第一節現行自然資源基本法律
制度評析及改革
自然資源基本法律制度是一個國家的自然資源法律體系中的基礎性構件。綜合考察中國現行的自然資源法律制度及其運行結果，我們不難發現這與自然資源法的原則精神和價值追求還有較大的距離和出入。為此，我們必須重樹自然資源法律制度的改革發展目標，科學構建自然資源的法律制度體系。
一、現行自然資源基本法律制度的綜合評價
自然資源法律制度的作用在于科學界定自然資源產權歸屬，正確處理自然資源管理、開發、利用、保護等環節之間的關系，為相關自然資源法律關系主體的各種活動提供基礎性的行為規則體系。它一方面旨在確定自然資源主體的權利與義務；另一方面又以規范自然資源主體開發、利用、保護自然資源和國家對自然資源管理過程中的行為為目標。因而有效的自然資源法律制度將有助于各種自然資源權益的實現，為人們開發、利用、保護自然資源帶來秩序和可靠的預期。那么我國現行的自然資源法律制度是否符合這些要求，能否在合理利用自然資源中起到應有的作用?它存在哪些需要改進和不能適應形勢要求的地方?在此，我們首先需要對現行自然資源法律制度作以綜合評價。
現行自然資源法律制度體系是由10余部自然資源單行法和相關行政法規和規章確認和組成的法律制度系統。他們各自的制度對于調整和規范本領域自然資源法律關系起到了重要作用，尤其是各自然資源法中所規定的自然資源規劃、保護制度，對于我國自然資源有序、健康發展提供了良好的法制環境。但是隨著可持續發展戰略的形成和實施、我國社會主義市場經濟體制的建立和發展，原有的自然資源法律制度已經很難適應形勢的需要，難以保證在資源合理利用與保護的基礎上實現資源的價值和經濟效益，支撐我國國民經濟持續、快速、健康發展。盡管20世紀90年代以來，中國中央立法機關加快了相關自然資源法律的創制和修改的步伐，但由于現行的立法模式所決定，自然資源法所固有的問題與缺陷仍在不同程度上廣泛地存在著。 通過對于我國各個自然資源法的分類、比較、分析，我們認為，現行的自然資源法律制度在設置和運行上仍存在著以下不足：(1)與市場經濟體制相適應的許多自然資源法律制度尚未建立，現有的自然資源法律制度有待創新或賦予新的內容。(2)單純依靠各個自然資源單行法創設的自然資源法律制度難以對各類自然資源開發、利用、保護中的法律關系做出全面調整。尤其是隨著自然資源的范圍和種類不斷發生變化，這種缺陷表現得將更為突出和明顯，因此，應當建立統一的自然資源基本法律制度來引導和規范不同類型的自然資源關系，彌補現行自然資源法律制度調整的“空白區域”。(3)難以反映自然資源的共同規律和特征。上述這些都是目前我國自然資源開發、利用、保護與管理中存在嚴重問題的不合理的制度因素。我們應通過建立統一的自然資源基本法律制度來解決和克服自然資源領域內存在的自然資源濫采濫伐、資源分割管理、資源浪費等影響我國社會經濟可持續發展的嚴重問題。
二、自然資源基本法律制度改革的目標要求
自然資源法是通過立法形式規范公民、法人、其他組織以及自然資源管理部門等有關主體在自然資源開發、利用、保護、管理過程中發生的社會關系，實現合理、有效地利用自然資源，進而協調人與自然關系目的的。其中，自然資源基本法律制度在這一目的實現過程中發揮著基礎性調整和保障作用。因此，構建自然資源基本法律制度的目的就是為實現自然資源法的價值目標，即自然資源法的正義宗旨提供基本制度的支撐。具體而言，這就需要我們在進行自然資源基本法律制度的構建時，注意滿足和實現以下目標或要求，這也是我們在進行自然資源基本法律制度設計和安排時的基本評價標準。
(一)自然資源基本法律制度必須充分尊重自然資源依存的客觀規律，反映自然資源的共性特征
這是自然資源作為一種自然要素的整體存在在法律上對基本法律制度的一種要求和反映，也是自然資源基本法律制度區別于一般法律制度的重要標志。因為，自然資源的特別法律制度是以尊重和體現不同自然資源種類的個性特征為基礎的。自然資源是一定社會經濟技術條件下，能產生生態價值或經濟效益，以提高人類當前或可預見未來生存質量的自然物質和自然能量的總和。不同的自然資源確實有著各自的屬性與特征，滿足著人類生存與發展的各個層面的不同需要。但從系統的角度，自然資源又是由一系列單元和層面構成的一個極其復雜的多維網絡體，并按一定規律在四維空間內發展變化。只有人類把各種自然資源都看成人與自然這個大系統中的一個子系統，并正確處理這種資源與其它資源子系統之間關系時，人類才能高效利用這種資源�？梢�，資源系統觀要求我們在進行相應的立法實踐時，必須從整體上把握各種資源所共同構成的大資源系統，以它為指導，系統地進行自然資源管理與法治建設。換一個角度說，就是從自然資源的總體上看，從它們與生態經濟系統的結合上看，不同的、形態各異自然資源又有著共同的特性，反映了整體存在的規律性，構成了自然資源基本法律制度依存的客觀基礎。其中，自然資源的整體性特征構成了自然資源基本法律制度依存的根本；自然資源的有效性為確立自然資源價值觀，實行資源有償使用制度提供了客觀依據；自然資源的稀缺性為社會以法律手段保障自然資源的永續利用提供了基本動因；自然資源的多宜性為自然資源綜合利用法律制度的創建提供了依據，也為資源管理主體的多頭疊置創造了條件；自然資源的地域性要求在自然資源立法中，既要因地制宜，又要地區公平協調，資源優勢互補；自然資源的國際共同性為自然資源的開發、利用、保護、管理等方面的國際合作和國際法律規制奠定了客觀基礎。
(二)自然資源基本法律制度必須充分尊重社會經濟運行規律，反映自然資源的社會經濟屬性
這是自然資源在作為一種自然要素的同時，又作為一種社會經濟要素參與社會經濟運行過程，特別是自然資源作為物質生產要素參與經濟運動過程時，對基本法律制度提出的客觀要求。具體到法律上，自然資源基本法律制度的設計和運行必須確保自然資源的有償使用，優化配置，實現自然資源的資產化管理。在傳統體制下，我國形成了以行政手段進行自然資源管理的模式，實行的是對自然資源無償占有、無償開發利用的制度，形成了“資源低價或無價”的局面。這一模式在當時條件下發揮了一定的作用，但忽視自然資源的社會經濟屬性，特別是其稀缺性和價值性，所帶來的必然是自然資源的過度開采、濫用和浪費等嚴重的不經濟后果。要避免和防止此類現象的再度發生，以保證現有自然資源支撐我國國民經濟持續、快速、健康發展，實行自然資源產權管理、有償使用以及資源產業化是一條根本出路。我國自然資源法律應當為保障這一目標的實現創造良好的法律制度環境，自然資源基本法律制度也應將其作為一項基本任務加以體現和保障實施。這就意味著自然資源基本法律制度必須注重對自然資源的保護，實現自然資源生態效益與社會效益、經濟效益的最佳結合。自然資源既是人類賴以生存與發展的物質基礎，又是生態系統不可或缺的組成部分，因而人們在開發利用自然資源的同時，還必須采取必要的措施，合理地保護自然資源，以維持整個生態系統的協調與平衡。唯有如此，才能使自然資源持續的維系人類的生產和生活，成為人類生生不息的物質源泉。因此，在構建我國自然資源基本法律制度必須充分考慮自然資源的生態效益，將開發利用與保護自然資源結合起來。
(三)自然資源基本法律制度必須充分尊重法的基本運行規律，反映自然資源法的法律屬性
盡管自然資源法的產生和存在根源于自然資源和社會經濟生活的客觀要求，但是自然資源法并不混同于它的規制對象和依存機制，仍然保留著自然資源法作為一種法律現象所固有的獨特性質和特點。自然資源基本法律制度作為自然資源法的基本構成部分，當然也有著自身的運行規律和要求，即基本法律制度的制定、執行、適用、遵守、監督及保障機制的系統性。這就意味著自然資源基本法律制度的構建不是憑空的，主觀臆想的，它需要得到法律的明確確認或者至少是全面體現，離不開相關制度的支持和相應機構的實施；它既需要所有法律關系主體的自覺遵守，還需要特殊情況之下國家強有力的保障；它既需要保持法律文化的國別差異，更需要適應自然資源法在國際交流與合作時的公共趨同性。這就要求在進行自然資源基本法律制度的建構與安排時，必須注意正確處理它與一般和特別自然資源法律制度之間的關系、基本法律的制定與其社會承受和遵守、國內的實施與國際義務的負擔等多方面的關系。
三、自然資源基本法律制度改革的現實基礎
目的的確定只是為我們構建自然資源基本法律制度指明了方向。但是一定法律制度的制定和實施尚需相應文化理論基礎和社會經濟條件的滿足。否則，必將是空中樓閣，缺乏實施的條件和可能。但這并不否認基本法律制度的設計和安排可以保持一定的超前性。
(一)可持續發展理論是建構自然資源基本法律制度的思想基礎
正如前文所述，可持續發展思想涉及資源、環境、技術、市場、政策和法律等諸多方面，但從總體和長遠來看，只有資源和環境才是決定生態、經濟和社會可持續發展的主要因素，而其中又以資源之利用為中心問題。在資源利用的過程中，按照資源的更新性及利用的重復性，可以將自然資源區分為兩大類：可再生資源和不可再生資源。對于這兩種自然資源，可持續發展思想的內涵是不同的，其持續利用的途徑也是有所區別的，因此，在構建自然資源基本法律制度時，必須將上述可持續發展思想考慮進去，體現在自然資源基本法律制度之中。
(二)市場經濟體制的逐步建立和發展為構建自然資源基本法律制度奠定了經濟體制基礎
適應市場經濟的建立和發展，包括自然資源管理和自然資源法律在內的政治上層建筑都在做出調整與變化。要想使自然資源法律真正體現市場經濟規律，更有力的保障我國自然資源開發、利用、保護和管理活動的有序進行，就離不開自然資源基本法律制度的構建與創新。只有建立起包括自然資源權屬、流轉、宏觀調控在內的符合市場經濟體制運行機制要求的自然資源基本法律制度，才能實現自然資源的最佳效益和永續利用。
(三)國家對于自然資源問題和法律的高度重視是構建自然資源基本法律制度的政策基礎
由于中國的特殊國情所決定，由于國家在社會經濟生活中的極為重要的地位所決定，包括自然資源基本法律制度的構建在內的所有體制改革和制度建設，都離不開政策的強有力的推動和支持。黨中央在多次大會的報告中明確指出，我國是人口眾多、資源相對不足的國家，在現代化建設中必須實施可持續發展戰略，正確處理經濟發展同人口、資源、環境的關系。資源開發和節約并舉，把節約放在首位，提高資源利用效率。統籌規劃國土資源開發與整治，嚴格執行土地、水、森林、礦產、海洋等資源管理和保護的法律，實施資源有償使用制度。這些概括和結論既客觀分析了我國目前面臨的自然資源形勢，又明確指出了我國今后自然資源工作的重點和方向。我國的自然資源立法活動也必須要圍繞這一綱領性文件來進行，通過構建有效的自然資源基本法律制度體系來貫徹其中有關自然資源可持續利用方面的精神。
四、自然資源基本法律制度的體系結構
自然資源法的基本法律制度是對于自然資源整體性和系統性的確認和體現。但是，不同種類的自然資源關系的法律調整機制的差異，決定了自然資源基本法律制度在性質和結構上的不同。從總體上來講，我們可以把自然資源基本法律制度劃分成兩大運行體系，在不同的基本法律制度體系內部有著不同的制度結構安排。其中，一類是建立在自然資源的自然屬性基礎上的圍繞自然資源的開發、利用、保護、節約等內容而形成的基本法律制度體系；另一類則是建立在自然資源的社會經濟屬性基礎上的圍繞自然資源的優化配置而形成的基本法律制度體系。兩類不同的基本法律制度體系分別蘊含著不同的法律制度內容，遵循著不同的制度運行機制，發揮著不同的法律調整功能。這里我們還須注意的是，在上述兩類基本法律制度之外，還存在著一類保障兩種法律調整機制得以實際發揮作用的基礎性自然資源法律制度。它是任何一部自然資源法律都不可缺少的基本制度內容，它的基本功能就是為自然資源關系的法律調整提供基礎性的制度支撐。有關不同制度體系的具體內容，我們將在本章和下一章做出詳細的理論分析與闡釋。
