拉丁美洲行政組織制度
一、中央行政機關(guān)
所謂的中央行政機關(guān)是指效力及于全國的行政機關(guān)，而地方行政機關(guān)則是指其管轄的范圍僅限于某一特定地區的行政機關(guān)。當然，中央行政機關(guān)與地方行政機關(guān)的關(guān)系因不同國家采用的國家結構形式為單一制或者復合制的不同而有所不同。在拉丁美洲的33個(gè)獨立國家中，有29個(gè)國家采用了單一制，而采用聯(lián)邦制的國家只有4個(gè)，即墨西哥、委內瑞拉、巴西和阿根廷。③在單一制國家中，中央行政機關(guān)與地方行政機關(guān)的關(guān)系也可分為“三種主要類(lèi)型：中央集權制、權力下放制和分權制”。④中央集權制“不承認地方團體的存在，只有國家作為行政主體，享有權利，負擔義務(wù)，國家用自己的財政和人員滿(mǎn)足全國公共利益的需要�！械膮^域都是執行國家行政的單位，沒(méi)有獨立的法律人格”。⑤在拉美國家中并不存在絕對的中央集權。而權力下放制，是指中央下放的權力集中于地方上的行政長(cháng)官，中央通過(guò)地方行政長(cháng)官來(lái)保證中央在地方的各項行政協(xié)調一致。①如巴哈馬、哥倫比亞，由國家元首任命省長(cháng)或者特派員為中央政府的代理人和地方政府首腦，中央的政令通過(guò)他們得以貫徹實(shí)施。②而分權制則是指“行政職務(wù)分別由國家及其他行政主體實(shí)施，構成其他行政主體的公務(wù)，國家對于其他行政主體只有按法律規定的監督權，沒(méi)有指揮命令權”。⑧分權制是拉丁美洲單一制國家中央和地方關(guān)系的主要類(lèi)型。
(一)政府首腦
在拉丁美洲現有的33個(gè)國家中，除古巴實(shí)行人民政權代表大會(huì )制度外，其他32個(gè)國家都實(shí)行三權分立制度，采用的政體形式包括總統制政體、議會(huì )制政體和混合制政體(半總統制政體)。④由于在不同的政體中，其政府首腦在職權與地位上有很大的差別，因此以下將對不同政體中的國家元首分別予以介紹。
1．總統制政體的政府首腦
在拉美的33個(gè)獨立國家中，有19個(gè)國家采用了總統制政體。這19個(gè)國家是：墨西哥、危地馬拉、洪都拉斯、薩爾瓦多、哥斯達黎加、巴拿馬、海地、多米尼加、哥倫比亞、委內瑞拉、圭亞那、巴西、厄瓜多爾、玻利維亞、智利、巴拉圭、阿根廷、尼加拉瓜、烏拉圭。⑧也就是說(shuō)，拉美國家主要采用了總統制政體�？偨y制政體的特征是總統掌握著(zhù)實(shí)際的權力，他既是國家元首，也是政府首腦，統一行使著(zhù)國家最高行政權，獨立于立法機關(guān)以外，對外代表國家�？偨y制政體下的總統一般是經(jīng)過(guò)普選產(chǎn)生的，享有廣泛的職權。在拉美各國，由于行使行政權的總統通常情況下要高于立法權和司法權，行政權幾乎不受立法權和司法權的監督，因此也有人將拉美各國的這種特殊政體稱(chēng)為“超級總統制政體”。①關(guān)于總統制的內容參見(jiàn)本書(shū)第一章的相關(guān)內容，為避免重復，在此從略。
2．議會(huì )制政體的政府首腦
拉丁美洲各國采用議會(huì )制政體的國家有12個(gè)，這些國家全是20世紀60年代以來(lái)獲得獨立的加勒比海地區的原英屬和荷(蘭)屬殖民地。這12個(gè)國家是：蘇里南、巴哈馬、牙買(mǎi)加、多米尼克、圣盧西亞、巴巴多斯、格林納達、特立尼達和多巴哥、圣文森特和格林納丁斯、安提瓜和巴布達、伯利茲、圣基茨和尼維斯。這12個(gè)實(shí)行議會(huì )制的國家除了原荷屬殖民地蘇里南外，都是英聯(lián)邦的成員國。②
議會(huì )制，也稱(chēng)為責任內閣制，這種政體具有以下特征：(1)議會(huì )制政體中國家元首是國家的象征，但并不掌握實(shí)際權力，行政權力掌握在由議會(huì )選舉產(chǎn)生的總理／首相手里；(2)內閣總理／首相提名內閣成員，經(jīng)國家元首批準后，組成責任內閣，內閣對議會(huì )負責；(3)當議會(huì )通過(guò)對內閣的不信任案時(shí)，內閣必須總辭職，或者提請國家元首解散議會(huì )，由新選舉產(chǎn)生的議會(huì )來(lái)決定內閣的去留。
在拉美實(shí)行議會(huì )制的12個(gè)國家中，除多米尼克、特立尼達和多巴哥、蘇里南的國家元首為總統外，③其他的9個(gè)國家都以英國女王伊麗莎白二世為國家元首，其職能由英國女王任命的總督來(lái)行使。在議會(huì )制的國家中，無(wú)論總統還是總督都是不掌握實(shí)權的，他們只是形式上代表著(zhù)國家，參加一些禮儀性的活動(dòng)。
拉美議會(huì )制國家同總統制國家一樣，行政權占主導地位。但是，它與總統制所不同的是，總理?yè)碛袕V泛的權力，而不是總督或總統�？偫頇嗔χ饕憩F為擁有各部大臣和主教的提名權、高級文官的任免權、內閣會(huì )議的主持權、各項重大政策的決策權，等等。
3．混合制政體的政府首腦
混合制政體，也稱(chēng)為半總統制政體，是存在于總統制和責任內閣制之間的一種混合政體，這種政體綜合了總統制和責任內閣制的特征，既有由選民直接選舉產(chǎn)生的總統，①又有由議會(huì )產(chǎn)生并對議會(huì )負責的總理。由總統與總理共同掌握行政權。
在拉美國家中實(shí)行混合制政體的國家只有秘魯一個(gè)。秘魯的總統是秘魯的國家元首，對內對外均代表國家�？偨y必須是秘魯本土出生的公民，年滿(mǎn)35歲(《秘魯共和國憲法》第110條第2款)�？偨y由普選產(chǎn)生，任期5年，可以連選連任兩屆(《秘魯共和國憲法》第112條)。
總統享有廣泛的職權，并根據憲法的授權處理政府的日常事務(wù)。同時(shí)，他還是部長(cháng)會(huì )議(相當于內閣)的主持人，在與部長(cháng)會(huì )議主席(內閣總理)協(xié)商后有權任命內閣部長(cháng)。但秘魯總統不享有對法案的否決權，而且只有在議會(huì )休會(huì )期間才享有特赦權。而否決權這項權力是總統制政體中總統所享有的一項重要權力。
在總統選舉中，也選出第一和第二副總統。他們在總統暫時(shí)或永久喪失能力的情況下，履行總統的職能(《秘魯共和國憲法》第111條第3款，第115條)。②
(二)內閣(總理和部長(cháng))
內閣一般由總理與部長(cháng)組成，并由總理領(lǐng)導內閣。在拉美國家中，內閣的設置及所享有的職權因其國家所采取的政體的不同而有所不同。以下分別加以介紹。
1．總統制政體下的內閣
在拉丁美洲總統制政體下，內閣一般是從屬于總統的，由總統直接領(lǐng)導內閣。在設有內閣總理的國家，總理也往往只是一個(gè)虛職，充任著(zhù)首席部長(cháng)的角色。
拉丁美洲大多數總統制國家是沒(méi)有內閣總理的設置的，內閣一般由總統和各部部長(cháng)組成。有的國家的內閣還包括副總統，如巴拿馬；有的國家還規定，總檢察長(cháng)作為公務(wù)人員時(shí)，也是內閣的組成人員，如多米尼加共和國。④
但有些總統制國家雖設有內閣，卻沒(méi)有總理的設置，如哥倫比亞、玻利維亞、哥斯達黎加等國；在阿根廷也沒(méi)有總理的設置，只是設內閣首席部長(cháng)來(lái)協(xié)調各部委、中央與地方政府及行政與立法機構之間的關(guān)系。②
在總統制政體下，內閣總理所享有的職權很少，主要是協(xié)助總統行使行政職權，向總統提出部長(cháng)任免的建議，以及當總統不在時(shí)或者經(jīng)總統同意，可主持內閣會(huì )議。
在總統制政體下，內閣部長(cháng)直接領(lǐng)導本部門(mén)的工作，其主要職權與職責是在總統的領(lǐng)導下對本行政部門(mén)的工作進(jìn)行日常的行政管理。在哥倫比亞、玻利維亞、薩爾瓦多等國家還規定：除任命部長(cháng)或行政部門(mén)首長(cháng)的命令外，總統的法令、命令如無(wú)主管部長(cháng)或行政部門(mén)首長(cháng)的副署，一概無(wú)效，并不得實(shí)施。另外，部長(cháng)還享有就其主管的行政領(lǐng)域向國家元首提出建議的權利。
關(guān)于內閣成員，還有一些國家做了特殊的規定，如多米尼加共和國的《憲法》規定：除了部長(cháng)，總檢察長(cháng)在作為公務(wù)人員時(shí)，也是內閣的當然成員。
2．議會(huì )制政體下的內閣
在議會(huì )制政體中，內閣由總理／首相和部長(cháng)組成，由總理／首相領(lǐng)導內閣，內閣負責政府的一般領(lǐng)導和管理，是執行政策的主要機構，并因此集體向國會(huì )負責。如果國會(huì )通過(guò)對內閣的不信任案時(shí)，政府必須總辭職或者提請國家元首解散國會(huì )，進(jìn)行新一屆的大選。
在拉丁美洲實(shí)行議會(huì )制政體的國家，總理一般由眾議院(國會(huì )下院)中的多數黨領(lǐng)袖，經(jīng)國家元首(或者國家元首的代表，如總督)的任命后擔任。在議會(huì )制政體中，總理享有廣泛的職權。內閣實(shí)行總理負責制，由總理領(lǐng)導并由總理對國會(huì )負責；內閣部長(cháng)一般是由內閣總理提名或者經(jīng)總理建議后由國家元首任命；在牙買(mǎi)加、特立尼達與多巴哥等國家，總理還享有對參議院(國會(huì )上院)議員的提名權。另外，在巴哈馬的憲法中還規定，國家元首必須按照內閣或主持內閣的總理的指示發(fā)揮職能。
在議會(huì )制政體中，內閣部長(cháng)一般是在總理的領(lǐng)導下管理本部門(mén)的工作，由總理提名、國家元首任命，對總理負責。根據巴哈馬、圣盧西亞等國家憲法的規定，檢察長(cháng)也是當然的內閣成員。
3．混合制政體下的內閣
在拉美各國中，秘魯是唯一一個(gè)實(shí)行混合制政體的國家。秘魯的內閣由內閣總理和部長(cháng)組成。在秘魯共和國中，總統與內閣也有非常密切的關(guān)系。只要總統參加內閣會(huì )議，他就是內閣會(huì )議的主席。另外，總統有權任命部長(cháng)會(huì )議主席，并有權在與部長(cháng)會(huì )議主席協(xié)商后，任命部長(cháng)。但是，憲法又規定，共和國總統的所有行為若缺少了相關(guān)部長(cháng)的簽署，那么會(huì )導致這些行為無(wú)效。
秘魯的內閣稱(chēng)為部長(cháng)會(huì )議，由部長(cháng)會(huì )議主席和若干部長(cháng)組成。部長(cháng)會(huì )議的職責，除了憲法具體規定的功能外，包括：簽署總統提交給議會(huì )的法案，批準立法法令、總統試圖宣布的緊急狀態(tài)法令、法律方案、法律規定的命令和決議，考慮關(guān)系公共利益的事項等。
而內閣部長(cháng)的職責主要是就其特定領(lǐng)域內的行政事務(wù)進(jìn)行日常管理，同時(shí)對總統所采取的措施負責，特別是保證這些措施合憲。①
(三)其他中央行政機關(guān)
在拉美諸國的中央行政機關(guān)，除了上面介紹的各國都設置的國家元首與內閣外，對于一些中央行政機關(guān)的重要成員，如副總統也需要進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹。此外，有的國家還設置了一些特殊的中央行政機關(guān)，在此一并予以介紹。
1．副總統
在拉美實(shí)行總統制和混合制政體的國家中，基本上所有的國家都有副總統的設置。在哥倫比亞，曾在較長(cháng)的一段時(shí)間中沒(méi)有副總統的設置，但在1991年的新憲法頒布后，也恢復了設立副總統。副總統一般是在選舉總統的同時(shí)產(chǎn)生。在大多數國家中，憲法并沒(méi)有規定副總統的職權，副總統主要是輔助總統履行部分行政職權，但在有的國家，副總統也有其獨立的職權。
總體而言，副總統主要行使下列職權：(1)在總統臨時(shí)不能視事時(shí)，代行總統職權，履行總統職能；當總統永久不能視事或者出缺時(shí)，副總統或者代行總統職權，代任直至正�？偨y任期屆滿(mǎn)(如巴拉圭)，或者接任總統(如多米尼加共和國)。(2)參加部長(cháng)會(huì )議或者內閣會(huì )議。在設有副總統的拉美國家，一般都規定副總統是部長(cháng)會(huì )議或者內閣會(huì )議的組成人員。(3)擔任參議院(上議院)議長(cháng)或者國會(huì )(下議院)主席。阿根廷的憲法規定，副總統擔任參議院的議長(cháng)，“但只有在參議院的投票平分秋色時(shí)，才能投表決票”。①而在烏拉圭，副總統不僅是參議院的議長(cháng)，而且還是大國民議會(huì )的主席。②(4)其他職權。在危地馬拉，副總統還享有主持一個(gè)負有特別咨詢(xún)職能的參政院的職權。③
2．獨立的行政委員會(huì )
在拉美的一些國家中，除了國家元首(總統、君主)、內閣等常規的中央行政組織外，還設有一些獨立的中央行政組織。
(1)行政組織的咨詢(xún)或者服務(wù)機關(guān)
在危地馬拉和巴拿馬的中央行政組織中，都設有為行政組織提供咨詢(xún)或者服務(wù)的機關(guān)。在危地馬拉為參政院，由共和國副總統主持；而在巴拿馬為公共事務(wù)部，該部門(mén)由“共和國總檢察長(cháng)，助理總檢察長(cháng)，高等法院的地區檢察官，巡回檢察官，市政檢察官組成”，“作為行政機構的法律顧問(wèn)提供法律服務(wù)”。①
(2)其他獨立的行政委員會(huì )
在巴哈馬的憲法中，規定有三個(gè)獨立的行政委員會(huì )，即國家公務(wù)委員會(huì )，法律和司法委員會(huì )，警察委員會(huì )。這三個(gè)獨立的行政委員會(huì )執掌的是監督國家公務(wù)員的任命、提升以及與公務(wù)有關(guān)的紀律事項。②
在智利則有國家安全委員會(huì )的設置。智利的國家安全委員會(huì )于1980年設置，“它由共和國總統領(lǐng)導，成員包括參議院主席，最高法院院長(cháng)，軍隊和警察的四名最高長(cháng)官。某些部長(cháng)可以參加其會(huì )議，但是沒(méi)有表決權。該委員會(huì )就事關(guān)國家安全的一切問(wèn)題對總統提出建議。它可以向任何有關(guān)當局就影響該機關(guān)基礎的問(wèn)題提出自己的意見(jiàn)，或就國內安全問(wèn)題及所有其他法律問(wèn)題提出自己的意見(jiàn)。它可以刑罰為后盾，要求公職人員和公務(wù)員提供一切事關(guān)國內、外安全的信息”。⑨國家安全委員會(huì )產(chǎn)生于智利1981年現行憲法通過(guò)之前，當時(shí)還是軍政府執政時(shí)期，因此具有很強的軍方色彩。
在厄瓜多爾的中央行政組織中還設有國家審計辦公室。國家審計辦公室履行“公共資源的管理，規范它們的賬目，管理公共實(shí)體的財產(chǎn)”等職權。④
在海地設有國家審汁局，也稱(chēng)為“國家審計與訴訟事務(wù)局”。國家審計局“是一個(gè)獨立自主的金融行政機構”。同時(shí)，它還履行部分的司法職能，“除一般事務(wù)外，它還負責處理投訴政府的案件，作出的判決只有最高法院有權復審(憲法第200～205條)”。①
而在巴西則有反腐敗委員會(huì )的設置。這個(gè)委員會(huì )是于1993年12月設立的，旨在“對高級官員非法致富采取預防和懲罰措施”，“專(zhuān)門(mén)調查聯(lián)邦行政機關(guān)內部的腐敗活動(dòng)”，這一機構具有相當的獨立性，任何政府成員不得對其施加影響。②
摘自：何勤華著(zhù)《拉丁美洲法律發(fā)達史》
