以管制行業(yè)立法為例看產(chǎn)業(yè)法“競爭法化”的具體表現
一般認為，管制行業(yè)主要是指電力、電信、鐵路運輸、自來(lái)水、煤氣等自然壟斷行業(yè)以及農業(yè)、金融、保險、交通運輸等政策性壟斷行業(yè)。由于行業(yè)本身的規模經(jīng)濟、成本弱增性比較顯著(zhù)，這些行業(yè)存在較明顯的壟斷屬性，而且出于國計民生等特殊原因的考慮，政府還通過(guò)市場(chǎng)準人等措施維持這種壟斷的存在。但近幾十年來(lái)，各國政府對管制行業(yè)的監管理念、監管體制和方式等發(fā)生了很大變化，特別是競爭機制逐步“侵入”這些行業(yè)的監管過(guò)程之中，行業(yè)的壟斷屬性逐步減弱。這種狀況下，以這些行業(yè)為規范對象的產(chǎn)業(yè)法則出現明顯的“競爭法化”發(fā)展傾向。
(一)“打破壟斷，促進(jìn)競爭”的立法宗旨
在電信業(yè)，20世紀80年代之前，基于自然壟斷經(jīng)濟特性以及向政府和社會(huì )提供普遍服務(wù)的極端重要性，電信業(yè)在各國都是典型的管制行業(yè)，無(wú)一例外都采用壟斷經(jīng)營(yíng)模式。不同的是，歐洲國家一般是政企不分體制下的國有企業(yè)壟斷，美國等則是政府嚴格管制下的私營(yíng)企業(yè)壟斷。在壟斷經(jīng)營(yíng)模式下，一些國家以法律、法規或政府命令等方式確立了相關(guān)企業(yè)對電信業(yè)的壟斷權。如日本1953年頒布的《公共電氣通信法》規定，日本電信電話(huà)公社和國際電信電話(huà)公社是公共電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)者。在美國，第一部電信行業(yè)基本法——1934年《通信法》，確定了維持一個(gè)壟斷經(jīng)營(yíng)的電信市場(chǎng)結構的管制體制。①盡管這部法律沒(méi)有直接禁止新的電信運營(yíng)商進(jìn)入電信市場(chǎng)，也沒(méi)有直接從法律上確立美國電話(huà)電報公司(AT&T)的壟斷地位，但是，電信業(yè)管制機構聯(lián)邦通信委員會(huì )長(cháng)期以來(lái)都拒絕批準新的電信企業(yè)進(jìn)入電信市場(chǎng)，從而確立和維持了電信市場(chǎng)的壟斷經(jīng)營(yíng)。然而，自20世紀80、90年代以來(lái)，由于技術(shù)進(jìn)步以及市場(chǎng)需求的急劇擴大，電信業(yè)的自然壟斷特性逐漸減弱，各國紛紛變革電信立法，首先表現在立法宗旨上發(fā)生了重大變化，即從原來(lái)的維持壟斷性市場(chǎng)結構轉變?yōu)椤按蚱茐艛�，促進(jìn)競爭”。美國1996年通過(guò)了新《電信法》，在其前言中開(kāi)宗明義地指出，為了促進(jìn)競爭、減少管制，以保證電信用戶(hù)能夠以更低的價(jià)格獲得更加優(yōu)質(zhì)的電信服務(wù)，并鼓勵電信新技術(shù)的快速發(fā)展，特制定該法。該法第一次對1934年《通信法》進(jìn)行了全面修改，把競爭作為制定產(chǎn)業(yè)監管框架的基礎和目標。①這是一部具有里程碑意義的法律，它打破了電信壟斷的根基，在電信領(lǐng)域創(chuàng )立了鼓勵競爭的機制，使電信管制的方向發(fā)生了根本性逆轉。同樣，德國1996年《電信法》第l條也明確指出，通過(guò)對電信部門(mén)的監管，促進(jìn)行業(yè)競爭，保證在全國范圍內提供適當而充分的電信業(yè)務(wù)。在歐洲，英國是最早引入電信競爭機制的國家，其電信市場(chǎng)經(jīng)過(guò)二十多年發(fā)展從完全壟斷逐步走向開(kāi)放。1984年《電信法》就取消了英國電信公司的壟斷服務(wù)專(zhuān)營(yíng)權，2003年的《通信法》不僅成立了強有力的監管機構——通信管理局(0Fc0M)，而且將電信市場(chǎng)準入由許可證制度向一般授權轉變，無(wú)疑大大促進(jìn)了電信市場(chǎng)的競爭。我國目前還沒(méi)有電信法，2000年的《電信管理條例》雖然存在諸多不足，但打破壟斷、促進(jìn)競爭的思想已有明確的表達。第4條就指出：“電信監督管理遵循政企分開(kāi)、破除壟斷、鼓勵競爭、促進(jìn)發(fā)展和公開(kāi)、公平、公正的原則�！�
電力業(yè)的情況與電信業(yè)基本相似，在20世紀70、80年代之前，各國均實(shí)行發(fā)電、輸電、配電、售電垂直一體化的壟斷經(jīng)營(yíng)模式。這種模式效率低下，各國在實(shí)踐中逐步認識到其根本原因在于缺乏市場(chǎng)競爭機制，并試圖在電力產(chǎn)業(yè)引進(jìn)和不斷強化市場(chǎng)競爭機制的積極作用。這樣，日、美、歐各國開(kāi)始了電力市場(chǎng)化改革，改革的基本目標可以概括為：打破壟斷，引入競爭機制，提高效率，降低電價(jià)。②英國1990年出臺了《電力法》，開(kāi)始建立競爭性電力市場(chǎng)。改革的突出特點(diǎn)是引入了用戶(hù)選擇和將電力行業(yè)中的壟斷環(huán)節(輸電和配電)與可進(jìn)行競爭的環(huán)節(發(fā)電與售電)分離，在當時(shí)是項創(chuàng )舉，后來(lái)被不少?lài)医邮堋?001年英國又施行了新電力規則。不僅發(fā)電側而且需求側也參與了電力市場(chǎng)的競爭，其中發(fā)電與售電之間包括發(fā)電商與大用戶(hù)、發(fā)電商與售電商之間發(fā)展雙邊長(cháng)期合同交易的形式，為電力供需保持平衡營(yíng)造了非常有利的條件。在美國，主要是通過(guò)放松進(jìn)入管制，以更大限度地運用市場(chǎng)競爭機制作用。1978年，美國聯(lián)邦政府以法律的形式正式允許獨立發(fā)電企業(yè)出售電力，從而使私人獨立發(fā)電企業(yè)數量迅速增長(cháng)，大大增加了市場(chǎng)競爭主體。1992年頒布了新《能源政策法》，同意開(kāi)放電力輸送領(lǐng)域，進(jìn)一步促進(jìn)了電力市場(chǎng)自由化。1996年美國又頒布了兩項法律，詳細規定了電網(wǎng)開(kāi)放式輸送電力及其收費標準。同時(shí)，聯(lián)邦能源管制委員會(huì )也要求開(kāi)放電力批發(fā)市場(chǎng)，并提出了放松管制、引入競爭、提高效率、降低電價(jià)的改革目標。在我國，1995年制定的《電力法》尚未明確“打破壟斷、促進(jìn)競爭”的立法宗旨，但已經(jīng)顯露了電力市場(chǎng)化改革的苗頭。該法第3條明確規定，國家鼓勵、引導國內外的經(jīng)濟組織和個(gè)人依法投資開(kāi)發(fā)電源，興辦電力生產(chǎn)企業(yè)。2002年，國家印發(fā)了《電力體制改革方案》，拉開(kāi)了新一輪電力體制改革序幕，正式確立了“打破壟斷、廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、逐步建設可競爭的區域市場(chǎng)和完備的監管體系”的改革目標。新一輪的電力體制改革目標定位于電力市場(chǎng)引入競爭，構建競爭性的電力市場(chǎng)，完全有別于我國之前行政管理下垂直一體化的電力體制。特別值得指出的是，2007年我國發(fā)布了《能源法》(征求意見(jiàn)稿)，第6條已經(jīng)明確指出：“國家積極培育和規范能源市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)在能源領(lǐng)域資源配置中的基礎性作用，鼓勵各種所有制主體依法從事能源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)�！雹倬推渲械呐c風(fēng)能、太陽(yáng)能、水能、生物質(zhì)能、地熱能、海洋能等相關(guān)的新能源領(lǐng)域，雖然受技術(shù)、成本等制約，還無(wú)法形成獨立的競爭性產(chǎn)業(yè)，但2005年通過(guò)的《可再生能源法》明確表達了培育可再生能源市場(chǎng)從而促進(jìn)競爭的發(fā)展目標，其中第4條指出：“國家將可再生能源的開(kāi)發(fā)利用列為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，通過(guò)制定可再生能源開(kāi)發(fā)利用總量目標和采取相應措施，推動(dòng)可再生能源市場(chǎng)的建立和發(fā)展。國家鼓勵各種所有制經(jīng)濟主體參與可再生能源的開(kāi)發(fā)利用，依法保護可再生能源開(kāi)發(fā)利用者的合法權益�！�
(二)與競爭法相交叉的壟斷規制制度
管制行業(yè)引入競爭機制的改革是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，不論是分割既有獨占企業(yè)，還是放松市場(chǎng)準人引進(jìn)競爭者，都不能一下子改變這樣的現狀，即該行業(yè)中雖然競爭者數量開(kāi)始增加，但原有企業(yè)或分割后主要保留原有企業(yè)資產(chǎn)的企業(yè)，在市場(chǎng)中占據著(zhù)絕對優(yōu)勢地位。它們不僅規模龐大，技術(shù)領(lǐng)先，而且占據著(zhù)電信、電力、天然氣、石油、郵政等網(wǎng)絡(luò )設施，這些企業(yè)是典型的具有市場(chǎng)支配地位的企業(yè)。而市場(chǎng)支配地位正是各國反壟斷法中的一個(gè)重要概念。一般而言，具有市場(chǎng)支配地位的企業(yè)具有濫用優(yōu)勢進(jìn)行掠奪性定價(jià)、拒絕與交易相對人進(jìn)行交易、交易時(shí)附加不合理條件、對他人進(jìn)行歧視待遇、索取壟斷價(jià)格等行為，從而阻礙他人與自己進(jìn)行競爭，或者對消費者進(jìn)行盤(pán)剝。對此，各國反壟斷法普遍確立了禁止濫用市場(chǎng)支配地位制度，并對各種濫用行為進(jìn)行典型列舉。如德國《反限制競爭法》第19條就對支配行為主體、支配地位的界定、濫用行為的情形作了詳細的規定，其中1998年修訂該法時(shí)還特別增加了第4項“基礎設施①理論”：“占市場(chǎng)支配地位的企業(yè)拒絕另一個(gè)企業(yè)以適當的報酬進(jìn)入自己的網(wǎng)絡(luò )或其他基礎設施，而該另一個(gè)企業(yè)出于法律上或事實(shí)上的理由，非使用他人網(wǎng)絡(luò )或其他基礎設施無(wú)法在上游或下游市場(chǎng)上作為支配市場(chǎng)企業(yè)的競爭者從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，此時(shí)市場(chǎng)支配地位企業(yè)的拒絕，構成濫用行為；除非市場(chǎng)支配地位企業(yè)能夠證明這種使用因企業(yè)經(jīng)營(yíng)方面和其他方面的事由是不可能的或不能合理期待的�！闭绽碚f(shuō)，一般競爭法的制度規范適用于所有行業(yè)，有關(guān)行業(yè)管制的產(chǎn)業(yè)法沒(méi)有必要再重復規定。但事實(shí)上，作為針對特定領(lǐng)域有關(guān)競爭問(wèn)題的補充，各國產(chǎn)業(yè)立法又將這些壟斷規制制度作為一個(gè)重要內容予以規定。1996年制定后2004年又進(jìn)行全面修改的德國《電信法》中，有大量條款參引《反限制競爭法》的規定，特別是第33條也對基礎設施理論作了規定。根據這一理論，競爭者有權向具有市場(chǎng)支配地位的運營(yíng)商提出請求共同使用基礎設施。②美國1996年《電信法》為降低新競爭者的進(jìn)入門(mén)檻，防止主導運營(yíng)商阻礙競爭，新增第251條網(wǎng)絡(luò )互連規范，規定所有電信業(yè)者均負有與其他電信業(yè)者直接或間接網(wǎng)絡(luò )互連的義務(wù)，并規定所有區域電話(huà)業(yè)者均負有提供轉售服務(wù)、號碼可攜服務(wù)、平等接取服務(wù)、路權接取及與其他區域電話(huà)業(yè)者簽訂互惠補償協(xié)定的義務(wù)；此外，出于促進(jìn)競爭的目的，特別規定既有區域電話(huà)業(yè)者負有對其他電信業(yè)者開(kāi)放網(wǎng)絡(luò )元件之義務(wù)，既有區域電話(huà)業(yè)者必須應其他電信業(yè)者為提供電信服務(wù)之要求，在任何技術(shù)可行點(diǎn)將細分化網(wǎng)絡(luò )元件開(kāi)放給其他電信業(yè)者接取，且提供細分化網(wǎng)絡(luò )元件之交易必須符合公平、合理、無(wú)差別待遇及成本計價(jià)之原則。③我國臺灣地區“電信法”第26條則對主導電信運營(yíng)商的濫用支配地位作了更具體的禁止列舉。該條規定：“第一類(lèi)電信事業(yè)市場(chǎng)主導者，不得有下列行為：一、以專(zhuān)有技術(shù)直接或間接阻礙其他第一類(lèi)電信事業(yè)提出網(wǎng)絡(luò )連接之請求。二、拒絕對其他第一類(lèi)電信事業(yè)揭露其網(wǎng)絡(luò )互聯(lián)費用之計算方式及有關(guān)資料。三、對所提供電信服務(wù)之價(jià)格或方式，為不當決定、維持或變更。四、無(wú)正當理由，拒絕其他
第一類(lèi)電信事業(yè)租用網(wǎng)絡(luò )組件之請求。五、無(wú)正當理由，拒絕其他電信事業(yè)或用戶(hù)承租電路之請求。六、無(wú)正當理由，拒絕其他電信事業(yè)或用戶(hù)協(xié)商或測試之請求。七、無(wú)正當理由，拒絕其他電信事業(yè)要求共置協(xié)商之請求。八、無(wú)正理由，對其他電信事業(yè)或用戶(hù)給予差別待遇。九、其他濫用市場(chǎng)地位或經(jīng)主管機關(guān)認定之不公平競爭行為。前項所稱(chēng)市場(chǎng)主導者，由主管機關(guān)認定之�！雹�
同樣的情況也發(fā)生在能源領(lǐng)域的立法中。例如在我國，為培育能源市場(chǎng)，支持新加入企業(yè)參與競爭，防止擁有網(wǎng)絡(luò )設施的支配地位企業(yè)濫用優(yōu)勢，從而阻礙競爭和損害消費者利益，《電力法》、《可再生能源法》、《能源法》等均有一些條款是關(guān)于壟斷規制制度的規定�！峨娏Ψā返�22條規定，電網(wǎng)企業(yè)不得拒絕發(fā)電企業(yè)的入網(wǎng)請求，另根據供電企業(yè)仍然具有壟斷地位的特點(diǎn)，在第26條、41條和43條、44條，分別規定了供電企業(yè)不得拒絕交易、不得歧視待遇、不得濫收費用的條款�！犊稍偕茉捶ā返�14條和16條更是明確規定，電網(wǎng)企業(yè)應當與依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量，并為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)；利用生物質(zhì)資源生產(chǎn)的燃氣和熱力，符合城市燃氣管網(wǎng)、熱力管網(wǎng)的入網(wǎng)技術(shù)標準的，經(jīng)營(yíng)燃氣管網(wǎng)、熱力管網(wǎng)的企業(yè)應當接收其入網(wǎng)；油銷(xiāo)售企業(yè)應當按照國務(wù)院能源主管部門(mén)或者省級人民政府的規定，將符合國家標準的生物液體燃料納入其燃料銷(xiāo)售體系�！赌茉捶ā�(征求意見(jiàn)稿)第48條規定：“能源輸送管網(wǎng)設施應當向合格的能源用戶(hù)和交易主體開(kāi)放，經(jīng)營(yíng)能源輸送管網(wǎng)設施的企業(yè)應當依法提供公平、無(wú)歧視的接入和輸送服務(wù)�！钡�123條規定：“在關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的能源領(lǐng)域從事能源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的企業(yè)，應當承擔相應的社會(huì )責任，不得濫用壟斷或支配地位損害國家和公共利益。國務(wù)院能源主管部門(mén)及有關(guān)部門(mén)對前款涉及企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)依法實(shí)施監管和調控�！�
(三)產(chǎn)業(yè)監管機構對競爭法基本原則的遵循
產(chǎn)業(yè)監管機構對管制行業(yè)的發(fā)展肩負著(zhù)非常重要的職責，它不僅以保障網(wǎng)絡(luò )安全與順暢運行為目標，對設備、標準等實(shí)施技術(shù)性管制以及以保障用戶(hù)和消費者利益為目標進(jìn)行一些社會(huì )性管制，而且對產(chǎn)業(yè)內的企業(yè)市場(chǎng)行為實(shí)施競爭管制。除澳大利亞、新西蘭等少數國家將管制行業(yè)內的競爭執法權統一交由反壟斷主管機構外，其他國家在反壟斷執法機構與產(chǎn)業(yè)監管機構之間的反壟斷權力配置問(wèn)題上，不論采用分工負責模式還是共同執法模式，產(chǎn)業(yè)監管機構對產(chǎn)業(yè)內的反壟斷問(wèn)題都享有一定的執法權力。如在我國，早于《反壟斷法》出臺的《電力法》和《電信管理條例》，明確將企業(yè)的拒絕交易、歧視待遇、壟斷價(jià)格等管制權力授予各自行業(yè)的監管機構，在一些國務(wù)院關(guān)于機構設置的行政文件中還有更為具體的規定，如《國家電力監管委員會(huì )職能配置內設機構和人員編制規定》分別明確了內設機構對操縱價(jià)格行為、公平開(kāi)放電網(wǎng)、企業(yè)兼并重組等的管制權。在近幾年制定的《可再生能源法》、《能源法》(征求意見(jiàn)稿)中，也都將能源領(lǐng)域內出現的競爭問(wèn)題交由能源主管機構處理。
當產(chǎn)業(yè)監管機構對產(chǎn)業(yè)內的競爭事項享有執法權時(shí)，必須明確另一個(gè)問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)監管機構適用何種法律：反壟斷法還是產(chǎn)業(yè)立法?一般都會(huì )認為是適用產(chǎn)業(yè)法。事實(shí)上，當產(chǎn)業(yè)法中涉及的反壟斷條款與反壟斷法的基本精神或具體條文保持一致時(shí)，產(chǎn)業(yè)監管機構適用產(chǎn)業(yè)法所作出的裁決不會(huì )引起任何沖突。然而，由于產(chǎn)業(yè)法通常要考慮比競爭法更為寬泛和復雜的經(jīng)濟和社會(huì )目標，這些目標的實(shí)現很可能要采用限制競爭的方式，這種情況下，產(chǎn)業(yè)法中涉及競爭事項的條款有可能與競爭法的條文或基本精神出現背離。對此，產(chǎn)業(yè)監管機構在產(chǎn)業(yè)內行使競爭執法權力，就不能僅僅局限于專(zhuān)門(mén)適用于本產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的“特別競爭法”，而是要與一般競爭法保持一致。關(guān)于這一點(diǎn)，美國1996年《電信法》明確規定，在電信監管領(lǐng)域，除非法律作出明確的除外規定，否則1934-年《電信法》和1996年《電信法》的任何規則不能改變、削弱或取代反托拉斯法所有條款的適用性。①在德國，根據《電信法》第82條第5句，監管當局在依據《電信法》進(jìn)行執法時(shí)，須遵循與《反限制競爭法》協(xié)調一致的原則，而且從學(xué)理上解釋?zhuān)O管機構執法時(shí)，具有適用性的并非僅是《反限制競爭法》的一般性規定，而是所條款。②這樣，如果針對拒絕接入基礎設施而根據《電信法》第33條第l款提起的一項濫用市場(chǎng)支配力指控，被電信與郵政監督管理局否決，管理局必須再根據《反限制競爭法》第19條第4款第4項來(lái)審查(競爭法意義上的)接人權。③
各國產(chǎn)業(yè)法關(guān)于產(chǎn)業(yè)監管機構的競爭執法不僅要遵循產(chǎn)業(yè)法的規定，同時(shí)也不能排除反壟斷法具體條款和一般原則的適用的要求，這深刻體現了競爭政策在產(chǎn)業(yè)管制中的重要地位。在具體操作中，為保證產(chǎn)業(yè)監管機構的競爭執法權不違背反壟斷法的一般性規定，各國法律往往還在程序上對產(chǎn)業(yè)監管機構提出要求，特別是規定產(chǎn)業(yè)監管機構應在就競爭事項作出最后裁決前向反壟斷主管機關(guān)征詢(xún)意見(jiàn)。如根據韓國《規制壟斷與公平交易法》第63條，有關(guān)行政機關(guān)以限制競爭事項為內容作出承認或者進(jìn)行其他處分時(shí)，應當向公平交易委員會(huì )通報，公平交易委員會(huì )可以向有關(guān)行政機關(guān)的長(cháng)官提出糾正限制競爭事項的意見(jiàn)。在德國，根據《電信法》第82條，電信與郵政監督管理局有權界定相關(guān)商品市場(chǎng)、相關(guān)地域市場(chǎng)以及確立市場(chǎng)支配地位，但這一切均須聽(tīng)取聯(lián)邦卡特爾局的意見(jiàn)。
(四)保障和促進(jìn)競爭的制度措施
為實(shí)現“打破壟斷，促進(jìn)競爭”的立法宗旨，產(chǎn)業(yè)法和產(chǎn)業(yè)監管機構不僅要對管制行業(yè)內發(fā)生的限制競爭行為進(jìn)行事后制裁，而且更重要的是為實(shí)現自由公平競爭創(chuàng )造基本條件，即制定和實(shí)施有利于保障和促進(jìn)競爭展開(kāi)的制度措施。些制度措施對產(chǎn)業(yè)內實(shí)現自由公平競爭具有前提性意義。例如在各國電信法上，都將互聯(lián)互通作為一個(gè)基本制度予以規定。這是因為互聯(lián)互通對于電信市場(chǎng)競爭是至關(guān)重要的，是電信市場(chǎng)引入競爭的前提條件。新興運營(yíng)商在進(jìn)入市場(chǎng)之初，盡管可以新建網(wǎng)絡(luò )或者本來(lái)就擁有網(wǎng)絡(luò )，如有線(xiàn)電視網(wǎng)絡(luò )以及一些專(zhuān)用網(wǎng)絡(luò )，但如果沒(méi)有互聯(lián)互通，其用戶(hù)就無(wú)法和傳統運營(yíng)商的用戶(hù)進(jìn)行通信，也就難以吸引新用戶(hù)，最終只能退出電信市場(chǎng)。所以，很多國家都將網(wǎng)問(wèn)互聯(lián)及相關(guān)問(wèn)題作為電信業(yè)實(shí)現競爭的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，而隨著(zhù)互聯(lián)互通制度的建立，很多國家的電信業(yè)逐步實(shí)現了開(kāi)放和競爭。另外，長(cháng)期以來(lái)，向政府和社會(huì )提供普遍服務(wù)被認為是電信業(yè)保持壟斷經(jīng)營(yíng)的一個(gè)重要原因。因為在壟斷條件下，電信運營(yíng)商通過(guò)內部的高盈利業(yè)務(wù)向低盈利業(yè)務(wù)的交叉補貼，可實(shí)現普遍服務(wù)目標。一般情況是，長(cháng)途電話(huà)業(yè)務(wù)補貼本地電話(huà)業(yè)務(wù)、城市電話(huà)業(yè)務(wù)補貼農村電話(huà)業(yè)務(wù)、商業(yè)電話(huà)業(yè)務(wù)補貼居民電話(huà)業(yè)務(wù)。通過(guò)交叉補貼，可以使本地電話(huà)價(jià)格保持在較低的水平，保證電話(huà)服務(wù)的可購性，從而提高各地的電話(huà)普及率。而一旦電信業(yè)放開(kāi)競爭，新興運營(yíng)商會(huì )首先擠入國內長(cháng)途、國際長(cháng)途等盈利較高的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，不會(huì )顧及普遍服務(wù)問(wèn)題。此外，激烈的競爭導致高盈利業(yè)務(wù)的資費迅速下降并趨向于成本，以致原有運營(yíng)商傳統的交叉補貼也無(wú)以為繼，而且事實(shí)上，在競爭時(shí)代，交叉補貼也是違反競爭法的，因為交叉補貼極有可能被用于妨礙競爭的目的，主導運營(yíng)商可以通過(guò)占支配地位領(lǐng)域的業(yè)務(wù)補貼完全競爭領(lǐng)域的業(yè)務(wù)，從而排擠弱勢運營(yíng)商。這樣，普遍服務(wù)政策就可能成為電信業(yè)引入競爭的障礙。為打破這一障礙，美國、澳大利亞、加拿大、法國、南非、印度等國家開(kāi)始了新的探索，最終通過(guò)立法建立了普遍服務(wù)基金制度。一般做法是，電信普遍服務(wù)基金的收繳和管理獨立于電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者，由一個(gè)獨立的機構實(shí)施。在電信市場(chǎng)上，所有的電信運營(yíng)商都平等地承擔普遍服務(wù)義務(wù)，都要按照一定的標準繳納普遍服務(wù)費用以形成普遍服務(wù)基金。而普遍服務(wù)的實(shí)施者可由電信規制機構指定產(chǎn)生，也可由競標、拍賣(mài)等方式產(chǎn)生。如果通過(guò)競標、拍賣(mài)等競爭性方式產(chǎn)生普遍服務(wù)實(shí)施者，會(huì )為新興的市場(chǎng)進(jìn)入者及弱勢運營(yíng)商提供平等的競爭機會(huì )，它們可以由此獲得資金支持以及建設網(wǎng)絡(luò )和開(kāi)展業(yè)務(wù)的權利，從而進(jìn)一步促進(jìn)競爭的
展開(kāi)�？梢�(jiàn)，電信普遍服務(wù)基金制度的建立，為電信業(yè)自由競爭掃清了另一個(gè)障礙，日益成為各國電信法的必然選擇。
類(lèi)似的促進(jìn)競爭的管制制度也存在于其他管制行業(yè)的立法中，這種情況的普遍存在，也許就是0EcD在一個(gè)報告中所表達的，產(chǎn)業(yè)管制既能復制競爭政策，例如管制者為避免企業(yè)的一致性行為或濫用市場(chǎng)地位，可能采取與競爭政策相一致的做法，也可以利用競爭政策，也就是，為達到管制目的，管制工具的設計可以利用市場(chǎng)化的競爭機制。④
摘自：劉桂清著(zhù)《反壟斷法中的產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策/經(jīng)濟法文庫.第2輯》
