第二節規劃管理操作實務
依法實施規劃管理，是城市政府工作的重中之重，也是依法治市的主要工
作之一。對此，除了應遵循依法行政的一般原則之外還應根據規劃工作的特
點依法操作。其特點又依規劃工作的不同階段而不盡相同，本書亦按這一特
點分開闡述。
一、制定規劃
規劃的依法編制和審批，也就是人們習慣所說的規劃的依法制定。所謂
依法，具體來說就是依據法律、法規，并依照上級國家機關依法做出的決定和
命令�！吨腥A人民共和國城市規劃法》第十一條規定：國務院城市規劃行政主
管部門和省、自治區、直轄市人民政府應當分別組織編制全國和省、自治區、直
轄市的城鎮體系規劃，用以指導城市規劃的編制。該法的第十二條至第十九
條又對此做了進一步的規定。這里法律用的是“應當”二字。我們應理解為依
法編制規劃和報批是人民政府的職責。
(一)城市規劃編制的責任主體
總的來說，按《城市規劃法》第十一條、第十二條的規定，縣級人民政府分
別組織編制相應行政區域的城市規劃。但規劃的性質不同，其編制的責任主
體不同 。
1．城鎮體系規劃編制的責任主體
根據《城市規劃法》第十一條和建設部發布的規章《城鎮體系規劃編制與
審批辦法》第七條規定，城鎮體系規劃的編制組織者(責任主體)分為以下五
種：
(1)全國城鎮體系規劃，由國務院行政主管部門組織編制。
(2)省域城鎮體系規劃，由省或自治區人民政府組織編制。
(3)市域城鎮體系規劃，由城市人民政府或地區行署、自治州、盟人民政府
組織編制。
(4)縣域城鎮體系規劃，由縣或自治縣、旗、自治旗人民政府組織編制。
(5)跨行政區域的城鎮體系規劃，由有關地區的共同上一級人民政府城市
規劃行政主管部門組織編制。
從上述責任劃分，我們可以明確的是，責任與權力的統一是其劃分的惟一
標準。
2．城市總體規劃編制的責任主體
根據《城市規劃法》第十二條和建設部頒布的《城市規劃編制辦法》第四條
規定，城市總體規劃編制責任主體如下：
(1)設市城市的總體規劃由市人民政府負責組織編制。
(2)建制鎮的城市總體規劃，由鎮人民政府負責組織編制。
3．城市詳細規劃編制的責任主體
根據《城市規劃法》第十二條：“城市人民政府負責組織編制城市規劃�？h
級人民政府所在地鎮的城市規劃，由縣級人民政府負責組織編制�！焙偷诙�
一條“編制分區規劃的城市的詳細規劃，除重要的詳細規劃由城市人民政府審
批外，由城市人民政府城市規劃行政主管部門審批�！币幎☉斢墒�、縣人民政
府分別負責，這里有一個特殊情況，就是直轄市的規劃編制問題，對此《上海市
城市規劃條例》第十八條規定，上海市城市詳細規劃的組織編制主體如下：重
要區域的詳細規劃由市規劃局組織編制，其他區域的詳細規劃由區、縣人民政
府組織編制，非郊區、縣政府所在地建制鎮的詳細規劃由區、縣規劃管理部門
組織編制。
4．村鎮規劃組織編制的責任主體
根據《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第八條的規定，村莊、集鎮規劃由鄉
級人民政府組織編制。
(二)城市規劃的批準機關 。
如上所述，國務院規劃行政管理部門和各級地方人民政府有編制城市規
劃并報批之責，誰來批呢?規劃法律制度有此明確的內容：
1．城鎮體系規劃的批準機關
建設部頒布的《城鎮體系規劃編制審批辦法》第十一條規定的報和批的機
關是：
(1)全國城鎮體系規劃，由國務院城市規劃行政主管部門報國務院審批。
(2)省域城鎮體系規劃，由省或自治區人民政府報經國務院同意后，由國
務院城市規劃行政主管部門批復。
(3)市域、縣域城鎮體系規劃納入城市和縣級人民政府駐地鎮的總體規
劃，依據《城市規劃法》實行分級審批。
(4)跨行政區域的城鎮體系規劃，報有關地區的共同上一級人民政府審批。
2．城市總體規劃的批準機關
對城市總體規劃，《城市規劃法》第二十一條明確其批準機關是：
(1)直轄市的城市總體規劃、省和自治區人民政府所在地城市、城市人口
在一百萬以上的城市及國務院指定的其他城市的總體規劃，報國務院審批。
(2)除上述城市以外的設市城市和縣級人民政府所在地鎮的總體規劃，報
省、自治區、直轄市人民政府審批，其中市管轄的縣級人民政府所在地鎮的總
體規劃，報市人民政府審批。
(3)其他建制鎮的總體規劃，報縣級人民政府審批。
(4)城市分區規劃，報城市人民政府審批。
3．城市詳細規劃的批準機關
根據《城市規劃法》第二十一條規定，城市詳細規劃由城市人民政府審批；
編制分區規劃的城市的詳細規劃，除重要的詳細規劃由城市人民政府審批外，
由城市人民政府城市規劃 行政主管部門審批。
4．村鎮規劃的批準機關
根據《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第十四條的規定，村莊、集鎮總體規
劃和集鎮建設規劃，須經鄉級人民代表大會審查同意，由鄉級人民政府報縣級
人民政府批準。村莊建設規劃，須經村民會議討論同意，由鄉級人民政府報縣
級人民政府批準。
(三)編制城市規劃必須注意的問題
雖然規劃是對未來加以計劃，但這一計劃卻不能憑空產生，其制定要以人
類已有的社會科學和自然科學的成果為依據，主要有以下五個方面：
1．遵循法定原則
《城市規劃法》第十三條至十六條對此有五個方面的規定，而有的學者將
這五個方面的規定細化為10條：
(1)促進生產力和人口的合理布局。
(2)城市規劃必須符合我國國情，正確處理近期建設和遠景發展的關系。
(3)城市規劃的編制應當依據國民經濟和社會發展規劃以及當地的自然
環境、資源條件、歷史情況、現狀特點，統籌兼顧、綜合部署。
(4)城市總體規劃應當和國土規劃、區域規劃、江河流域規劃、土地利用總
體規劃相協調。
(5)編制城市規劃必須從實際出發，科學預測城市發展遠景的需要；應當
使城市規劃的發展規模、各項建設標準、定額指標、開發程序同國家和地方的
經濟技術發展水平相適應。
(6)編制城市規劃應當注意保護和改善城市生態環境，防止污染和其他公
害，加強城市綠化建設和市容環境建設，保護歷史文化遺產、城市傳統風貌、地
方特色和自然景觀。編制民族自治地方的城市規劃，應當注意保持民族傳統
和地方特色。
(7)編制城市規劃應當貫徹有利生產、方便生活、促進流通、繁榮經濟、促
進科學技術文化教育事業的原則。
(8)編制城市規劃城市防火、防爆、防震、防洪、防泥石流和治安、交通管
理、人民防空建設等要求。
(9)編制城市規劃應當貫徹合理用地、節約用地的原則。
(10)編制城市規劃應具備勘察、測量和其他必要的基礎資料。
2．服從上級規劃
根據局部服從全局、下級服從上級的行政原則，規劃法律制度對規劃編制
依據也確立了這一原則。
如《城市規劃法》第十一條規定，國務院城市規劃行政主管部門和省、自治
區、直轄市人民政府應當分別組織編制全國和省、自治區、直轄市的城鎮體系
規劃，用以指導城市規劃的編制。建設部頒布的《城市規劃編制辦法》第十八
條規定：“編制分區規劃的主要任務是：在總體規劃的基礎上，對城市土地利
用、人口分布和公共設施、城市基礎設施的配置作出進一步的安排，以便與詳
細規劃更好地銜接�！钡诙粭l規定：“詳細規劃的主要任務是：以總體規劃
或者分區規劃為依據……”第二十二條又規定：根據城市規劃的深化和管理的
需要，一般應當編制控制性詳細規劃，以控制建設用地性質、使用強度和空間
環境，作為城市規劃管理的依據，并指導修建性詳細規劃的編制。
編制一個城市或一個區的規劃，要以上一層次的規劃為依據的原因是：一
般情況下上一層次的規劃涉及范圍廣，其控制力必須涵蓋下一層次，否則，上
下規劃脫節的結果便是城市規劃的失控并帶來無法估量的損失。對此需要把
握兩個要點：
(1)以上一層次的城市規劃為依據，具體來說，就是城市規劃的總體規劃
必須以所在省、自治區的省域城鎮體系規劃為依據；城市詳細規劃必須以所在
城市的總體規劃劃分區規劃為依據，其中，修建性詳細規劃必須以控制性詳細
規劃為依據。此外，市轄縣、區、鄉鎮域總體規劃，應當以所在城市的市域總體
規劃為依據。單獨編制的各項專業規劃同樣應當以城市總體規劃為依據。
(2)以上一層次的城市規劃為制定依據，其前提是上一層次規劃必須是依
法批準并有效，兩者缺一不可。未經依法批準的規劃沒有法律效力，不能指導
規劃編制與審批；因超過規劃期限或因現實情況已經發生了變化的上一層次
規劃，且必須作調整的，依法調整后，方可指導下一層次規劃的編制和審批。
3．按照有關規范來編制規劃
編制城市規劃，除上述問題不能忽視之外，就是要依據相關法律規范和技
術標準、技術規范來做。相關法律規范是指明法律中與規劃有關的規定，而技
術標準和技術規范則是由國家標準主管部門和規劃部門發布的技術性規定。
建設部頒布的《城市規劃編制辦法》第六條規定：編制城市規劃應當符合有關
標準和技術規范。目前我國城市規劃有技術標準和技術規范，其中又分兩個
層次，第一個層次是與城市規劃有關的國家和部級標準和規范，如《城市用地
分類與規劃建設用地標準》、《城市居住區規劃設計規范》、《城市道路交通規劃
設計規范》、《城市工程管線綜合規劃規范》、以及城市防洪、給水、電力等規劃
編制方面的規范。第二個層次是各省、自治區、直轄市根據當地實際情況頒布
的規劃編制方面的規范地方性標準和技術規范。實踐證明，依照規范來制定
規劃，極有利于工作效率的提高和規劃的科學性。
4．必須以“執政為民”、“以人為本”的方針為編制規劃的指導思想
近些年來，執政黨內腐敗問題日趨嚴重，對人民群眾漠不關心、麻木不仁
的作風日盛，已經威脅到黨群關系、政民關系和黨的執政地位。新一屆領導集
體高度重視這一問題，強調要發揚毛澤東同志和老一輩革命者倡導并身體力
行的全心全意為人民服務的精神，把提高黨的執政能力提到議事日程，強調要
堅持“執政為民”，“以人為本”。這一新的方針政策同樣應當成為我們編制城
市規劃的不可動搖的指導思想，封建官吏中都有“當官不與民作主，不如回家
賣紅薯”的積極理念，作為先進分子的共產黨人應當做得更好。目前，大量存
在的編制規劃中較多考慮個人利益，考察開發商的利益的不正�，F象應當盡
快糾正。
5．必須走群眾路線，發揮集體智慧
在編制城市規劃中，地方政府首長的指導思想和理念無疑是重要的，“政
治路線確定之后，干部就是決定的因素”是一條真理。但是，首長的意志必須
符合科學，符合實踐，這就需要在編制規劃的工作，不唯上、要務實。尊重專家
和人民群眾的意見，多做調查研究，多聽群眾意見，集思廣益，切忌“閉門造車”
和神秘主義。
(四)編制和審批城市規劃的程序
程序問題已經越來越受到人們重視。程序不合法將影響實體的合法性，
對此，我們已經無須再費口舌去解釋。然而實踐中，重實體，輕程序的問題并
未真正解決。所以，仍要扼要地闡述有關編制和審批城市規劃的程序。
1．編制的程序
市長們是無法事必躬親來編制程序的，一般情況下，是由人民政府責成本
級規劃管理部門負責，以政府的名義委托城市規劃編制單位來編制，然后再以
政府的名義報批。有的城市有規劃設計院，具有相應的資質，即可受托從事編
制規劃工作，也有的城市邀請國內甚至國外的規劃專家參與規劃工作。無論
哪一種方式，都需要把握兩條：一是編制工作必須是受政府委托，體現政府依
法行政的意志；二是受托的單位必須具有相應的規劃編制的資質。
根據建設部的規定，各級規劃編制單位接受委托，從事編制規劃業務的范
圍是：
(1)甲級城市規劃編制單位承擔城市規劃編制任務的范圍不受限制。
(2)乙級城市規劃編制單位可以在全國承擔下列任務：
1)20萬人口以下城市總體規劃和各種專項規劃內的編制(含修訂或者調
整)；
2)詳細規劃的編制；
3)研究擬定大型工程項目規劃選址意見書。
(3)丙級城市規劃編制單位可以在本省、自治區、直轄市承擔下列任務：
1)建制鎮總體規劃編制和修訂；
2)20萬人口以下城市的詳細規劃的編制；
3)20萬人口以下城市的各種專項規劃的編制；
4)中、小型建設工程項目規劃選址的可行性研究。
規劃編制單位接受委托后，應根據合同的要求完成工作，向委托人提交有
關文件和資料。
(1)城鎮體系規劃編制完成后，應提交的文件包括規劃文件和圖紙兩大
塊。其中城鎮體系規劃文件包括規劃文本和附件。
規劃文本是對規劃的目標、原則和內容提出規定性和指導性要求的文件。
附件是對規劃文本的具體解釋，包括綜合規劃報告、專題規劃報告和基礎
資料匯編。
城鎮體系規劃主要圖紙包括：
1)城鎮現狀建設和發展條件綜合評價圖；
2)城鎮體系規劃圖；
3)區域社會及工程基礎設施配置圖；
4)重點地區城鎮發展規劃示意圖。
制作圖紙的比例：全國用1：250萬，省域用1：100萬至l：50萬，市域、縣
城用l：50萬至1：10萬，重點地區城鎮發展規劃示意圖用1：5萬至1：1萬。
(2)城市總體規劃文件
城市總體規劃編制完成后，其應當提交的文件按照《城市規劃編制辦法》
第十七條的規定包括總體規劃文件和總體規劃圖紙。
其中，總體規劃文件包括規劃文本和附件，規劃說明及基礎資料收人附
件。規劃文本是對規劃的各項目標和內容提出規定性要求的文件，規劃說明
是對規劃文本的具體解釋(以下有關條款同)。
城市總體規劃圖紙包括：市(縣)域城鎮布局現狀圖、城市現狀圖、用地評
定圖、市(縣)域城鎮體系規劃圖、城市總體規劃圖、道路交通規劃圖、各項專業
規劃圖及近期建設規劃圖。圖紙比例：大、中城市為I／10000ml／25000，小城
市為1／5000—1／10000，其中建制鎮為1／5000；市(縣)域城鎮體系規劃圖的比
例由編制部門根據實際需要確定。
(3)城市分區規劃文件
按照《城市規劃編制辦法》第二十條的規定，編制單位完成受委托的編制
分區規劃的任務，應當形成城市分區規劃文件和主要圖紙。
城市分區規劃文件包括規劃文本和附件，規劃說明及基礎資料收入附件。
城市分區規劃圖紙包括：規劃分區位置圖、分區現狀圖、分區土地利用及
建筑容量規劃圖、各項專業規劃圖。圖紙比例為l／5000。
(4)城市詳細規劃文件
編制單位完成受委托的城市詳細規劃工作后，其應提交的文件應按照《城
市規劃編制辦法》第二十四條和第二十七條分別規定。
城市控制性詳細規劃的文件和圖紙包括：
1)控制性詳細規劃文件包括規劃文本和附件，規劃說明及基礎資料收入’
附件。規劃文本中應當包括規劃范圍內土地使用及建筑管理規定；
2)控制性詳細規劃圖紙包括：規劃地區現狀圖、控制性詳細規劃圖紙。圖
紙比例為1／1000—1／2000。
城市修建性詳細規劃的文件和圖紙包括：
1)修建性詳細規劃文件為規劃設計說明書；
2)修建性詳細規劃圖紙包括：規劃地區現狀圖、規劃總平面圖、各項專業
規劃圖、豎向規劃圖、反映規劃設計意圖的透視圖。圖紙比例為l／500一
l／2000。
2．審批程序
城市規劃實行分級審批，其中審批程序包含了審查和批準兩個階段，每個
階段又分別可分為前置、上報、批準、公布、調整五個程序。
(1)前置程序
《城市規劃法》第二十一條規定：“城市人民政府和縣級人民政府在向上級
人民政府報請審批城市總體規劃前，須經同級人民代表大會或者其常務委員
會審查同意�！�
建設部頒布的《城鎮體系規劃編制審批辦法》第十條規定：“城鎮體系規劃
上報審批前應進行技術經濟論證，并征求有關單位的意見�！�
(，2)上報程序
．組織編制城市規劃的人民政府在收到編制單位提交的編制城市規劃的工
作成果后，應在技術論證和征求有關單位意見后并經同級人大或常委會審查
同意，即應盡快將規劃文本報上級人民政府。
(3)批準程序
根據《城市規劃法》第二十一條的規定，城市規劃實行分級審批。其中：直
轄市的城市總體規劃，由直轄市人民政府報國務院審批。省會城市、人口在一
百萬以上的城市以及國務院指定的其他城市的總體規劃，由省、自治區人民政
府審查同意后，報國務院審批。
上述兩款規定以外的設市城市和縣級人民政府所在地鎮的總體規劃，報
省、自治區、直轄市人民政府審批，其中市管轄的縣級人民政府所在地鎮的總
體規劃，報市人民政府審批。
上述三款規定以外的其他建制鎮的總體規劃，報縣級人民政府審批。
城市分區規劃由城市人民政府審批。
城市詳細規劃由城市人民政府審批；編制分區規劃的城市的詳細規劃，除
重要的詳細規劃由城市人民政府審批外，由城市人民政府城市規劃行政主管
部門審批。
(4)公布程序
根據依法行政和政務公開的原則，規劃在審批后必須依法公布，方能發生
法律效力。對此，《城市規劃法》第二十八條規定：“城市規劃經批準后，城市人
民政府應當公布�！卑凑者@一規定，公布的義務機關應當是組織編制規劃的這
一級政府。
(5)城市規劃調整程序
《城市規劃法》第二十二條規定：“城市人民政府可以根據城市經濟和社會
發展需要，對城市總體規劃進行局部調整，報同級人民代表大會常務委員會和
原批準機關備案；但涉及城市性質、規模、發展方向和總體布局重大變更的，須
經同級人民代表大會或者其常務委員會審查同意后報原批準機關審批。
