五、對擅自改變土地用途出讓合同的處理
——受讓方擅自改變土地使用權出讓合同約定的土地用途，出讓方請求解除合同的，應予支持
[基本案情]
2000年6月5日，某市國土資源局(以下簡稱國土局)發布《國有土地使用權招標出讓須知》(以下簡稱《須知》)，對市區某地塊招標出讓具體事項進行公告。同年6月14日，某聯建公司按《須知》規定，向國土地局繳納投標保證書。同日，國土局發給聯建公司投標書。同年6月16日，國土局組織競投，聯建公司以2400萬元中標。當日，國土地局發給聯建公司中標通知書，并辦理了公證。次日，國土局和聯建公司簽訂《成交確認書》。同時，國土局將投標結果在當地報紙上公布。根據《成交確認書》的約定，國土局和聯建公司于同年7月10日簽訂《國有土地使用權出讓合同》(以下簡稱《出讓合同》)約定：宗地總面積為53 328平方米(80畝)；出讓宗地用途為工業用地；出讓年限為五十年；出讓金為2400萬元，于本合同簽訂之日起三十日內繳納。國土局于聯建人公司繳清全部出讓金的當日將出讓宗地交付聯建公司。任何一方違約，須支付對方違約金為出讓金的20％。
合同簽訂后，雙方均依約履行各自的義務。
聯建公司在開發建設中，未經國土局同意，擅自將工業用地改為商業用地進行房地產開發。國土局發現后，要求聯建公司根據《出讓合同》約定的用途利用土地，不得擅自改變土地用途。但聯建公司對國土局的要求不予理睬。
國土局向某市中級人民法院提起訴訟，請求解除與聯建公司的《出讓合同》，收回國有土地使用權。
聯建公司辯稱，原告要求解除《出讓合同》沒有法律依據，且被告已經投資建設，不同意原告收回土地。要求法院駁回原告的訴訟請求。
(裁判要旨]
某市中級人民法院審理認為：聯建公司在《出讓合同》履行過程中，事先未經國土局同意，事后也未經國土局追認改變土地用途，擅自改變土地用途，將住宅用地變為建設用地，并進行了開發建設。該行為是違約行為。根據相關法律、行政法規的規定，國土局要求解除雙方的《出讓合同》應予支持。但《出讓合同》解除后，國土局應當返還聯建公司繳納的出讓金，并支付聯建公司開發建設的支出，經評估為120萬元。聯建公司應當承擔違約責任，向國土局支付違約金。據此，判決：一、解除國土局與聯建公司的《出讓合同》；二、國土局返還聯建公司已繳納的出讓金2400萬元；三、國土地局支付聯建公司開發建設的支出120萬元；四、聯建公司支付國土局違約金480萬元。上述各項相抵，國土局支付聯建公司2040萬元，于本判決生效之次日起十日內支付。
一審宣判后，聯建公司不服一審判決，向某省高級人民法院提起上訴。
二審法院在審理中，經法院主持調解，雙方當事人自愿達如下調解協議：一、雙方同意解除《出讓合同》；二、國土局返還聯建公司繳納的出讓金2400萬元；三、國土局支付聯建公司開發建設的支出100萬元；四、聯建公司支付國土局違約金240萬元。上述各項相抵，國土局支付聯建公司2260萬元。
[對《土地使用權解釋》第六條的理解與適用]
上述案例，在實踐中較為常見。國土局和聯建公司對《出讓合同》的效力沒有異議，對聯建公司擅自改變土地用途并進行投資建設也沒有異議。爭議的焦點是聯建公司擅自改變土地用途，國土局是否有解除合同的權利，及解除合同后的法律后果，即對《土地使用權解釋》第六條的理解與適用。
(一)對我國現行立法的檢討
如上所述，我國實行嚴格的土地用途管制制度。土地用途一旦確定，一般不得改變。在特定情形下，一是經出讓方和規劃行政主管部門同意，可以改變土地用途；二是土地利用總體規劃、城市規劃和年度建設用地計劃變化導致土地用途變化，可以改變土地用途。否則，出讓方和受讓方均不得擅自改變土地用途。對此，我國現行法有明確規定�！锻恋毓芾矸ā返谒臈l第四款規定：“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地�！薄锻恋胤▽嵤l例》第六條第二款規定：“依法改變土地用途的，必須持批準文件，向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關依法進行變更登記�！薄冻鞘蟹康禺a管理法》第二十五條規定：“以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外�！薄段餀喾ā凡莅傅谝话偎氖鶙l規定：“建設用地使用權人應當合理利用土地，不得改變土地用途；需要改變土地用途的，應當依法經有關行政主管部門批準�！�
上述規定均規定土地用途不得擅自變更，但對于受讓方擅自變更土地用途應如何處理，沒有規定具體的救濟方式。因此，在司法實踐中，認識不一。為此，《土地使用權解釋》第六條規定：“受讓方擅自改變土地使用權出讓合同約定的土地用途，出讓方要求解除合同的，應予支持�！�
(二)對《土地使用權解釋》第六條的理解與適用
一般而言，司法解釋，是指我國最高司法機關根據法律賦予的職權，在實施法律的過程中，對如何具體運用法律問題作出的具有普遍司法效力的解釋。 因此，司法解釋的解釋對象是法律，或者說司法解釋必須以現行的法律為依據，沒有法律依據的“解釋”不是司法解釋�！锻恋厥褂脵嘟忉尅穼儆谒痉ń忉�，《土地使用權解釋》的法律依據是《民法通則》、《合同法》、《土地管理法》和《城市房地產管理法》等法律。因此，對《土地使用權解釋》第六條理解與適用的前提，應首先搞清楚該條制定的法律依據。其目的在于指導法官對條款的理解與適用。對于該條的法律依據《城市房地產管理法》第二十五條及《合同法》第九十四條第(五)項。 《城市房地產管理法》第二十五條只規定出讓
合同的當事人“必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地”，但對于“受讓人擅自改變土地使用權合同約定的土地用途”的法律效果卻沒有規定。因此，該條屬于不完全法條。 既然是不完全法條，就構成法律漏洞。構成法律漏洞的不完全法條需要引用另外一個法條的規定來補充。 被引用的法條就是《合同法》第九十四條第(五)項，即根據“法律規定的其他情形”，當事人可以解除合同。結果就是《土地使用權解釋》第六條規定。該條便構成了一個完全法條。 既然是完全法條，當然可以成為裁判規范。 因此，《土地使用權解釋》
第六條的構成要件是：讓方擅自改變土地使用權出讓合同約定的土地用途；法律效果是出讓方可以請求解除合同。
(三)實務中應當注意的問題
1．受讓方擅自改變土地使用權出讓合同約定的土地用途，只有出讓方才能解除合同。制定該條的法律依據是《城市房地產管理法》第二十五條及《合同法》第九十四條第(五)項。
2．對于擅自改變土地使用權出讓合同約定的土地用途應當根據合同約定為依據。一般不對當事人在合同約定的土地用途的合理性進行審查，也不支持受讓方以原合同中關于土地用途的約定不合理為由進行的抗辯。
