企業社會責任監管的性質與價值取向
一、政府監管的含義和類型
關于政府監管的定義，經濟合作發展組織(1997年、2002年)提出一個較為成熟的定義，認為監管是政府對企業、公民以及政府自身的一種限制手段，由經濟性監管、社會性監管和行政性監管三部分組成。其中經濟性監管直接干預企業行為與市場運行，社會性監管維護諸如健康安全、環境保護等社會價值，行政性監管關注政府內部的規程與運作機制。根據日本著名學者植草益的觀點，政府監管可以分為經濟性監管和行政性監管。經濟性監管“是在存在著壟斷和壟斷偏差(不對稱)問題的部門，以防止無效率資源配置的發生和確保需要者的公平利用為要目的，通過被認可和許可的各種手段，對企業的進入、退出、價格、服務的質量以及投資、財務、會計等方面的活動所進行的監管”。它主要針對自然壟斷與信息不對稱問題，其對象包括電力、電信、供水、交通運輸和金融等產業。而社會性監管則主要是處理外部不經濟、信息不對稱和非價值物問題，“是以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛生以及保護環境和防止災害為目的，對物品和服務的質量以及伴隨著提供它們而產生的各種活動制定一定標準，并禁止、限制特定行為的監管”，具體包括安全性監管、健康衛生監管和環境監管等。②由此可以看出，經濟性監管往往調整的是同一個行業的問題，而社會性監管調整的是多個行業中某一方面的問題，如產品安全、環境保護、消費者安全保護等，而并非針對某一個單獨的行業。從這個角度來看，社會性監管所調整的社會關系與企業社會責任所關注的問題具有高度的一致性。企業社會責任的監管機制，主要是研究政府社會性監管的問題。
從本質上說，社會性監管主要是用來應對產生外部不經濟和消費者與生產者之間信息不對稱誘發的社會問題。社會性監管是政府監管的重要組成部分，是以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛生、環境保護、防止災害為目的，對物品、服務的質量和伴隨著提供它們而產生的各種活動制定一定的標準，并禁止、限制特定行為的監管。社會性監管在本質上是政府部門以增進社會福利為目的，針對某些經濟活動可能引發的社會性問題而采取的控制性措施。從這個角度上來看，政府對企業社會責任的監管主要涉及社會性監管的內容。
二、政府對企業社會責任監管的現狀分析
政府對企業的監管方式一般分為兩種類型：一種是政府制定和發布企業有關的活動規則，企業按照這些規則自己進行活動，政府不介人其中，不以自己為一方主體同企業直接發生權利義務關系；另一種是政府不僅制定規則，發布有關的政策、法律或命令，而且還直接介入企業的有關活動，作為一方主體同企業發生權利義務關系。
對于企業社會責任，我國政府較多運用第一種監管方式，即在現行立法中將企業社會責任的一些內容予以直接規定，如《勞動法》、《產品質量法》、《消費者權益保護法》、《反不正當競爭法》、《環境保護法》等法律法規中都有企業社會責任的相關規定。
對于第二種監管方式——對企業社會責任履行方面的激勵和引導，現行的社會責任監管法規就更顯不足了。企業法律意義上的社會責任可以由法律直接予以執行，而道德意義上的社會責任一般不能由法律直接予以規定。因此，對于法律意義上的企業社會責任，立法宜采取強制性規范的形式予以規定，而對于道德意義上的企業社會責任，法律可采取提倡性規范的形式予以明確。目前我國企業社會責任立法，由于較少采用提倡性規范，所以對道德意義上的企業社會責任的規定明顯不足。
面對政府對企業社會責任的監管，目前我國大部分企業是被動接受監管。由于履行社會責任會給企業帶來一定的成本支出，而且履行社會責任所帶來的效益只有長期才能顯現出來，加之政府對企業社會責任的監管在有些情況下沒有到位，導致企業違法或違背道德經營的成本較低，因此，企業往往會在這些支出與收益之間做出比較權衡，可能會選擇逃避政府監管。企業履行社會責任與政府進行監管之間，往往存在著一種博弈的關系。
我國目前正處于社會經濟體制的轉型期，各種市場經濟秩序、道德規范還不是很健全，一方面政府是市場法規的制定者和執行者；另一方面控制了大量資源的政府在逐步退出市場的同時，還作為國有企業的所有者直接參與到市場活動中。因此，政府的官員和監管部門存在很大的尋租空間。企業與政府監管部門的“合作”，使得很多企業社會責任監管政策流于形式或無法執行。這也成為經濟社會轉型期特有的現象之一。隨著市場經濟秩序和相關法律法規的完善，賄賂政府監管部門所導致的腐敗行為越來越引起關注，并導致風險的加大。因此，如何在加強政府監管企業的同時，加強對政府自身的監管，即“對監管者的監管”，成為一個重要的課題。
三、構建公法與私法相結合的監管模式
市場需要政府監管，而單純依靠政府又容易出現政府被俘獲的現象，因此，構建公法與私法相結合的監管模式就十分必要。從目前來看，我國政府對企業社會責任的監管多實行行政監管的方式，而行政監管的假設前提是政府能夠對市場規律及一切行業標準有著公允、準確、及時的評價，這對于現實中的政府來講顯然是不可能的。于是，這樣的行政監管模式最大的特點就是：第一，把行政權擴張到私領域，擴張到本應由私法調整的經濟和社會生活；第二，忽視行政指導、行政合同的能動作用，強調行政審批、行政許可和行政處罰等行政強權，并且誤以為只要是“依法”行使這些行政強權，就是法制健全，就是法治國家；第三，由于行政權的擴張，私法的調整范圍變得很窄，對私權的保護力度很弱，民事司法的地位和作用受到嚴重挑戰。④
與行政監管相對應的，就是市場自主力量的監管，也被稱為私法監管。這種監管模式的特點是，強調私權的私法保護，要求建立完備的私法，使個體能夠依照私法規定來行使相應的權利、救濟受損的權利。這種模式可以最大限度地避免行政權的隨意性，由市場交易的當事人自主對自身權利進行保護。從一定意義上而言，這實際上也是對公法監管和救濟的一種有效補充�？梢哉f，許多社會問題如食品安全、藥品安全、環境污染、資源耗費、礦產安全等涉及社會公共安全和利益的問題，都能通過私法監管的方式得到有效解決。
以產品質量安全為例，這樣的問題就可以分為“公”和“私”兩個層面。所謂公的層面，是指產品質量的認定，對產品生產經營行為可能的潛在危害的監督、監測，包括組織制定產品安全、衛生技術標準和管理規范，公布產品安全、衛生公共信息，指導、督促生產經營者落實法規、標準，查處產品安全、衛生重大隱患，保障公眾產品安全，等等。這些問題非社會個體自治所能解決，只能屬于社會公共事務，由政府行使公權力來管理。所謂私的層面，是指產品生產經營者提供的產品或服務，可能會帶有一些缺陷，明顯侵害了法律保護的健康權益，或者侵害了社會個體的其他私權利，這些事情就屬于私的領域，可以按私法(合同法或侵權法)去解決。①長期以來，對食品安全的監管我們主要依靠《產品質量法》，這一法律最主要的特點是強調行政管理，注重政府機關運用行政權力對生產企業的準入門檻進行審查、對所有產品的標準進行規定、對產品質量進行全面的監督，其立法前提是假定政府有能力對公眾的產品質量安全負有完全的保護責任。但是，在這樣的法律制度條件下，相關的質檢部門對產品質量進行監督和管理，依然沒有真正保護到社會公眾的權益，產品安全事故依然頻頻發生，“三聚氰胺奶粉事件”就是政府對整個乳業監管不力造成的后果。由此可見，單純依靠公法的行政監管力量已經無法實現監管目的。與《產品質量法》這種強調公法監管的法律相對應的，是更加注重私法保護、處罰措施更為嚴格的《產品責任法》。它強調公眾運用私權利，對由產品質量引致的侵害行為進行比《產品質量法》更為嚴格的制裁。通過公眾自發主動地維權行為，并輔之以相應的司法制裁，生產企業將更為重視自身的質量標準體系。因此，在我國現階段，應該更多地強調私法監管的力量，發揮市場自治的監督作用，有效地將公法監管與私法監管相結合，才能真正有效地實現對企業社會責任的監管。
摘自：王丹著《政府推進企業社會責任法律問題研究/上海法學文庫》
