一、一種更為特殊的情形
相對于一般企業(yè)與其他金融機構而言，銀行危機應對機制是最為特殊的。而相對個(gè)別銀行的財務(wù)危機而言，一種更為特殊的情形是，短時(shí)間出現大量的危機銀行，這種情形即出現了系統性風(fēng)險，或者說(shuō)，出現系統性銀行危機。在銀行系統性危機時(shí)期，銀行處置所需的法律、機構和政策框架與一般時(shí)期所適用的框架有根本不同，[1]可以這樣說(shuō)，系統性危機下的應對機制是更為特殊的銀行危機應對機制，是特殊中的“特殊”。
當出現系統性危機時(shí)，如2008年金融危機，監管機構可以選擇對每一家危機銀行分別采用適當的重組或清算方案，也可以選擇對所有危機銀行采取統一的“一攬子”應對措施。[2]由于銀行系統性風(fēng)險的發(fā)生具有不可預測性，因此，對于一國銀行法律與監管體系來(lái)說(shuō)，預先制定系統性危機下的銀行處置法律制度非常重要。研究表明，系統性危機對發(fā)展中國家的沖擊比對發(fā)達國家的沖擊往往更大、持續時(shí)間更長(cháng)，恢復所需的成本也更高。這主要是由于發(fā)展中國家的銀行系統普遍相對較為脆弱、多變的經(jīng)濟政策對銀行系統穩定性有不良影響、市場(chǎng)結構不夠合理、法律與會(huì )計標準不夠清晰以及監管力量的不足等o[3]在之前的章節中，本書(shū)討論了在單個(gè)銀行面臨危機時(shí)．相關(guān)的政府機構可以采取不同的監管措施對危機銀行進(jìn)行救助。而系統性危機產(chǎn)生的影響是單個(gè)危機銀行不能比擬的。因此，監管機構除了通常的監管措施以外，還會(huì )采取一些特別的措施以應對巨大的系統性風(fēng)險。
銀行系統性危機的核心表現是整個(gè)金融體系不穩定并導致人們對銀行系統普遍喪失信心。當人們不能準確區分有支付能力與無(wú)支付能力的銀行時(shí)，常常會(huì )選擇暫時(shí)退出銀行系統。信心的進(jìn)一步喪失很可能會(huì )導致更多的銀行無(wú)力支付，這種情況下，金融系統可能會(huì )全面崩潰。2008年全球金融危機中大量倒閉的銀行表明，健全的銀行處置法律體系不僅應當包括正常狀態(tài)下對危機銀行的處置機制，同時(shí)也應當包括在系統性危機狀態(tài)下的特別應對措施。
系統性危機下的銀行處置法律與監管框架，應更加強調公眾對銀行系統信心喪失這一核心，而這一點(diǎn)是在銀行系統常態(tài)時(shí)的破產(chǎn)制度所不需要過(guò)多擔心的。系統性危機下的銀行處置制度與一般情況下銀行處置法律制度的目標與措施相比較更具有特殊性。我們知道，普通企業(yè)破產(chǎn)制度注重保護債權人的利益，最大限度在保護“私人利益”，法律制度的設計是為了便利私人利益主體之間的協(xié)商與平衡，如美國《破產(chǎn)法》第11章重組制度實(shí)質(zhì)上是企業(yè)債權人與管理層之間的協(xié)商機制。金融穩定時(shí)期的銀行處置法律制度的重心是維護銀行的金融中介功能和保護公眾存款人利益，強調“公共利益優(yōu)先”，在公共利益、私人利益沖突下確保公共利益的優(yōu)先保護。如美國聯(lián)邦存款保險公司根據美國《存款保險法案》以及《聯(lián)邦存款保險公司加強法》行使行政權力對受保存款人立即支付、對未保險存款人的優(yōu)先清償、自主決定對銀行采取救助行動(dòng)等制度安排。而在系統性危機下，銀行處置制度則表現出“系統安全優(yōu)先”的價(jià)值取向，更加關(guān)注系統性危機的應對與解決，強調特殊時(shí)期下維持公眾對銀行系統的信心，確保通過(guò)私人利益與公共利益均可得到（來(lái)自政府財政的）保護，來(lái)最大限度地維護公眾信心。因此，這一時(shí)期私人利益與公共利益較少地表現為沖突狀態(tài)，如政府會(huì )向銀行所有債權人提供支付或支付擔保等。簡(jiǎn)言之，企業(yè)破產(chǎn)制度注重保護私人利益，金融系統穩定狀態(tài)下的銀行處置制度強調優(yōu)先保護公共利益，系統危機下的銀行處置制度則強調維護金融系統的安全。在對私人利益保護時(shí)，消極、中立的司法機構主導破產(chǎn)程序，而在對公共利益以及金融系統安全進(jìn)行保護時(shí)，更為積極的行政權力的主導則成為恰當的選擇。
當發(fā)生系統性危機時(shí)，一般狀態(tài)下銀行處置制度的某些措施的使用可能會(huì )加劇系統的不確定性，促發(fā)公眾信心的喪失。正因如此，國際貨幣基金組織與世界銀行研究指出，系統性危機時(shí)期的銀行處置法律框架的目標，應當以保護支付系統、減少存款人和債權人的信心喪失，以及恢復銀行系統支付能力、流動(dòng)性和穩定性為目標。實(shí)質(zhì)就是要求出現系統性危機時(shí)銀行處置應對應當著(zhù)眼于宏觀(guān)系統，而不是單個(gè)銀行的服務(wù)功能恢復，更強調維護公眾對整個(gè)銀行系統的信心。因此，系統性危機狀態(tài)下銀行處置的目標更宏觀(guān)，更注重外置應對措施對整個(gè)系統產(chǎn)生的外部效果。也正因如此，正常狀態(tài)下的銀行應對的一些制度與措施，在系統性危機狀態(tài)下將不再適用。系統性危機狀態(tài)下的銀行處置制度與應對措施應有更為特殊的選擇與安排。
雖然目前國際社會(huì )對于銀行業(yè)“系統性危機”尚未形成統一的定義。但一般認為，系統性危機通常以整個(gè)銀行系統面臨巨大困難、對整個(gè)實(shí)體經(jīng)濟將產(chǎn)生不利影響為根本特征，通常包含以下幾個(gè)要素：(1)銀行系統內大范圍嚴重的金融問(wèn)題；(2)系統內銀行資產(chǎn)質(zhì)量大量損失；(3)信用體系遭受巨大損失；(4)以銀行系統為支撐的支付結算系統面臨崩潰的危險。在這種情況下，監管機構需要快速做出反應，對面臨財務(wù)危機的銀行采取不同于系統穩定狀態(tài)下的特殊措施。
根據國際貨幣基金組織與世界銀行的研究，應對系統性危機的機制通常應包含三個(gè)階段，這三個(gè)階段相互聯(lián)系并可以同時(shí)進(jìn)行，但在機構和政策執行方面卻有不同。(1)危機遏制階段。這是首要也是最緊迫的階段，需要迅速穩定債權人的預期、防止銀行債權人大量流失，特別是存款人的流失。在這一階段內，危機應對要設法避免債權人的過(guò)度損失。(2)重組階段。第二階段的主要任務(wù)是積極尋求解救陷入財務(wù)困難銀行的對策。既可以包括使困難銀行恢復至財務(wù)穩定和盈利，也可以包括對銀行進(jìn)行清算。重組階段通常在債權人和存款人大量撤離的現象緩解后開(kāi)始。(3)資產(chǎn)管理階段。銀行處置法律制度在系統性危機下的第三個(gè)階段包含一個(gè)中期的時(shí)間安排，主要任務(wù)是對銀行不良資產(chǎn)進(jìn)行重組。
摘自《危機銀行處置:原理、制度與方法》P223-225頁(yè)，法律出版社2018年6月出版。內容簡(jiǎn)介：《危機銀行處置：原理、制度與方法》系統考察了國際銀行業(yè)監管組織及主要發(fā)達國家的全新立法與案例，歸納、總結了銀行重整與破產(chǎn)的一般規律、原理及方法�！段C銀行處置：原理、制度與方法》的貢獻體現在以下方面：（1）系統闡述了銀行的特殊性，論證指出銀行所具備的公共性與系統重要性?xún)蓚�(gè)基本特征，進(jìn)而提出了保護公共利益、防范系統性風(fēng)險、保障金融服務(wù)持續供給與保障貨幣政策等銀行處置制度的四大目標；（2）對不同語(yǔ)境、不同層次下的“銀行處置”概念進(jìn)行了系統梳理，有助于厘清對于這一概念的模糊認識，便于更為深入的問(wèn)題討論和制度構建；（3）提出、論證了銀行處置程序的行政化特質(zhì)，對處置機構應有的權力配制、處置方式選擇應遵循的低成本、市場(chǎng)資源優(yōu)先、保護競爭、風(fēng)險分擔、保護私人合法權益等原則進(jìn)行了系統闡述；（4）梳理、分析了處置程序啟動(dòng)的資不抵債、無(wú)力清償的標準以及監管性三類(lèi)標準，歸納、總結了主要發(fā)達國家的處置程序啟動(dòng)的立法的共性及規律；（5）系統介紹并分析了限制性措施、市場(chǎng)化處置、利用公共資源處置等不同類(lèi)型處置方法及相應制度，對各種處置類(lèi)型下的不同處置方式進(jìn)行了細致評析，并在必要之處提供了實(shí)證案例。
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