職務(wù)犯罪偵查一體化的比較研究
比較是認識事物的一種方法。有比較，才能有鑒別。只有把一個(gè)事物與其他事物作比較，才能鑒別出這個(gè)事物與其他事物的差異點(diǎn)和共同點(diǎn)，才能認識這個(gè)事物的特殊性和一般屬性。比較的方法在自然科學(xué)研究中是率先采用的；在人文科學(xué)研究中也是經(jīng)常采用的；馬克思主義經(jīng)典作家在社會(huì )主義科學(xué)研究中也采用了比較方法。在目前各種比較學(xué)盛行的時(shí)候，根據職務(wù)犯罪偵查工作的需要，遵循比較的原則，筆者試圖對中國歷史上職務(wù)犯罪偵查體制和西方職務(wù)犯罪偵查體制進(jìn)行比較考察，反思我國當前職務(wù)犯罪偵查制度的利弊，為研究職務(wù)犯罪偵查一體化機制探覓路徑。
一、中國職務(wù)犯罪偵查制度的歷史考察
(一)中國古代職務(wù)犯罪偵查制度
中國古代一直實(shí)行司法與行政合一的制度，一般刑事案件從偵查到審判均由地方行政長(cháng)官負責，但對于職務(wù)犯罪(在古代稱(chēng)官吏犯罪)的偵查和審判，則區別對待，由專(zhuān)門(mén)的機構行使。在古代中國，御史是兼有偵查、揭露職務(wù)犯罪職能的主要官職，自秦至清，以彈劾和審判官吏為主的司法機構御史臺，始終與處理庶民的普通司法機構并立。①由于御史具有糾彈百官的職權，因此，有的學(xué)者甚至認為我國古代的御史即相當于現代的檢察官，御史制度可以作為古代東方檢察制度的代表。②
御史制度發(fā)端于秦漢、成形于隋唐’、發(fā)展于元代、完備于明清，隨著(zhù)清王朝的滅亡，御史制度亦隨之消失在歷史長(cháng)河中。
御史制度起源很早，遠在周朝便有“周公使管叔監殷”，春秋戰國即有御史之名，為諸侯王親近之臣，掌文書(shū)及記事。諸侯會(huì )盟，常有御史隨時(shí)記事，周君朝會(huì )，有“御史在后，執法在旁”。③
秦朝時(shí)期，秦始皇統一中國建立了封建專(zhuān)制的中央集權，為了防止官吏違法違紀行為的發(fā)生，鞏固中央集權，將御史變?yōu)樨撠熂m察彈劾官吏的御史大夫，御史大夫位列“三公”，為副丞相之職，下設御史中丞、侍御史和監御史，以侍御史掌中央各部門(mén)的監察，監御史督察郡縣。御史大夫執行行政監察和司法彈劾的雙重職責，可以根據線(xiàn)索或者皇帝的有關(guān)交待，對涉嫌職務(wù)犯罪的官吏進(jìn)行調查和處理。
漢初設御史府，東漢光武帝改稱(chēng)御史臺。西漢武帝時(shí)期全國分為十三郡作為監察區，派刺史為地方監察官。漢代御史有九項職能，其中就有查辦“吏不廉”、“獄不直”二項。
魏晉時(shí)期，御史臺直屬皇帝管理，不再隸屬于任何其他部門(mén)，權力很大，“自皇太子以下無(wú)所不糾”，號稱(chēng)“天子耳目”。
隋代，中央機構中掌管京師治安的是左右武侯府，執掌晝夜巡察，執捕奸非，警衛皇帝。后改為左右武侯衛，并各增設察非掾二人，專(zhuān)門(mén)負責調查職務(wù)犯罪和糾彈百官之事。
唐朝御史制度進(jìn)一步得到完善，實(shí)行一臺三院制，即在御史臺下設立臺院、殿院和察院，掌管對從中央到地方官吏的彈劾，監督官吏。御史大夫“掌邦國刑憲典章之政令，以肅正朝綱”。與此同時(shí)，諫官組織分隸中書(shū)、門(mén)下兩省，負責規諫皇帝，監督君主。御史和諫言職責分明，形成“臺諫并立”的格局。在唐朝，御史的偵查職能進(jìn)一步加強，它有自己的監獄，而且其任免不歸吏部掌握，而由皇帝行使，并可以參與刑部、大理寺會(huì )審。
宋代，中央監察機構大體沿襲唐朝，仍為御史臺，主管對朝廷百官的監察和彈劾。同時(shí)，監察制度變革，御史始兼言諫之職責，而作為言諫機關(guān)的門(mén)下省又新辟諫正百官違失的職責。因此宋代臺諫機構雖然仍屬于兩個(gè)系統，但在職責上已開(kāi)始相混淆，進(jìn)而實(shí)行了“臺諫合一”制度。在宋朝御史臺設臺獄，凡違法失職官吏，在送大理寺審判前，先送御史臺偵查。
元朝，御史臺和中書(shū)省、樞密院三足鼎立，忽必烈把御史臺比作他的御醫，是醫治中書(shū)省(“左手”)和樞密院(“右手”)“兩手”的，不僅監察官員多，而且品級也高于歷朝。元代御史臺擁有三項職能：一是糾彈權；二是司法權；三是糾正權。全國分二十二道監察區，設肅政廉訪(fǎng)使常駐地方。取消諫院，諫官職能歸御史臺，臺諫合一。
明朝，進(jìn)一步提高了御史地位，有都察院的建立和六科給事中的設置，改御史臺為都察院，擁有廣泛的職權，專(zhuān)職糾彈百官，辨明冤枉，提督各道，發(fā)現問(wèn)題“大事奏裁，小事立決”，并直接向皇帝負責。地方劃為十三道，設常駐監察御史。
清承明制，中央之都察院為全國最高監察機構，實(shí)行臺諫合一，科道合一，御史不僅監督百官，而且可以接受訴訟，參與案件的審理。
綜上所述，御史制度是我國兩千多年來(lái)封建君主專(zhuān)制所特有的監察制度，是世界各國未有的一種特殊政治法律制度。它之所以誕生于秦代，長(cháng)期興旺發(fā)達，經(jīng)久不衰，不是偶然的，是君主專(zhuān)制中央集權制度的產(chǎn)物，是強化皇權的必然結果。御史制度為維護高度集權的封建統治秩序起到了很好的作用，因而有其科學(xué)的一面，對當代職務(wù)犯罪偵查制度改革有啟示意義。表現在：(一)御史機構組織結構獨立，自成系統，為打擊官吏犯罪提供了組織保證。(二)御史履行職責獨立，秩卑權重，以輕制重。(三)御史獨立與皇權監督得到較好的平衡。
(二)中國近代職務(wù)犯罪偵查制度
中國近代職務(wù)犯罪偵查制度，主要是指清末“變法修律”之后到1949年以前的民國時(shí)期。近代職務(wù)犯罪偵查制度建立在傳統的御史監察制度基礎之上，同時(shí)借鑒吸收了西方近代檢察理念。晚清政府在“變法修律”時(shí)，從德國、日本、法國等國家照搬引進(jìn)大量刑事訴訟立法技術(shù)，使得當時(shí)的偵查制度有了根本性的改變，之后的國民政府時(shí)期，基本上沿襲晚清政府引進(jìn)的立法技術(shù)，使得這個(gè)時(shí)期的偵查模式打上了明顯的大陸法系烙印。④
從清末開(kāi)始，我國偵查權和審判權開(kāi)始分離，區分審前程序和審判程序，并引進(jìn)大陸法系的檢察制度，專(zhuān)門(mén)成立檢察機構，設置于法院內部。檢察機構的設置又有審檢分離式和審檢合署式的區分。．在北洋政府統治時(shí)期，采用審檢分離式，即檢察廳和審判廳各自分別設立，檢察機構雖然置于審判機構內，但編制獨立，自成一體。之后的南京政府則裁撤檢察廳，實(shí)行審檢合署式，即在法院的編制內設置檢察官。不過(guò)，無(wú)論是審檢分離式還是審檢合署式，檢察官的職權差異并不大。
1907年，晚清政府頒布《各級審判廳試辦章程》，標志著(zhù)檢察機構的正式設置，該章程規定了檢察官的職權，主要包括提起刑事訴訟、請求預審及公判、指揮司法警察逮捕犯罪者、調查事實(shí)并收集證據等。檢察官不僅負有公訴的職責，而且負有偵查的職責。這種公訴與偵查合而為一的權力配置方式，后來(lái)亦為民國政府所采納。由于檢察機構是法律意義上的專(zhuān)門(mén)偵查機關(guān)，故亦為當然的職務(wù)犯罪偵查機關(guān)。
民國期間，南京國民政府以及各省政府在公務(wù)人員廉潔方面頒布的法律頗多，并且隨著(zhù)其統治危機的加深而炮制愈多。屬于一般性的，如《宣誓條例》、《官吏服務(wù)規程》、《公務(wù)員服務(wù)法》、《縣長(cháng)須知》等，其中涵蓋政治、軍事、財政、文教和社會(huì )團體各類(lèi)人員，內容有“絕不妄費一錢(qián)、妄用一人，并絕不營(yíng)私舞弊及接受賄賂”，“不得假借權力以圖本身及他人利益”，“須誠實(shí)清廉，謹慎勤勉，不得有驕縱貪惰、損失名譽(yù)之行為”等。1931年10月，國民政府西南委員會(huì )明令，凡公務(wù)員犯有“收受賄賂”罪者，即處死刑；1939年第五戰區公布的《約法七章》中，“公務(wù)員須絕對公平廉潔，有貪污賄賂罪行者，即予軍法處治”。但是由于國民政府“賄賂公行，政治窳敗，民怨沸騰”，這些法令，究其實(shí)質(zhì)，不過(guò)是用來(lái)給國民黨統治抹些“政治革新”的油彩罷了。
1931年，南京國民政府的司法院發(fā)布第467號解釋令，明確規定：“檢察官知有犯罪嫌疑者，無(wú)論該犯罪嫌疑人是否公務(wù)員及其已否停職，均得實(shí)行偵查處分�！痹谀暇﹪裾畷r(shí)期，檢察官的職務(wù)犯罪偵查權在法律上的配置已經(jīng)比較完善，偵查職權也比較大，譬如可以傳喚、拘提、通緝、訊問(wèn)犯罪嫌疑人，逮捕現行犯，勘驗犯罪情形，扣押可用作證據的物品，委托鑒定所提取的物品，簽發(fā)搜查票對嫌疑人犯的身體、物件、處所進(jìn)行搜查等。檢察官在執行偵查職務(wù)犯罪時(shí)，不僅可以直接調度警察、憲兵，在必要時(shí)，甚至還可以商調軍隊予以輔助。在法律賦予檢察官應有權力的同時(shí)，同時(shí)也對檢察官的偵查權力進(jìn)行了一些必要的限制。
綜上所述，近代中國職務(wù)犯罪偵查制度吸收借鑒了西方近代檢察理念和立法理念，與封建統治時(shí)期的御史制度相比，初步具備了法治和人權的萌芽。但是，“揮霍無(wú)度、窮奢極欲”的晚清王朝和“無(wú)官不貪、有吏皆污”的國民政府都承擔不起社會(huì )歷史發(fā)展的重任，歷史前進(jìn)的車(chē)輪是阻止不了的，其必將被先進(jìn)的社會(huì )制度代替。
(三)新中國職務(wù)犯罪偵查制度
中國共產(chǎn)黨十分重視同公職人員的職務(wù)犯罪作斗爭，早在民主革命時(shí)期，黨領(lǐng)導的根據地政權先后頒布實(shí)施了一系列有關(guān)懲治貪污、瀆職等行為的文件和規定，對職務(wù)犯罪行為嚴肅查辦。中共五大選舉產(chǎn)生了我黨歷史上最早的反貪污機構，即中央監察委員會(huì )。在中華蘇維埃時(shí)期，建立了中央工農檢察部、控告局、檢舉委員會(huì )等監察機構，專(zhuān)門(mén)負責蘇區反腐敗斗爭的開(kāi)展，清除革命隊伍中的腐敗分子。至1949年12月，經(jīng)中央人民政府毛澤東主席批準的《最高人民檢察署組織條例》第一次規定了檢察機關(guān)“對刑事案件實(shí)行偵查，提起公訴”的職能，標志著(zhù)我國的職務(wù)犯罪偵查體制探索正式開(kāi)始。1950年8月，最高人民檢察署李六如副檢察長(cháng)在第一屆全國司法會(huì )議所作的報告中，就提出檢察機關(guān)首先要“注意檢察貪污案件”，“注意檢察違法亂紀侵犯人權案件”，這實(shí)際上已初步指明了檢察機關(guān)偵查的范圍是職務(wù)犯罪。①
新中國成立以來(lái)，檢察機關(guān)作為中國反貪污賄賂機構，其領(lǐng)導體制也隨著(zhù)歷史環(huán)境的不同經(jīng)歷了多次變化，隨著(zhù)檢察機關(guān)的沉浮可以分為：初級階段、中斷和恢復階段、重建和發(fā)展階段、創(chuàng )新發(fā)展階段。②
1．初級階段(新中國成立到“文化大革命”前夕)
在這個(gè)階段，確立了檢察機關(guān)擁有偵查職務(wù)犯罪案件的職能，各地檢察機關(guān)都建立了職務(wù)犯罪偵查機構，其偵查的范圍較廣，但所偵查的主要是職務(wù)犯罪。最具有代表性的是1951年檢察機關(guān)結合全國開(kāi)展的“三反、五反”等政治運動(dòng)，查辦了“喬明勛騙取國家財產(chǎn)案”，“劉青山、張子善案”等一大批國家機關(guān)及其國家工作人員利用職務(wù)之便實(shí)施的貪污賄賂、瀆職侵權等職務(wù)犯罪案件。在領(lǐng)導體制上，檢察機關(guān)經(jīng)歷了由垂直領(lǐng)導到雙重領(lǐng)導，再回到垂直領(lǐng)導體制的歷程。
2．中斷和恢復階段(“文化大革命”時(shí)期至黨的十一屆三中全會(huì )前夕)
這個(gè)階段，由于“左”傾思想的影響，檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查因被認為“矛盾對內”受到錯誤批判而逐漸萎縮，直到檢察機關(guān)被撤銷(xiāo)，檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作也隨之停止。1976年10月，“文化大革命”結束，人民檢察制度獲得新生。1978年3月，第五屆全國人民代表大會(huì )決定，重建檢察機關(guān)。同年3月5日，五屆人大一次會(huì )議通過(guò)了第三部《中華人民共和國憲法》，規定設置人民檢察院。各級檢察院按照憲法和法律的規定，對國家機關(guān)及其工作人員和公民是否遵守憲法和法律，行使檢察權。
3．重建和發(fā)展階段(十一屆三中全會(huì )以來(lái)到1996年刑事訴訟法的修訂)
這個(gè)階段，檢察機關(guān)工作開(kāi)始走上正常發(fā)展的法治軌道，職務(wù)犯罪偵查工作也進(jìn)入發(fā)展階段。1979年我國第一部《刑事訴訟法》第13條規定：“貪污罪、侵犯公民民主權利罪、瀆職罪以及人民檢察院認為需要自己直接受理的其他刑事案件，由人民檢察院立案偵查和決定是否提起公訴�！甭殑�(wù)犯罪偵查領(lǐng)導體制也隨著(zhù)檢察機關(guān)領(lǐng)導體制的調整，再次改為由上級檢察院領(lǐng)導，同時(shí)對同級人民代表大會(huì )及其常委會(huì )負責并報告工作。根據1979年《人民檢察院組織法》，全國檢察機關(guān)建立了經(jīng)濟檢察和法紀檢察部門(mén)，重點(diǎn)圍繞查處經(jīng)濟犯罪和瀆職侵權犯罪。1989年8月，最高人民檢察院將經(jīng)濟檢察廳更名為貪污賄賂檢察廳，實(shí)行分級辦理大案要案制度，實(shí)行偵查與審查逮捕、審查起訴等分工負責的內部機制。1989年8月，廣東省檢察機關(guān)率先建立了全國第一個(gè)反貪污賄賂局，后在全國得到推廣。1993年最高人民檢察院成立了貪污賄賂偵查指揮中心；1995年11月成立了反貪污賄賂總局。
4．創(chuàng )新發(fā)展階段(1996年刑事訴訟法修訂到現在)
這個(gè)階段，檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查職能更加具體和專(zhuān)業(yè)。1996年刑事訴訟法規定了“人民檢察院依法對刑事訴訟實(shí)行法律監督”的基本原則，強化了人民檢察院的法律監督，縮小了人民檢察院的偵查范圍，將涉稅等破壞社會(huì )主義經(jīng)濟秩序的普通經(jīng)濟犯罪劃歸公安機關(guān)管轄，由人民檢察院專(zhuān)門(mén)管轄國家工作人員的貪污賄賂和國家機關(guān)工作人員的瀆職侵權等職務(wù)犯罪，進(jìn)一步明確了由檢察機關(guān)偵查國家公職人員的職務(wù)犯罪，加強了對國家公職人員職務(wù)犯罪的打擊力度。同時(shí)，檢察機關(guān)反瀆職侵權偵查工作得到進(jìn)一步加強。1998年，湖南省人民檢察院率先將法紀檢察部門(mén)更名為“瀆職犯罪偵查局”，后在全國得到推廣。2000年7月，最高人民檢察院將法紀檢察廳更名為瀆職侵權檢察廳，直到2005年，最高人民檢察院要求地方各級人民檢察院瀆職侵權檢察部門(mén)統一更名為反瀆職侵權局。
可見(jiàn)，新中國成立以來(lái)，中國檢察機關(guān)作為法定的職務(wù)犯罪偵查機關(guān)，其領(lǐng)導體制經(jīng)歷了曲折的發(fā)展，但可以看到，檢察機關(guān)已經(jīng)發(fā)展成為在人民代表大會(huì )體制下的與政府、法院并列的，實(shí)行雙重領(lǐng)導的法定職務(wù)犯罪偵查機構。
綜上所述，職務(wù)犯罪偵查體制轉變的歷程說(shuō)明，一個(gè)時(shí)期采取怎樣的偵查模式，既不是基于法學(xué)家或立法者的任性，也不是基于檢察機關(guān)的主觀(guān)意志，而是依據當時(shí)社會(huì )的政治、經(jīng)濟、文化以及民主法制條件和職務(wù)犯罪的客觀(guān)實(shí)際決定的，因而是社會(huì )發(fā)展的客觀(guān)規律和客觀(guān)條件的使然。④因此，把握時(shí)代前進(jìn)的脈搏和趨勢，順應時(shí)代潮流，使偵查體制與時(shí)俱進(jìn)，是檢察機關(guān)和立法機關(guān)的重大使命。
摘自：徐從鋒著(zhù)《檢察規律與檢察民主論》
