現，而只
是簡單
地用“一”、“二”這樣的序數符號加以表現。
2．與前一特點相聯系，這些法規的結構中，全部沒有章、節的設置，沒有各
部分
標題的存在，沒有附則之類。
3．這些法規的結構中，一般都沒有關于授權有關方面制定補充規定或實施細
則
的內容，沒有關于批準機關和批準時間的內容。
4．這些法規的結構中，法規的名稱都標明了該法規是由哪個機關制定。如《
重
慶市人民代表大會常務委員會關于四川省和原重慶市地方性法規在重慶市停止適
用的決定》、《重慶市人民代表大會常務委員會關于依法治市的決議》等，從其
名稱
即可了解它的制定機關。
(二)復雜的法規結構
包括以下16個要件：法規的名稱、法規規范；有關說明和解釋；法規名稱下
方的
括號；立法機關和立法時間；公布機關和公布時間；生效或施行時間；目錄；各
部分的
標題；序言；卷、編、章、節、條、款、項、目；附則；法規適用范圍的規定；
授權有關方面
制定變通或補充規定或實施細則的規定；廢止有關法規的規定；附錄；表現法規
內容
的語言文字。
同樣，上述16個方面的要件也不是絕對的，而是可以有所增減。如在我市制
定
的地方性法規中目前就尚無卷、編、目、附錄、目錄、序言等要件。
截至2004年底，現行有效的166部法規中，這種復雜的法規結構的法規有103
部，占法規總數的62％。如代表大會議事規則、常委會議事規則、農業投資、林
地保
護、環境保護、城市房屋拆遷、人口與計劃生育、體育市場、禁毒、禁賭、人事
任免等法
規都屬于采取復雜結構的法規。它們一般包括14個要件：(1)法規的名稱；(2)法
規規范；(3)有關說明和解釋；(4)法規名稱下方的括號；(5)立法機關和立法時間
；
(6)公布機關和公布時間；(7)生效或施行時間；(8)各部分的標題；(9)法規的章
、
條、款、項(一般未分節)；(10)附則；(11)法規適用范圍的規定；(12)授權有關
方面
制定變通或補充規定或實施細則的規定；(13)廢止有關法規的規定；(14)表現法
規
內容的語言文字。
上述采用復雜結構的法規，具有三個較顯著的特點：
1．這些法規的結構中，要件多而全面。其中諸多法規的結構中，具有絕大多
數
法規結構的要件。特別是所有這些法規都分成若干部分，設有各部分的標題。這
就
使得這些法規在結構框架上同采取簡單結構的法規明顯地區別開來。
2．這些法規的結構中，不僅都有法規條文，而且法規條文的數目遠比采取簡
單
結構的法規中的條文要多。例如，代表大會議事規則設有9章72條，城市房屋拆遷
條例設有6章55條。這些法規條文都是采用“第×條”的形式加以表現的。
3．這些法規的結構中，名稱一般都叫“條例”、“實施辦法”或“規則”。
(三)一般的法規結構
這是介于簡單和復雜兩種法規結構之間的一種法規結構。采取這種結構的法
規中，通常包括的要件有：(1)法規的名稱；(2)法規規范；(3)有關說明和解釋；
(4)法規名稱下方的括號；(5)立法機關和立法時間；(6)公布機關和公布時間；
(7)生效或施行時間；(8)法規的條、款；(9)附則；(10)法規適用范圍的規定；
(11)廢止有關法規的規定；(12)表現法規內容的語言文字。
市人大常委會制定的法規中，有一部分是采取這種結構的�，F行有效的166部
法規中，這種復雜的法規結構的法規有24部，占法規總數的近15％。
二、法規的名稱
法規的名稱是法規內部結構中第一層次的要件，是每一個法規都必須具有的要
件。法規的名稱問題對立法、司法和守法以至法學研究都有重要意義。從立法方
面
說，法規的名稱問題解決好了，既有利于立法者在立法時明確正在制定的法規具
有
什么樣的效力等級、性質和內容；又有利于立法者在法規制定后明確該法規只有
哪
個機關才能對其加以解釋、補充、修改或廢止；還有利于對法規進行分類，從而
有利
于進行法規整理、法規編纂以及其他有關法規系統化的工作。從司法和守法方面
說，法規的名稱解決好了，司法者和守法者通過名稱便可以了解到這是什么性質
、內
容和效力等級的法規，從而使自己在司法和守法時避免盲目性，增強自覺性。從
法
學研究方面說，法規的名稱問題解決好了，有利于對立法資料進行分類和統計，
有利
于開展立法學的研究。
(一)我市法規名稱中存在的問題
第一，法規的名稱過多、過雜。通過的216部法規案中，叫條例的有172部；
叫
實施辦法的有20部；叫決定的12部；叫規定的5部；叫規則的3部；叫決議的2部；
叫辦法和細則的各有1部。名稱這樣繁多龐雜，既容易使立法陷于混亂，又不容易
使人們分清立法的效力等級、適用范圍，這必然影響法規體系的統一和協調發展
。
第二，有的效力等級有差別的地方性法規和地方政府規章有著同類的名稱，
從
它們的名稱上看不出效力等級的差別。例如，《重慶市村民委員會選舉辦法》、
《重
慶市建設工程監理管理辦法》、《重慶市環境噪聲污染防治辦法》等，是由市人
大常
委會和市人民政府分別制定的，它們的效力等級是有區別的，但從它們的名稱上
．無
法辨別哪些是市人大常委會制定的，哪些是由只享有規章制定權的市人民政府制
定
的。市人大常委會制定的地方性法規和市人民政府制定的規章中也還有以決定、
決
議、規定為名稱的，雖然其中一般都標明了制定機關，但畢竟都是共同的名稱。
第三，有的法規的名稱過長。例如，《重慶市第一屆人民代表大會第五次會
議關
于四川省和原重慶市地方性法規在重慶市停止適用的決定》、《重慶市人民代表
大會
常務委員會關于取消部分地方性法規中行政許可項目的決定》等，顯得過長，不
便準
確記憶。
(二)改進我市法規名稱的設想
為科學地解決地方性法規名稱中存在的問題，克服上述缺點，實現法規名稱
的
科學化，關鍵是要把握法規名稱的三個要素：一是反映適用范圍的要素，二是反
映法
規內容的要素，三是反映效力等級的要素。本文建議采取措施，簡化法規名稱，
由現
在的8種，簡化為3種。即：
1．條例。通常適用于根據地方實際制定的自主性、有比較完整的法規結構的
地
方性法規的名稱。通稱為《重慶市××條例》，將現有的條例、規定、規則、辦
法納入
這一名稱進行規范。
2．實施條例。通常適用于根據國家法律、行政法規授權或者是地方為實施國
家
法律、行政法規的全部或部分條款而制定的地方性法規的名稱。通稱為《重慶市
實
施××條例》，將現有的實施辦法、實施細則納入這一名稱進行規范。
3．決定。通常適用于法規的修正案、廢止案、對民族自治地方的自治條例和
單
行條例的批準案和對具有法規性質問題的決定。通稱為《重慶市人民代表大會常
務
委員會第×號決定》，將現有的決定、決議納入這一名稱進行規范。
采取簡化法規名稱的措施有三個好處：一是可以明顯地與市人民政府的規章
和
規范性文件相區別，從法規名稱就可得知法規的制定機關；二是可以大量減少法
規
名稱，克服法規名稱繁多龐雜和混亂的弊��；三是可以使法規名稱得以統一化、
規范
化，便于記憶、分類和統計，也便于匯編、編纂和研究。
三、法規的內容
(一)規范性內容
法規規范是法規的主要內容。法規規范同其他社會規范相比具有多方面的特
點。從立法學的角度來看，法規規范是一種具有普遍性、明確性和肯定性的社會
規
范。它的適用對象和適用范圍具有普遍性，它的形式和分類具有明確性、肯定性
。
明確法規規范具有這一特點，有助于辨明一個社會規范或一個事項是否屬于法規
的
范疇。例如，在我國，法院的判決書雖然具有國家強制性和法律效力，但只對當
事人
適用，而不具有普遍適用性，因而不具有法規規范的特點，不是法規，只是對當
事人
有約束力的法律文書。明確法規規范的這一特點，更重要的意義在于有助于在起
草
法規草案、審議法規草案時，注意法規規范的特點，避免在法規中出現不具有普
遍性
而只針對個別人、個別事項的規定，避免出現不具有明確性、肯定性而表現出含
混不
清、伸縮性很大的規定。
法規規范是由行為模式和相應的法律后果兩個要素構成的，前者包括有權怎
樣
行為、必須怎樣行為、不能怎樣行為三種模式，后者包括肯定式和否定式兩種法
律后
果。所謂肯定式的法律后果是指地方國家權力機關根據法規規范對人們行為的有
效性加以肯定，對人們的合法行為加以保護、贊許或獎勵。否定式的法律后果是
指
國家權力機關根據法規規范對人們行為的有效性加以否定，如對人們的違法行為
進
行法律制裁。
法規規范中的行為模式和法律后果這兩個要素，可以體現在同一個法規規范
或
同一個法規條文或同一個法規中，也可以體現在不同的規范或不同的條文或不同
的
法規中。立法實踐中，往往是一個法規或法規條文規定了行為模式這個要素，另
一
個要素——法律后果則體現在另一個法規或法規條文中。但不論是否體現在同一
個規范或同一個條文或同一個法規中，法規規范的兩個要素都是缺一不可的，缺
少
一個要素，就不是完整的法規規范。
(二)非規范性的內容
法規規范作為一種社會規范，首先和主要的是規定一定的行為模式及其法律
后
果。但僅有法規規范的規定是不夠的，還必須有關于法規的效力等級、時間效力
、適
用范圍以及其他輔助法規規范的內容，也即非規范性的內容，沒有非規范性內容
的
存在，法規規范就難以實現。
1．法規效力等級的內容。通常是指法規中所標明的立法機關。這些內容在法
規名稱的下方以括號形式加以標明，即：[××××年××月××日××省(市)第
×屆人民代表大會常務委員會第××次會議通過]。
通常在法規名稱科學化的情況下，法規的名稱已經可以表明法規的效力等級
。
但法規的名稱往往只能大致表示法規的效力等級，因此，要完全表明法規的效
力等
級，有必要在法規中標明該法規的制定機關。
2．時間效力、適用范圍以及其他輔助法規規范的內容。沒有非規范性內容的
存在，法規規范就難以實現。
四、表現法規內容的符號
(一)法規中的括號、各部分標題
法規中的括號是指法規名稱下方設置的括號。在括號中標明法規通過或批準
的時間和機關、公布時問和公布機關等內容，已經成為現今立法的通例。我市
制定
的地方性法規無一例外都在法規名稱下方設置了括號，表述為(×××x年××
月
x×日重慶市第×屆人民代表大會常務委員會第××次會議通過)。但由于公布
時
間受辦文和媒體刊登時間等不確定因素的影響，因此在括號中一般未標明公布
時間
和公布機關，而是在市人大常委會發布法規的公告中明確公布時間和公布機關
。在
括號中標明法規通過或批準的時間和機關等內容，對立法者來說，有助于明確
表現
法規的等級效力和時間效力，便于進行分類、匯編和編纂；對執法、司法和守
法者來
說，有助于迅速了解法規的等級效力和時間效力；對編輯和檢索法規資料也有
益處。
在篇幅較長、內容較多、單以條文形式不足以組合法規的內容，而需設置章
、節
的，應設立標題，以便于人們從宏觀上了解、把握和記憶法規的內容。標題的層
次有
多有少。我市的地方性法規大部分是一級標題，如《重慶市城市房屋拆遷條例》
等，
便，只有章級標題。有一部分法規有二級標題，如《重慶市城鎮房地產交易管理
條例》
等分別以章和節作為一級和二級標題。有一部分法規，如《重慶市人民代表大會
常
務委員會關于預防控制“非典”的決定》等有關法規性問題的決定和決議，以及
一部
分條文比較少的法規，如《重慶市愛國衛生條例》等，就沒有標題。
(二)法規中的章、節、條、款、項、目、附則和附錄
法規中的規范性內容和非規范性內容要組成一個有內在聯系的、層次分明的
有
機整體，必須注意使用上述符號。否則，法規就會像一盤散沙，或者就像文章、
宣言。
法規中如果沒有這些符號，在適用法規時，例如法院在援引法規進行判決時，就
不好
引用。
在這些符號中，條和款是最常用的符號，絕大多數法規都是由若干條、款構
成
的。條在法規中通常以“第×條”形式出現�？钤诜ㄒ幹胁捎米匀欢蔚男问郊右�
表
現。法規條、款的長短與條、款包含的內容多少有關，立法者應盡量使條、款包
含的
內容適當，使條、款的長短保持適中。條、款不宜過短，過短則顯瑣碎；也不宜
過長，
過長則減弱法規的特征。另外，在一個條文中規定幾個具有不同內容的規范或非
規
范性內容，或是把同一個內容分散到幾個條文中加以規定，也是制定地方性法規
的
大忌。
章這個符號的使用頻率僅次于條、款。具有中等篇幅的法規都可以或應當分
章
排列。每章應有標題。另外，同一個法規中，各章的長短可根據各章的內容確定
，可
以大體一致，也可以有一定差別。每一章應具有獨立的內容，各章之間應有內在
的
聯系和邏輯關系。每一章應包括哪些內容，沒有統一的規定。但是在制定地方性
法
規的實踐中，根據法規章節的邏輯關系，通常都在第一章中規定制定法規的指導
思
想、目的、依據、基本原則、適用范圍、執法主體等內容。在法規的倒數第二章
專門規
定法律責任問題。在法規的最后一章集中規定施行的時間、廢止某個法規、授權
某
機關制定實施細則或變通規定的內容、授權參照執行的規定以及對有關專門概念
、
術語做出界定等。其他章規定具體的行為模式或者行為模式加法律后果。
節這個符號通常在章的內容較多的法規中被加以使用。但由于地方性法規的
特點的原因，我市地方性法規中使用得比較少。目前，現行有效的法規中，只有
《重
慶市旅游管理條例》等3部法規在法規的某一章中分有節。項和目，通常在法規條
文的內容較多時出現，項比較多見，絕大多數法規都有項，而目則少見。在地方
立法
實踐中，主要運用章、條、款來排列、組合法規內容，這有益于使法規結構緊湊
、嚴謹，
便于掌握、記憶。 ’
附則在設有章的法規中幾乎都存在。即前述法規最后一章的內容。
附錄，一般設在法規正文之后，主要是對法規有關內容的名詞解釋或者是與
執
行該法規有關的其他一些法規的有關條文�！吨貞c市公路路政管理條例》就設有
附
錄，其內容主要涉及公路路政的名詞解釋。
(三)法規中的語言文字
法規中的語言文字同文學中的語言文字不同。立法者不能采用小說、詩歌、
散
文以及其他文學手法來組織法規中的語言文字，不能用形容、夸張的手法和帶有
感
情色彩的方式來組織法規語言文字。如《重慶市禁毒條例》，就不能寫成禁止對
社會
治安犯下滔天罪行的毒品犯罪條例。
法規中的語言文字同學術研究中的語言文字也不同。立法者不能以探索的語
氣，討論的、商榷的、爭論的語氣來組織法規中的語言文字。如不能在制定查禁
賣淫
嫖娼的法規中這樣表述：“賣淫嫖娼乃社會丑惡現象，本條例認為查禁賣淫嫖娼
等實
屬必要�！睘檎f明立法的原因、目的、必要性等，在法規中可以采取適當論證的
方法來
組織語言文字。例如，為說明制定城市房屋拆遷管理條例的必要性、目的、依據
，該
條例第1條表述為：“為加強城市房屋拆遷管理，維護拆遷當事人的合法權益，保
障
建設項目的順利進行，根據國務院《城市房屋拆遷條例》，結合本市實際，制定
本條
例�！边@是可以的。但不能用論證的方式來表述法規規范。
法規中的語言文字，特別是法規規范中的語言文字，同報告、紀要、宣傳提
綱之
類的語言文字也有區別。我們有些法規的語言文字是帶有報告、紀要、宣傳提綱
之
類的語言文字的特點的。以《重慶市人民代表大會常務委員會關于預防控制“非
典”的決定》為例，該決定中寫道：“為了預防傳染性非典型肺炎，鞏固我市防
治‘非
典’工作階段性成果，防止出現麻痹松懈思想，控制‘非典’在我市的傳播，保
障人民
群眾身體健康和生命安全……”“各級人民政府要重點加強農村防治‘非典’工
作，
防止‘非典’在農村蔓延。加強對農村科學防治‘非典’知識和有關法律、法規
的宣
傳，破除封建迷信，完善應急防范措施。在資金和物資的分配上對農村予以傾斜
，不
得借防治‘非典’工作之名向農民進行攤派�！边@樣的法規條文同報告、宣傳提
綱是
沒有什么區別的。今后我們在立法中要避免這樣的語言文字在法規中出現。
法規中的語言文字應用陳述的方式來表達，可以用直接陳述的方式，也可以
用
間接陳述的方式。前者如“公民在法律面前一律平等”的規定；后者如“公民非
經人
民法院決定和人民檢察院批準不受逮捕”的規定。前者用直接陳述的方式正面授
予
公民享有法律面前平等的權利；后者用否定之否定的方式間接授予公民享有不受
非
法逮捕的權利。兩種授權方式都具有明確性、肯定性。但不論采用哪一種陳述方
式，法規的語言文字的基本要求、基本風格、基本特點都在于：
一是明確、肯定，即用清楚的、具體的、明白無誤的語言文字，來規定人們
的行為
模式和法律后果，來表示其他各種非規范性的內容。法規語言文字的這種風格，
是
同模糊不清、模棱兩可對立的。法規中的語言文字明確、肯定，才不會引起歧義
，才
便于正確地執行、適用和遵守。在地方性法規，語言文字一般是明確、肯定的，
但也
有不夠明確、肯定的。
二是通俗、簡潔。法規要起到為人們的行為提供標準和指明方向的作用，就
要
易于為人們理解和掌握，法規的語言文字就要通俗、簡潔。一方面，在制定地方
性法
規時要摒棄晦澀難懂、故作深奧的語言和文風，避免使用地方語言，而應采用絕
大多
數人易于接受的語言文字和文風。另一方面，在制定地方性法規時要用簡潔扼要
的
語言文字，可以簡潔扼要寫成的法規或者法規條文，就不要增多字數，湊篇幅，
要避
免重復的現象。另外，法規中簡稱的運用要謹慎。一般緊縮語式的簡稱和概語式
的
簡稱不能在法規中獨立使用，如“人行”(人民銀行)和“三同時制度”(同時設計
、同
時施工、同時投產)。
三是嚴謹、規范。體例要統一、表述要統一。在一般情況下，制定地方性法
規應
按照實際生活中通常所理解的含義來準確地使用語言文字。在有的情況下，法規
中
的詞匯、概念的含義同實際生活中同樣詞匯、概念的含義有所不同。如法規中“
父
母”、“子女”的概念，就比實際生活中的含義廣泛。但這種情況應嚴格控制，
并且要
對這些擴大或者縮小了原來含義的概念進行說明。法規語言文字要做到嚴謹、規
范，還要做到同樣含義的語言文字要用同樣的方式來運用。例如，在同一部法規
中，
不能一會兒用“或”一會兒用“或者”，一會兒用“可”一會兒用“可以”，一
會兒用
“應”一會兒用“應當”。
一個法規成功與否、科學與否，固然與立法的條件成熟與否，與立法者思想
水
平、知識水平以及對法規所要調整的社會關系了解的深度如何直接相關，但也毋
庸
置疑地與立法者運用立法技術的水平如何密不可分。因此，加強對立法技術的研
究，對制定好地方性法規是具有重大現實意義的。
附件：重慶市制定地方性法規技術規范(修改稿)
(作者單位：重慶市人大常委會法制工作委員會)
