論中國新型出入境管理體制構建
荊長嶺
近些年來，學界和公安出入境管理部門一些人士多有改革中國出入境管理體制的呼聲，有些見解也頗有見地。但中國的出入境管理體制是一個相當復雜的問題，其改革除需借鑒外國出入境
管理體制的合理成分之外，還應根據中國的基本國情和未來涉外行政改革的整體方向和總體框架進行認真研究，勾畫出中國出入境管理體制的改革方向、基本模式和步驟，供決策機關參考。
一、出入境管理體制的世界觀察
人們使用“體制”一詞，通常把體制看做是特定主體內部的組織制度。如《辭�！钒选绑w制”定義為“國家機關、企事業單位在機構設置、領導隸屬關系和管理權限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等幾個方面的總稱”。而《現代漢語詞典》的定義則是“國家機關、企業、事業單位等的組織制度”o其實，任何特定主體都是以特定事務為前提而設置的，因此“體制”首先是事務的體制。如經濟體制、政治體制、行政體制，等等。這些體制又有管理體制包含其中。
因出入境管理體制是一種行政管理體制，故依據學界關于行政管理體制的主流觀點，即“它是政府的機構設置、職能配置、與職能相應的事務管理制度及權力運行機制的總稱”[3)這一定義，出入境管理體制應是出入境管理的機構設置、職能配置、與職能相應的出入境事務管理制度及權力運行機制的總稱。其中機構、職能、管理制度與運行機制是出入境管理體制構成的四個基本要素。
通過對世界一些國家和中國出人境管理體制的考察分析，筆者發現世界許多國家出入境管理體制的基本構造，即出入境管理部門內部的機構設置與職能、事務、權力劃分就已比較復雜，而且出入境管理部門與其他具有出入境管理職責的部門之間的職能、事務、權力關系也頗為復雜。筆者把前者稱為小出人境管理體制，把后者稱為大出入境管理體制，分別予以闡述，以使大家對出入境管理體制有一個概括清晰的認識。
(一)大出入境管理體制的世界觀察
概觀世界一些國家的出入境管理，其共有事務有以下方面：為本國公民簽發護照或其他出入境證件、為外國人簽發簽證或其他入境許可、對出入本國國境的人員實施口岸出人境檢查、管理
外國人人境后的居留旅行入籍事務、出入境案(事)件的處置與調查。世界許多國家都有一個出入境管理體制的基本構造，即出入境管理事務的主體部分由一國政府系統中一個或兩個機構承擔。
這樣的政府機構被稱為出入境管理部門，出入境管理體制的基本構造也就是出入境管理部門的體制構造。此外，出入境管理事務的非主體部分則由其他相關政府機構承擔。這樣的政府機構稱之為具有出入境管理職責的部門。大出入境管理體制是指出入境管理部門與具有出入境管理職責的部門之間的職能、事務與權力劃分。因上述五大類別的出人境管理事務在性質和類型劃分上比較復雜，分解出的具體事務可能歸屬幾個政府機構，使具有出入境管理職責的部門不止一個，從而導致出入境管理部門與具有出入境管理職責的部門之間在職能、事務與權力關系的復雜性。
1．本國公民出入境證件簽發權歸屬的非統一性
一個國家出人境管理的首要事務是為本國公民簽發護照等出入境證件。其中簽發護照又分為國內、國外兩種情況，分別歸屬于國內出入境管理部門和本國駐外國的外交和領事機構。又因護照的性質和種類不同，使一國在國內、國外的護照簽發機構分別歸屬于不同的機關。通常一國的外交護照由外交部門簽發，公務(官員)護照、普通護照則國內出入境管理部門、駐外領事機構或其他外交代表機構都可簽發。另外，一些國家把海員使用的出入境證件(通常稱為《海員證》)簽發權賦予本國的交通部門或者交通部門授權的機構。如果把護照代用證件簽發權拿來討論，則出入境證件簽發權的歸屬就更復雜。
2．外國人簽證簽發權歸屬的非統一性
簽證是一國主管機關發給外國人人境、出境或過境的許可證明，是附于申請人所持護照或其他國際旅行證件上的文字簽注，是對持證人身份和旅行目的的一種文書確認。各國的簽證制度是由國內法規定的，但都參考了國際慣例。這些國際慣例主要是指簽證種類根據持證人的身份及所持護照或其他國際旅行證件的種類而定，又根據持證人旅行目的的不同分別發給不同種類的簽證。世界上的許多國家把簽證分為外交簽證、禮遇簽證、普通簽證。其中普通簽證又分為多種。多數國家通常把外交簽證、禮遇簽證交由外交部門簽發，把普通簽證交由出入境管理部門簽發。
另外，各國法律還賦予駐外國的外交代表機關(主要是駐外大使館、領事館)承擔一定的出入境管理職能。如駐外使、領館有權決定外國人人出本國并發給相應的證明文件或拒絕其人出本國，這已成為一項國際法準則�！毒S也納外交關系公約》規定，使館職務之一是：“促進派遣國與接受國間之友好關系，及發展兩國間之經濟、文化與科學關系�！薄毒S也納領事關系公約》規定，領事職務包括“……向派遣國國民發給護照及旅行證件，并向擬赴派遣國旅行人士發給簽證或其他適當文件”。任何國家的公民要進入其他國家，除了按條約或協議規定可以免辦入境許可的情形外，都必須辦妥前往國的入境簽證才可人境。目前，世界上大多數國都通過駐外使、領館辦理外國人申請赴本國的簽證事務。
綜上可見，出入境管理與國家的內政、外交有密切關系。一個國家大出入境管理的非統一性是由出入境管理事務的復雜性和權力歸屬的非統一性造成的。
(二)小出入境管理體制的世界觀察
小出入境管理體制是指一個國家出入境管理部門及其系統內部機構設置、職能配置、與職能相應的事務管理制度及權力運行機制的總稱。由于各國或地區的國情、政體、歷史和法律的差異，各國或地區的小出入境管理體制也呈現出不同的特點。
1．出入境管理部門名稱的多樣性
國際上，關于出入境管理的說法主要有四種：一是移民管理，其機構名稱帶有“移民”字樣。美國曾經叫移民歸化局，“9·ll”之后分解為公民及移民服務局(uscIS)和邊界及交通安全局
(DBTs)。加拿大叫移民部，新加坡叫移民廳，泰國叫移民局，緬甸叫移民與人口局。二是出入國管理，其機構名稱帶有“出入國管理”字樣。如日本、韓國的出入國管理局。三是出入境管理，其機構名稱帶有“出入境”或“入境”字樣。如中國的出入境管理局、中國香港的入境事務處、中國澳門出入境事務廳。四是其他，既不用移民字樣，也不用出入國、出入境字樣。如羅馬尼亞的護照、外國人管理和口岸檢查局，丹麥的護照警察局(為本國人辦理護照)和公安局(管理外國人、辦理護照簽證和調查涉外刑事案件)。
2．中央(聯邦)出入境主管部門隸屬關系的多樣性
從世界一些國家或地區的情況看，一國中央(聯邦)出入境管理部門的隸屬主要有三種情況：一是作為一國政府的獨立二級機構。如加拿大、澳大利亞、新西蘭、瑞典等國的出入境管理部門均屬政府的獨立二級機構，相當于我國中央政府直轄的部委級機構。二是屬于一國或地區政府直轄獨立二級機構的下屬部門，即一國政府的三級機構。這其中又分為四種情況：(1)隸屬于內政(務)部門，這種情況較多。如俄羅斯、英國、法國、意大利、新加坡、泰國、中國臺灣地區等。(2)隸屬于司法或法務部門。如日本、意大利、菲律賓、荷蘭、冰島等國。(3)隸屬于警察(公安)部門。有中國、朝鮮等。(4)其他。如美國移民歸化局(INS)原隸屬于美國司法部，“9·ll”之后移民歸化局(INS)的職能并入美國國土安全部屬下的兩個單位，公民及移民服務局(USCIS)和邊界及交通安全局(I)BTS)。三是屬于一國或地區政府三級機構的下屬部門，即一國政府的四級機構。如太平洋上的一些小國和中國的澳門。澳門出入境事務廳是治安警察局的下屬機構，而治安警察
局之上還有澳門保安局作為澳門特區政府的獨立二級機構。
世界上大多數國家或地區的出入境管理部門雖然隸屬于不同部門，其名稱也不一樣，但其職能則基本一致，主要執行本國移民法或出人境法，管理外國人及本國公民的出入境事務，以及對違反移民法或出入境法的行為人進行調查、處罰，但一般不負責查處外國人入境后的一般違法犯罪案件。
3．中央(聯邦)出入境管理部門與地方同職部門關系的多樣性
根據現有的文獻資料，各國中央(聯邦)出入境管理部門與地方出入境管理部門是否垂直領導，自成體系，分為兩種情況：一是自成體系，垂直領導。世界上的國家，無論是單一制或聯邦國家，多數實行這一體制。二是不實行垂直領導。實行這類體制的國家相對較少，如中國、法國。法國的出入境管理由內政部(有人譯為“社會事務部”)下屬的“入籍與歸化局”與地方政府相關部門按各自權限分別管理出入境事務，上下不是垂直領導關系。
4．出入境管理事務橫向劃分的復雜性
綜上可見，世界許多國家通常在本國政府之下設立一個部或在一個部之下設立一個局統管全國的出入境管理事務。這一體制的好處是便于統一管理，政令暢通，協調一致；弊端是容易產生體制內的監督不力，造成監督盲區，出現監關漏洞。因此，俄羅斯、美國等國便采取出入境管理事務分屬不同部門的橫向管理體制，即將為本國人簽發護照、管理外國人居留旅行入籍事務與口岸出入境檢查事務分為兩個序列，由兩個部門掌管。
俄羅斯的出入境管理部門由聯邦政府兩個不同部門下屬的兩個機構組成。一是俄羅斯聯邦內務部下的設移民局，在各聯邦區設有內務總局，下設移民局。移民局主要負責外國人勞動許可證的頒發、居留登記、就業管理、外國人繳納稅款等移民監察、移民管理事項。二是俄聯邦安全總局下設的邊防總局，實施垂直管理。邊防總局除了主要負責保衛國界，維護邊境，管理秩序，負責邊境地區的警戒守備和國內外入出境人員的護照檢查等任務。從1998年起，陸續將改革前的邊防軍區，邊防軍集群，獨立邊防總隊進行裁減和調整，最終合編為現在的“地區邊防管理局”，數量也減少到目前的6個，下設邊防檢查站等單位。所以，從現有內部編制看，軍隊的色彩較弱，管理局的特點更多。
與俄羅斯不同，現實的美國出入境管理部門由聯邦政府一個機構下屬的兩個部門組成�！�9·ll”事件后，美國總統布什于2002年11月簽署法案，批準成立國土安全部。2003年3月1日．原美國司法部移民歸化局(INS)并人美國國土安全部屬下的兩個單位，公民及移民服務局(The Bureau 0f Citizenship and Immigration Service，LISCIS)和邊界及交通安全局(The Directorate
of Border and Transportation Security，DBTS)。根據國土安全部宣布，USCIS主管下列事務：處理合法申請美國永久居留權和暫時居留權及批準、合格外籍人士的美國工作許可，以及合乎美國入籍法律取得美國的國籍。這些業務包括入籍歸化、永久居留綠卡申請、短期簽證包括商務考察、旅游觀光、學生游學，以及其他的以往移民局主管的項目。DBTS的主管事項則為部分外籍人士居美的特別登記、邊境檢查及邊界保安、入境及出境審查等，對任何可疑的美國入境簽證都有撤銷權。
二、中國現行出入境管理體制的特殊性與復雜性
本文所稱中國出入境管理體制是指作為中國主體部分的中國內地的出入境管理體制，不包含香港、澳門、臺灣地區的出入境管理體制在內。與世界各國的出入境管理體制相比較，中國的出
入境管理體制不但具有國際出入境管理體制的一般復雜性，而且具有中國的特殊復雜性。主要表現在以下幾個方面：
(一)中國的國際出入境管理與國內出入境管理、因公出入境管理和因私出入境管理互相交織，導致大出入境管理體制的特殊復雜性
出入境，在世界上的大多數國家是指出入國境。因為這些國家的邊境和國境是一致的，出入邊境就是出入國境。據此，出入境可通俗理解為跨越本國和外國國境的活動。由于出入境涉及
本國、前往國以及途經國的領土主權，所以更明確地說，出入境是指一國公民經本國政府主管機關批準和前往國家或地區許可，持規定的有效出入境證件和簽證，從本國出境進入其他國家或地區，或者從其他國家或地區返回本國的活動。而在中國，由于實行“一國兩制”，中國內地與作為特別行政區的香港、澳門和尚未與內地實現主權認同統一的臺灣地區的人員往來仍然屬于出入
境行為。不過，按其性質劃分，內地、香港、澳門、臺灣之間的“境”只能理解為狹義的“邊境”，即國家之內的非主權邊境，而非國家之間的主權邊境。由此，中國公民的出入境行為就可分解為出入國境和出入邊境或者國際出入境和國內出入境兩大類別。中國公民往來香港、澳門、臺灣地區不屬于國際出入境行為，只能看做是國內出入境行為。另外，按照出入境事由劃分，在中國還有因公出入境和因私出入境之分，而且因公、因私的內涵在不斷演變�，F實的演變趨勢是：因公出入境是指受本國官方的派遣，辦理官方事務的出入境行為；因私出入境是辦理單位民事事務和個人私事的出入境行為。
現實的做法是中國公民(主要指中國內地公民)的國際出入境(出入國)行為，需持外交、公務護照的，由外交(外事)部門簽發和管理；需持普通護照的，由公安部和公安部授權的地方公安
出入境管理部門簽發和管理。中國內地公民因公往來港澳地區的出入境證件由中央人民政府港澳事務辦公室和地方人民政府外事辦公室簽發和管理，中國公民因私往來港澳地區和港澳居民往來中國內地的出入境證件則由公安部和公安部授權的地方公安出入境管理部門簽發和管理。中國公民因公、因私往來臺灣地區則全部由公安部授權的地方公安出入境管理部門簽發和管理。此外，參考國際慣例，中國海員的出入境證件的簽發和管理又由中央人民政府交通運輸部授權的港務監督機構負責。由此，中國的出入境證件的簽發和管理分屬于公安、外交(外事)、港澳辦和交通四個系統。
(二)出入境管理部門設置于警察機關之內，導致小出入境管理體制的特殊復雜性
中國現行的出入境管理部門，在中央有公安部出人境管理局和邊防局兩個部門，在地方分設于省(自治區、直轄市)、地級市和縣區三個層級公安機關之內。公安部出入境管理局負責管理國
籍事務、本國公民普通護照簽發、本國公民因私往來港澳出入證件簽發、本國公民往來臺灣出入證件簽發、外國人人境簽證簽發、管理外國人人境后的居留旅行、出入境案(事)件的處置與調查等事務，垂直管轄北京、上海、天津等九個大中城市的出入境邊防檢查事務。屬于武警建制的公安部邊防局則管轄全國九個大中城市之外的出入境邊防檢查事務。這種出入境邊防檢查“一國兩制”、“一部兩制”已形成十年之久。在地方，省(自治區、直轄市)、地級市和縣區三個層級公安機關的出入境管理部門根據公安部出入境管理局的業務指導和地方公安機關的領導，具體承擔本轄區居民普通護照簽發、因私往來港澳出入證件簽發、往來臺灣出入證件簽發、外國人人境簽證簽發、管理外國人人境后的居留旅行、出入境案(事)件的處置與調查等事務。
三、中國現行出入境管理體制弊端分析
(一)中央出入境管理部門與其他具有出入境管理職責的部門橫向并立，政出多門，職能、事務、權力關系復雜，協調難度大，影響國家出入境管理主權行使的統一性
國家主權是一個國家獨立自主地處理本國內政和對外事務的最高權力。國家主權是國家的重要屬性，是國際法中一個最基本的準則，也是國家出入境管理必須遵循的一個基本原則。從國家主權派生出的出入境管理主權，是國家主權的重要組成部分。國家主權的高度統一性要求出入境管理主權的行使也必須做到高度的統一。由于中國出入境證件的簽發和管理分屬于公安、外交(外事)、港澳辦、交通四個系統，致使出入境政策、法律制定的橫向協調難度增大，出入境法律規范的廢、改、立進展緩慢，出入境法律規范出現嚴重滯后現象。同樣，在出入境政策、法律的執行上，公安、外交(外事)、港澳辦、交通四個系統也難以步調一致，形成統一。即使在公安、外交(外事)兩大主系統之內，在護照管理上信息不通，易產生管理漏洞。具體負責出入境證件簽發和管
理的外交(外事)部門、地方出入境管理部門與負責出入境證件檢查的邊防檢查站在工作上，也存在“三足鼎立”，各管一方，難以協調的現象。
(二)地方出入境管理部門由上級出入境管理部門和地方公安機關雙重領導，極易產生政令抵消，導致出入境管理政策、法律執行標準不統一
世界上大多數國家均把地方出入境管理部門歸屬中央政府直管，實行垂直領導。這種出入境管理體制是與出入境管理的集權性相一致的。中國現階段的公安出入境管理體制是中央政府公安部授權地方公安出入境管理部門實行屬地管轄，代為證件簽發和管理的體制。這種體制雖然不改變出入境管理作為中央事權的性質，但客觀上存在事權與管理權分離、事權與人事權脫離、事權與財權脫節、集權而不集中、多頭而不統一問題，導致出入境管理出現地方區域化壁壘。近些年公安部采取了一系列措施，確立了省、市、縣三級管理模式，使出入境管理工作逐步走上規范化、制度化的軌道。但也存在一些不容忽視的問題，少數地方以改革開放、發展經濟為名對地方出入境管理進行行政干預，影響了出入境管理中央事權的集中統一性。
(三)地方出入境管理部門的財政保障、人員配備由地方公安機關承擔，導致一些地方出入境管理部門的財政保障不到位，人員素質不高，工作效率低下，腐敗現象滋生，影響地方出入境管理部門的專業化水平和形象
經費保障問題是困擾公安工作的一個普遍問題，地方出入境管理部門也不例外。由于經費不足，少數地方為保持工作運轉，違規多收費、濫收費；由于經費不足，部分跨地區、跨國的出入境違法犯罪大案、要案不能及時偵結等。目前不少地方出入境管理部門的人員嚴重不足。由于全國沒有統一的出入境管理人員編制標準，爭取地方政府增加警力十分困難，多數地方出入境管理部門都是超負荷工作。再加上地方公安機關出于各種理由經常調換出入境管理部門的人員，致使出入境管理人員的專業化水平難以提升。
四、構建中國新型出入境管理體制的基本設想
在全球化時代，出入境管理是國家涉外行政管理的重要組成部分。出入境管理具有國家主權與中央事權的雙重屬性。出入境管理的這一本質特征不但要求，對外要維護國家出入境管理主權的統一性，對內要保持中央出入境管理事權的集中性，還要求在體制上實現出人境管理統一性與集中性的有機整合。從形勢發展的要求來看，隨著中國經濟全球化程度不斷提升，對外交往日益頻繁，出入境人數逐年大幅增長，對出入境管理的要求越來越高，管理的難度越來越大，境內外出人境管理協作將越來越密切，在全國建立統一、協調、高效的新型出人境管理體制勢在必行。
(一)堅持功能統合原則，出入境證件簽發與管理的主體事務由中央出入境管理部門統一掌管
把外交(外事)部門分管的公務護照簽發、中國公民因公往來港澳地區出入境證件簽發與公安部門分管的普通護照、因私往來港澳地區出入境證件、往來臺灣地區出入境證件的簽發和中央人
民政府港澳事務辦公室分管的中國公民因公往來港澳地區出入境證件簽發事務統一歸屬于中央出入境管理部門。在駐外國的外交、領事機構或其他外交代表機構中設立出入境事務處，由中央出入境管理部門實行業務指導，統一負責國外中國公民出入境證件和外國人人境簽證的簽發與管理�？紤]到外交護照、海員出入境證件性質的特殊性，這兩類證件仍由外交和交通部門簽發。
(二)堅持上下貫通原則，對地方出入境主管部門實行垂直領導，統一管理
目前，中國地方公安出入境管理體制存在著機構設置不統一、名稱機構不規范、人員編制無標準、上下領導不垂直、日常管理不統一等一系列問題。就機構和名稱來說，省、自治區、直轄市公安出入境管理部門機構設置為兩種模式，即按副廳級單位設置和按處級單位設置，出入境管理機構有些名為“出入境管理局”，有些名為“出入境管理處”。地級市公安出入境管理部門有些叫出入境管理處，有些叫出入境管理科�？h區級公安出入境管理部門有些叫出入境管理科，有些叫出入境管理股。這些現象反映出中國地方出入境管理體制和運行機制還不健全，存在著隨意性。為了適應出入境管理工作的需要，便于與各國使、領館交流和交往，應統一和規范全國地方出入境管理機構名稱和人員編制標準，上下實行垂直領導，日常管理做到統一。
(三)堅持循序漸進原則，逐步實現出入境主管部門的獨立化、系統化
第一步，盡快完成出入境邊防檢查站的全面改制工作。把尚未實行職業制的出入境邊防檢查站，由兵役制改為職業制，暫劃歸公安部出入境管理局直接領導。盡管此項工作難度較大，但應抓緊進行，盡早結束出入境邊防檢查雙軌制的局面。
第二步，在口岸城市設立暫由公安機關領導的出入境管理局。邊防檢查站全面改制后，與口岸城市的出入境管理局合并，并擴大職能，加強管理隊伍，形成出境審批、發證、簽證、驗證一條龍的出入境管理新體制。
第三步，實現出入境管理部門的獨立化、系統化。建議全國人大通過立法設立獨立的中華人民共和國出入境管理總局，直接由國務院領導。在省(自治區、直轄市)、地級市和縣區三個層次
上設立出入境管理局，并實行直線型的上下垂直領導，使全國出入境主管部門成為一個獨立的系統。
(四)堅持互相配合原則，加強出入境管理部門與公安部門的有效合作
無論是從理論還是從實踐看，任何體制都有利有弊。獨立化的出入境管理系統，其利之處是統一、規范、專業化程度高。其弊之處是獨立、封閉，容易造成監督不力，與其他部門的合作難度增大。我們如果只看到獨立化出入境管理系統的有利的一面，而忽視其有弊的一面，就不是全面地看問題和解決問題。鑒于篇幅所限，這里只對出入境管理部門與公安部門的合作問題略作闡述。
中國現行的公安出入境管理體制是一種典型的混合式出入境管理體制。公安出入境管理機構既具有出入境管理職能，又具有警察職能和外事職能。具體來說，出入境管理職能表現在本國公民出入境證件的簽發與管理、本國公民和外國人的出入境檢查、外國人在華居留旅行管理、本國公民和外國人出入境違法犯罪行為查處；警察職能表現在在華外國人一般的違法犯罪行為查處．外事職能表現在與外國駐華機構就涉外案(事)件進行交涉。這種混合式體制的最大優勢有兩點：一是可以通過龐大的警察基層組織把出入境管理職能落實到社會的方方面面，把外國人在華居留旅行管理落到實處；二是把在華外國人出人境違法犯罪行為查處與在華外國人一般違法犯罪行為查處在體制和二為一。出人境管理部門從公安部門獨立出來后，盡管仍屬于執法部門，但其原有的警察職能將喪失。外國人在華居留旅行管理、在華外國人出入境違法犯罪行為查處仍將歸屬于出人境管理部門，而在華外國人一般違法及其他犯罪行為查處則歸屬于公安部門。這樣，出入境主管部門在體制上失去了警察基層組織的支持，在打擊在華外國人出入境違法犯罪這一問題上與公安部門出現體制性分離。因此，必須通過剛性制度、有效溝通、有效協調，建立起出入境警察部門與公安部門雙方的合作機制。
摘自：劉國福著《移民法:理論與實踐/汕頭大學比較法學叢書》
