程序到位很關(guān)鍵
很多行政行為的錯誤，不是適用法律和認定事實(shí)的錯誤，而是違反程序的錯誤。
曾經(jīng)，沿街亂停車(chē)現象嚴重，交警為了提高效率，對于違法停放機動(dòng)車(chē)行為，不管車(chē)主在不在場(chǎng)，直接在機動(dòng)車(chē)玻璃上貼罰單。而罰單是一種行政處罰決定書(shū)，是記載當事人違法事實(shí)、處罰理由、依據和處罰決定等事項的具有法律強制力的書(shū)面法律文書(shū)。許多被處罰的車(chē)主，看到貼著(zhù)的罰單，才知道已經(jīng)被處罰。
<行政處罰法》明確規定：“行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利，當事人有權進(jìn)行陳述和申辯。不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效�！敝苯淤N罰單就剝奪了當事人相應權利，這在本質(zhì)上是程序違法的執法行為。
一位新聞工作者，在被交警貼罰單后直接向法院起訴。他的起訴狀很精彩，我摘錄如下：
“告交警決非為了嘩眾取寵。我的目的是想借此提高交警的執法水平——那就是執法者首先要懂法、守法。
執法者不懂法，是法治國家的不幸。
被不懂法的執法者粗暴處罰，是公民的悲哀。
如果你認為我是真心疼那100元錢(qián)，那我可以給你算～筆賬：為了這個(gè)官司，我交的訴訟費是80元，法院文書(shū)快遞費是100元。如果我勝訴，80元訴訟費由被告承擔，加上退回來(lái)的罰款，看上去我好像正好不虧不賺，還要貼點(diǎn)時(shí)間精力，但事實(shí)上即便官司贏(yíng)了，交警還可以對我的‘違法行為’做出重新處罰（即撤銷(xiāo)原錯誤處罰，做出新處罰，就是去銀行交錢(qián)）這個(gè)時(shí)候就不是100元了，肯定要罰200（最高限額），那我雖然贏(yíng)了官司，卻額外還要再貼上100元，加上文書(shū)快遞費100元，即共花費300元；如果我敗訴，那么80元訴訟費、100元法院文書(shū)快遞費，再加上原先的100元罰款，共花費280元，這么一算，無(wú)論這個(gè)官司輸贏(yíng)與否，我都沒(méi)有錢(qián)賺，相反只會(huì )付出更多的錢(qián)(300或280元)。這是一個(gè)有趣的事情，官司贏(yíng)了我花300元，官司輸了倒只要280元。但是，我希望我能勝訴，因為我將贏(yíng)得公理，交警將暫時(shí)輸掉面子卻提高了執法能力。這是一件雙贏(yíng)的好事。
所以從本質(zhì)上說(shuō)，這其實(shí)是一個(gè)公益性質(zhì)的官司。一來(lái)可以提醒交警，執法的前提是有法可依；二來(lái)告訴廣大車(chē)主，要懂得利用法律武器捍
衛自己的權益不受侵犯。我們不能眼睜睜地看著(zhù)一些不懂法不守法的執法者隨心所欲地破壞我們的社會(huì )秩序�！�
交警直接貼罰單行為，明顯違反了《行政處罰法》規定的處罰程序。法院當然不會(huì )文持交警不告知當事人，剝奪當事人進(jìn)行陳述和申辯的機會(huì )，直接作出行政處罰的行為。交警幾次敗訴后，吸取了教訓，為了在提高執法效率的同時(shí)，保障當事人程序權利，張貼違法停車(chē)告知單作為非現場(chǎng)執法方式應時(shí)而生。違法停車(chē)告知單與罰單不同，是在當事人不在場(chǎng)的情況下，張貼在其車(chē)輛上要求車(chē)主前去指定地點(diǎn)接受處理的單據，具有兩個(gè)屬性，一是非行政處罰性，二是不涉及公民權利義務(wù)性。以告知單取代罰單就是為當事人申辯提供可能，實(shí)現程序合法。
類(lèi)似交警貼罰單的行為，其他行政機關(guān)同樣存在，我們不能為了工作的便利，只重視實(shí)體合法，疏忽對程序的把握。
小許是一位新進(jìn)的公務(wù)員，也是法律系畢業(yè)生，因為和我同專(zhuān)業(yè)，年齡比我小很多，初見(jiàn)面就稱(chēng)我師兄。
性格隨和是小許的一大優(yōu)點(diǎn)，而且他工作態(tài)度很積極，做事效率也高。另外，他還頭腦靈光，懂得隨機應變，辦事都很妥當。人事部門(mén)領(lǐng)導相中他的能力，上崗培訓結束后不久，小許就被安排到了稽查局，擔任稅務(wù)案件審理的重任。
稅務(wù)案件審理工作是稅務(wù)局的重點(diǎn)工作，很考驗人的綜合能力，很少有新進(jìn)的公務(wù)員能有機會(huì )到這一重要崗位鍛煉。小許珍惜這次機會(huì )，工作愈發(fā)努力。一年下來(lái)，他辦理了不少稅收違法案件，都很順利。后來(lái)科長(cháng)就將一起較復雜的案件交給他辦。這案件涉及程序復雜，需要證明的內容環(huán)環(huán)相扣，工作量很大，被處罰對象又很不配合，耽擱了不少時(shí)間。小許忙忙碌碌，總算將案件審理工作一步一步往前推進(jìn)，接近收尾，但規定完成任務(wù)的期限也快到了。
小許只好快馬加鞭，抓緊整理手頭的材料，完成稅務(wù)案件審理工作報告，擬出稅務(wù)行政處罰意見(jiàn)，趕在期限最后兩天將處罰內部審批表交給上級審批。然而不巧的是，科長(cháng)剛好在湖南出差，要過(guò)幾天才能回來(lái)。小許昕到這個(gè)消息，不免感到有些頭疼。他粗略算了算時(shí)間，要是等到科長(cháng)回來(lái)簽字審批之后，再進(jìn)行后續的工作，時(shí)間一定不夠，再加上到時(shí)候手忙腳亂，要是忙中出錯，就更不好了。小許急忙給在外地的科長(cháng)打電話(huà)，科長(cháng)說(shuō)：“你把所有處罰材料和文書(shū)都準備好，我回來(lái)馬上簽發(fā)�！彼崔嘞滦闹械慕辜�，思量著(zhù)不超過(guò)期限、不讓工作進(jìn)度落后的法子，就是按科長(cháng)意見(jiàn)，提前在電腦里擬好處罰決定書(shū)，這樣等科長(cháng)回來(lái)審批完成，就可以簡(jiǎn)單修改或者直接取用。
小許決定拖延一時(shí)不如早做一日，按照審批表上的初步意見(jiàn)，在電腦里擬定了一份完整的處罰決定書(shū)。他推測科長(cháng)應該十月二十八日晚上能回單位，就在決定書(shū)最后的落款時(shí)間處，寫(xiě)上了“十月二十九日”的字樣——這樣，等科長(cháng)回來(lái)審批完畢，立即報局長(cháng)審批，他就可以立刻從電腦里輸出處罰決定書(shū)。
沒(méi)想到，因為天氣原因，航班被耽誤了，三十日那天中午，科長(cháng)一行人才出差歸來(lái)�！皝�(lái)來(lái)來(lái)，這次出差工作很順利，我還給大家帶了禮物，大家自己分一分呀�！闭俏缧輹r(shí)間，科長(cháng)喜笑顏開(kāi)地取出從湖南帶來(lái)的土特產(chǎn)——姜糖，分發(fā)給同事們。在工作勞累之余有了這番“犒賞”，大家都很高興，嬉笑著(zhù)分吃姜糖，辦公室里彌漫著(zhù)甜甜的輕松氣氛。正在大家開(kāi)心熱鬧的時(shí)刻，小許也沒(méi)有忘記自己的本職工作。待科長(cháng)在辦公室里坐定，大家的鬧騰聲也漸漸弱下來(lái)后，他立刻把案子的處罰內部審批表拿到科長(cháng)面前：“科長(cháng)，這是最近的那起案子，需要您簽署一下審核意見(jiàn)�！笨崎L(cháng)對案件沒(méi)有不同意見(jiàn)，拿起筆便開(kāi)始批示，同時(shí)也笑瞇瞇地贊揚了一番小許的工作效率和工作態(tài)度。
在請科長(cháng)簽完審核意見(jiàn)后，小許再往上找到了局長(cháng)簽字。經(jīng)由局長(cháng)、科長(cháng)正式審核同意后，小許回到自己的辦公室，從電腦中調出已經(jīng)擬寫(xiě)好的處罰決定書(shū)，因為兩級領(lǐng)導都沒(méi)有不同意見(jiàn)，便立即將它打印了出來(lái)。
萬(wàn)事俱備，只欠“紅章”。小許拿著(zhù)剛剛打印出來(lái)熱騰騰的處罰決定書(shū)和相關(guān)材料，前去蓋好了公章，寄送給被處罰人。當那份處罰書(shū)被送走后，小許長(cháng)長(cháng)地松了一口氣——終于趕在案子的截止期限內完成了所有的任務(wù)。而他在領(lǐng)導審批前擬定決定書(shū)的事，因為被處罰人沒(méi)有提起復議訴訟，大家也就不再注意。
半個(gè)月后，我到稽查局，指導他們制作說(shuō)理性處罰決定書(shū)，并從稽查局的近期案卷中挑選兩個(gè)作為典型剖析。拿到小許審理的稽查案卷后，我細看處罰決定書(shū)，發(fā)現落款時(shí)間為十月二十九日，而處罰內部審批表上科長(cháng)、局長(cháng)簽署審核意見(jiàn)時(shí)間為十月三十日。
這是個(gè)小疏忽，但不是個(gè)小事。如果被處罰人提起訴訟，在法庭的質(zhì)證中，因為處罰決定書(shū)的落款時(shí)間在前，領(lǐng)導內部審批同意的時(shí)間在后，就可以推翻處罰決定書(shū)的真實(shí)性或合法性。我趕緊叫來(lái)小許，問(wèn)清出現錯誤的緣由，仗著(zhù)自己是他前輩的身份，訓導了他一頓，也許這會(huì )給小許留下深刻的印象，成為今后工作中程序要到位的寶貴經(jīng)驗。
程序不到位，敗訴是小事，會(huì )引發(fā)更嚴重的問(wèn)題，甚至會(huì )被追究刑事責任。
按照稅務(wù)機關(guān)內部規定，增值稅一般納稅人認定，稅務(wù)工作人員要到現場(chǎng)查看。當然，增值稅一般納稅人數量太多，稅務(wù)工作人員很難排出時(shí)間一一查看。由于絕大多數納稅人都是遵紀守法，而且現場(chǎng)查看也未必能發(fā)現什么，所以現場(chǎng)查看的程序印在紙上、掛在墻上，落到實(shí)處卻打了折扣。北京平谷區國家稅務(wù)局第五稅務(wù)所的兩名工作人員王成立和劉海龍，在擔任稅務(wù)管理員期間，也許是太忙，也許是太懶，違反規定沒(méi)有到現場(chǎng)查看，疏于對所管轄的6家公司進(jìn)行稅收管理。而且未對相關(guān)公司的納稅申報材料進(jìn)行認真審查，未對稽核比對異常的完稅憑證進(jìn)行核查分類(lèi)，也沒(méi)有對應進(jìn)行增值稅專(zhuān)納評估的上述公司進(jìn)行納稅評估，還為存在涉稅違法問(wèn)題的相關(guān)公司辦理了注銷(xiāo)稅務(wù)登記的手續，致使上述6家公司在2004年至2005年間使用250余份虛假的海關(guān)進(jìn)口增值稅專(zhuān)用繳款書(shū)進(jìn)行納稅申報，抵扣進(jìn)項稅額，造成國家稅款損失合計人民幣5400余萬(wàn)元。
由于王成立、劉海龍在日常的稅收征管工作過(guò)程中不正確履行職責，致使國家利益遭受重大損失，被法院以玩忽職守罪分別判處有期徒刑三年六個(gè)月和有期徒刑三年。
摘自：《行政法治在路上——政府公職律師手記》，人民出版社2017年5月出版。內容簡(jiǎn)介：依法行政是全面推進(jìn)依法治國的重要組成部分，是實(shí)現依法治國的關(guān)鍵。公職律師在促進(jìn)依法行政方面發(fā)揮著(zhù)重要的積極作用。全書(shū)涉及十多起疑難精彩案例故事，配有30副生動(dòng)漫畫(huà)，讓普通讀者對政府法制工作有更直觀(guān)的了解。
