可以說(shuō)，土地使用期限屆滿(mǎn)后土地使用權及地上物如何處置，一直是令立法者頭痛不已的難題。人們的希望全部寄托在《物權法》的制定上，然而《物權法》的規定看來(lái)仍不能讓人滿(mǎn)意。筆者認為，我們在立法時(shí)的思路選擇可能有問(wèn)題，并對如下問(wèn)題可能欠缺考慮： (1)當初《暫行條例》對不同用途的土地所規定的最高使用期限的依據是什么?比如，為什么住宅用地的最高期限是70年而不是50年或100年7汶一如此明確的量化標準是如何計算出來(lái)的?有何科學(xué)依據或法理依據?據說(shuō)當初借鑒參考了香港的有關(guān)規定，可是中國大陸的土地制度和香港的土地制度有可比性嗎?如果這一期限的規定本身就缺乏合理依據，那么很可能這一規定本身就是錯誤的。就錯誤的問(wèn)題怎么可能找出正確的答案和解決辦法呢? (2)當初立法者規定土地使用權的最高期限，其主要考慮的就是我國土地所有權不能買(mǎi)賣(mài)，能進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)和交易的只能是使用權，而土地使用權的交易是在所有權人保留所有權的前提下進(jìn)行的，因此這種交易具有明顯的租賃性質(zhì)。既然土地使用權的出讓具有租賃性質(zhì)，當然土地使用權作為出租物就不能沒(méi)有使用期限。 但是，如果強調土地使用權的租賃性質(zhì)，則租賃期滿(mǎn)后所有人收回租賃物及租賃物上的附著(zhù)物而無(wú)需補償就是天經(jīng)地義的。為什么我們還要考慮土地使用權收回后的補償問(wèn)題呢?筆者認為，我們之所以要在收回土地使用權時(shí)給受讓人以補償，是因為土地使用權的出讓在本質(zhì)上是一種物權交易。雖然交易的客體是物的使用權，但在我國實(shí)行所有權和使用權分離的制度之下，使用權的出讓已經(jīng)具有獨立性，因此這種交易行為設立的是一種物權關(guān)系而非債權關(guān)系。也正因為如此，土地出讓金必須一次性或短時(shí)間內分次交清，即使是最長(cháng)的使用期限為70年的住宅用地使用權出讓合同，出讓金的交納也是如此，而不像租賃關(guān)系那樣通常按年度交納。由此我們可以看出，立法者以土地使用權出讓的租賃性質(zhì)為支撐，實(shí)際建立的卻是一種物權關(guān)系，而在物權關(guān)系中又融入了債權的內容和表達方式，這可能正是我們在土地使用權期限屆滿(mǎn)時(shí)，對于是選擇物權化的處理方式還是選擇債權化的處理方式感到左右為難的真正原因。 (3)對于土地使用權期限屆滿(mǎn)后的處理，沒(méi)有考慮對以出讓和劃撥兩種不同方式取得土地使用權的產(chǎn)權人公平對待問(wèn)題，因此有可能造成房屋產(chǎn)權領(lǐng)域的嚴重不公平。
我們知道，國有土地的供應主要采用無(wú)償(低償)劃撥和有償出讓兩種方式，前者沒(méi)有使用期限的限制。雖然從理論上說(shuō)，以無(wú)償方式取得的國有土地使用權，國家可以隨時(shí)收回，但收回的前提必須是因為公共利益需要，而且在收回時(shí)必須給予土地使用人和房屋產(chǎn)權人以補償安置。同時(shí)，補償安置的原則之一就是，其新的安置用房或貨幣補償款所能購置的房屋的建設標準至少不低于被拆除的房屋。因此，劃撥土地使用權的無(wú)期限性不僅在事實(shí)上成為一種永久使用權(收回的同時(shí)還必須給使用人新的土地)，而且地上房屋也具有永久產(chǎn)權，即使拆除也可以獲得充分補償。我國實(shí)行住房制度改革以后，人們通過(guò)“公房出售”方式購買(mǎi)的房屋或者經(jīng)濟適用住房，其占用范圍的土地基本上都是劃撥土地。此外，在實(shí)行住房制度改革以前就早已大量存在的城市私房，其占用的土地也均無(wú)使用期限的限制。如果對其進(jìn)行拆遷，即使這些房屋已經(jīng)使用了幾十年、上百年，破敗不堪，殘值所剩無(wú)幾，也必須給予充分的安置補償。以上房屋產(chǎn)權人，無(wú)論其房屋是住宅還是非住宅，其被收回土地使用權和拆除房屋后不僅都能獲得高于原房屋建設標準的安置補償，而且根本無(wú)需再交納土地使用權出讓金�？墒遣捎糜袃敵鲎尫绞饺〉猛恋厥褂脵嗟姆课莓a(chǎn)權人!不僅土地使用權有期限的限制。而且期滿(mǎn)后要么被無(wú)償收回，要么需補交出讓金，要么只能獲得相當于房屋殘值的補償。而對于能否續期、續期多久、交多少費用等問(wèn)題，房屋的產(chǎn)權人基本沒(méi)有發(fā)言權�？墒俏覀冎�，以出讓方式取得土地使用權，建成房屋并對外出售，其房?jì)r(jià)中所包含的土地成本大都在40％以上。為什么為土地支付了巨額對價(jià)的房屋產(chǎn)權人，對土地所享受的權益卻比以無(wú)償(低償)方式取得土地的房屋產(chǎn)權人要少，其土地被收回所享受的待遇要低得多呢?這種制度設計對以不同方式取得土地的房屋產(chǎn)權人采取不同對待的合理性是什么?用不了多久，成千上萬(wàn)以出讓方式取得土地使用權的房屋產(chǎn)權人就會(huì )面臨土地使用期限屆滿(mǎn)的問(wèn)題，到時(shí)候國家真的可以無(wú)償并且強制性地收回土地而無(wú)需對產(chǎn)權人給予安置補償或者讓產(chǎn)權周再次交納巨額土地出讓金才能允許其繼續使用土地嗎?如果答案是肯定的鐲為什么對劃撥土地的產(chǎn)權人不能采取同樣的對待呢?也許有人會(huì )說(shuō)劃撥用地的使用目的是公益性質(zhì)，而出讓用地是經(jīng)營(yíng)用地，兩者用途不同。但我們鈕道，在劃撥土地上建經(jīng)營(yíng)性項目的情形在全國并非個(gè)別現象，而出讓土地上的建設項目也并非全都毫無(wú)公益性。
綜上所述，我們可以看出，對于土地使用期限屆滿(mǎn)后的處理問(wèn)題，在現有的土地制度框架之下，我們確實(shí)難以設計一種既可以平衡各方面利益關(guān)系，又有充分法理基礎、周密可行的解決辦法。這不是學(xué)者和立法專(zhuān)家的無(wú)能，《物權法》僅僅做了有限的立法變化而將大部分問(wèn)題繼續擱置，也實(shí)屬無(wú)奈。因為問(wèn)題是由我國獨特的土地使用制度決定的，因制度本身先天缺陷而產(chǎn)生的問(wèn)題，有時(shí)無(wú)論怎樣努力也是難以解決的。
因此，筆者認為，應當首先修改和完善我們現有的土地使用制度。既然土地使用權最高期限的規定本身就未加充分論證，缺乏合理性，那么就應當首先對此加以修改。規定土地使用權最高期限的是國務(wù)院頒布的行政法規，對此加以修改可能比立法性修改程序要相對簡(jiǎn)單一些。在對使用期限究竟規定多長(cháng)才更加合理一時(shí)不能作出準確論證的情況下，筆者建議可參考土地承包經(jīng)營(yíng)權延包的方法，由國家根據土地的不同用途統一規定一個(gè)續期期限，除根據公共利益需要收回土地外，一律自動(dòng)延長(cháng)若干年限。其次，土地期限自動(dòng)延長(cháng)后，使用者無(wú)需再一次性交納巨額土地出讓金，可考慮參照征收房產(chǎn)稅的辦法，由土地使用者按年交納土地使用稅。這一稅種同樣只適用于經(jīng)營(yíng)性用房，對居住用房則不予征收。這種有所區別并且較輕的賦稅，不會(huì )增加產(chǎn)權人太重的負擔，即使其無(wú)力負擔，也可以通過(guò)出租、轉讓等方式轉移負擔。最后，無(wú)論是提前收回還是期限屆滿(mǎn)后收回土地使用權，國家必須給使用人以充分的補償和安置，而且安置補償的標準不應低于土地使用權收回前的房屋使用標準。同時(shí)，使用權收回時(shí)地上房屋等不動(dòng)產(chǎn)的歸屬不能依照約定處理。因為在當今政府壟斷土地的一級出讓市場(chǎng)的情況下，土地出讓合同中的許多約定并不是平等協(xié)商的結果。為了獲得土地，受讓人除了全盤(pán)接受出讓人的合同條件外幾乎沒(méi)有其他選擇。如果按照土地出讓合同中的約定確定房屋的歸屬，那么其幾乎都要歸出讓方——政府所有。如此簡(jiǎn)單處理不僅有失公平，而且會(huì )引發(fā)新的社會(huì )問(wèn)題。到時(shí)候政府真可以依據當初的一紙出讓合同約定，強遷土地使用人而不用對其進(jìn)行安置和補償嗎?何況關(guān)于期限屆滿(mǎn)地上物歸屬的約定均是土地使用權受讓方——開(kāi)發(fā)商與政府土地管理部門(mén)簽訂的，而地上房屋建成后是由眾多獨立的小業(yè)主取得房屋產(chǎn)權。開(kāi)發(fā)商當然知道自己不是未來(lái)建成房屋后的產(chǎn)權人，因此作出土地期限屆滿(mǎn)將房屋無(wú)償交還出讓人的承諾，這對他來(lái)說(shuō)沒(méi)什么影響�？墒撬麄兊某兄Z能夠自動(dòng)轉化為今后購房小業(yè)主的義務(wù)嗎?因此，《物權法》關(guān)于非住宅建設用地使用期限屆滿(mǎn)，地上房屋歸屬依約定處理的規定仍不盡合理，因為強調“依照約定”等于直接宣布歸政府所有。故關(guān)于土地使用期限屆滿(mǎn)地上房屋的歸屬在目前情況下不能依“約定”，而只能法定。由于現在法定的結果也是歸政府，因此毫無(wú)疑問(wèn)，這樣的規定應當予以修改。其實(shí)歸政府所有也不是不可以，但政府有義務(wù)給原使用人以合理的安置和補償。
摘自：張慶華著(zhù)《土地物權疑難法律問(wèn)題解析(建筑房地產(chǎn)法實(shí)務(wù)指導叢書(shū))》
