政府與社會(huì )資本圍繞風(fēng)險分配等核心問(wèn)題簽署了周密細致的PPP項目合同后，通常需要創(chuàng )設或組建一個(gè)合法、適當的經(jīng)濟實(shí)體以直接負責各項合作任務(wù)的開(kāi)展。在多數情況下，這一經(jīng)濟實(shí)體即是政府與社會(huì )資本共同組建的PPP項目公司。該項目公司具有隔離風(fēng)險的重要作用與其他多方顯著(zhù)功能，但由于通常是由社會(huì )資本控股運行，所以也存在破壞項目良性運作的現實(shí)風(fēng)險。由此，政府必須從維護公共利益的目標出發(fā)，做好對PPP項目公司的風(fēng)險防控工作。
一、PPP項目公司的基本功能
在以PPP模式運作的公共服務(wù)項目中，項目公司是“依法設立的自主運營(yíng)、自負盈虧的具有獨立法人資格的經(jīng)營(yíng)實(shí)體”。作為PPP項目合同的當事人，項目公司需要負責包括融資、設計、建設、運營(yíng)、移交等多項具體合作事務(wù)，在整個(gè)PPP項目的實(shí)施階段具有極其重要的特殊地位。但是，對于這一地位極其重要的特殊實(shí)體，財政部與發(fā)改委并沒(méi)有在PPP早期文件中清晰釋明，甚至還分別使用了“項目公司”與“項目法人”不同稱(chēng)謂，導致各界出現概念認知混亂。在《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》中，國務(wù)院提及“推廣使用政府與社會(huì )資本合作模式”的問(wèn)題時(shí)，曾指出“政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經(jīng)營(yíng)權、合理定價(jià)、財政補貼等相關(guān)責任”。由此，各界有關(guān)PPP項目公司的概念認知便呈現出以“特別目的公司”為理解基準的趨勢，并在實(shí)踐中逐漸形成了更為流行的“SPV公司”俗稱(chēng)。
實(shí)際上，將“特別目的公司”理解為“SPV公司”，并將“SPV公司”普遍化為PPP項目公司的同位語(yǔ)并不嚴謹，與“SPV”本身的英文原意不相吻合。作為“Special - Purose - Vehicle”的術(shù)語(yǔ)縮寫(xiě)，SPV是國際PPP實(shí)踐領(lǐng)域，尤其是英國PFI模式中具有特殊定義的通行概念，原意是指“特別目的載體”，而不是“特別目的公司”。在此，“載體”相對于“公司”，明顯更具形式的豐富性，除了公司形式外，非公司形式的有限合伙、信托等也屬于有效的SPV載體。因此，SPV是大于PPP項目公司的概念�？紤]到中國PPP項目公司通常都要求政府參股，那么意義更為貼近的國際術(shù)語(yǔ)應當是“SPC”。因為，在英國的PFI標準化合同體系中，SPC( Special-Purpose - Company)指的即是公共部門(mén)與私人部門(mén)共同組建的“特別目的公司”。但由于SPC不僅強調“公司”的形式，同時(shí)還強調政府必須參股，并由分包商完成項目建設和運營(yíng)任務(wù)，同時(shí)很多PFI項目并無(wú)此方面的需要或者基礎，所以在英國，更多的PPP項目都是以SPV的形式運營(yíng)的。
與此同時(shí)，鑒于英國PFI模式的世界影響力，其廣泛運用SPV的實(shí)踐經(jīng)驗也必然影響到我國頂層決策者有關(guān)PPP項目公司制度的設計思路與偏好傾向，一些高層要員甚至多次公開(kāi)表達了對SPV的特殊青睞。并且，客觀(guān)e/J基礎事實(shí)還包括：在PPP(包括PFI)概念得到中央大力介紹、宣傳之前，SPV因共獨特的“風(fēng)險隔離墻”價(jià)值不僅早已作為專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)被我國金融證券行業(yè)廣為接納，同時(shí)在實(shí)踐中也取得了較為豐富的操作經(jīng)驗。因此，在財政部與發(fā)改委缺乏清晰的概念釋明情況下，從PPP模式推廣運用的國際背景出發(fā)，順延國務(wù)院提及的“特別目的公司”概念，將中國的。項目公司”與國際的“SPV”連接，借助現實(shí)中已經(jīng)較為成熟的SPV行業(yè)術(shù)語(yǔ)理解PPP項目公司的意涵所指，乃至將SPV公司定位為PPP項目公司的同位定義語(yǔ)，并迅速取得各界人士的大致認同，便在概念演進(jìn)的邏輯層面具有相當程度的合理性。
另外，如果從項目融資的角度考察，作為金融證券業(yè)務(wù)工具的SPV確實(shí)能夠反映設立PPP項目公司的主要功能價(jià)值，這也是其得到PPP業(yè)內人士廣泛認同的重要原因。在金融證券領(lǐng)域，SPV是以法律形式存在的高信用等級實(shí)體，甚至可以是“空殼”公司，實(shí)際的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)往往托付給受托機構，業(yè)務(wù)范圍較為嚴格，輕易不會(huì )破產(chǎn)。作為資產(chǎn)證券化的核心工具，SPV具有多方面的功能價(jià)值：如可以通過(guò)獨立核算、獨立審計使資產(chǎn)質(zhì)量不受發(fā)行人經(jīng)營(yíng)狀況的影響，保持現金流的獨立穩定；可以使發(fā)行人的資產(chǎn)免受破產(chǎn)清算，保護資產(chǎn)支持證券持有人的權益；可以使發(fā)行人將資產(chǎn)騰挪出表，降低負債率；可以使投資人避免雙重稅收；可以最大限度地保護投資人的商業(yè)秘密；可以設立自己的合伙人大會(huì )或者債權人大會(huì )作為決策機構，對清算和受償等公司治理事宜投票表決；可以通過(guò)清晰的法律關(guān)系明確投資人內部的分成優(yōu)先和劣后受償級別等。
摘自《破局:PPP模式風(fēng)險與政府風(fēng)險應對策略》p175-177頁(yè)，法律出版社2018年8月出版。內容簡(jiǎn)介：《破局：PPP模式風(fēng)險與政府風(fēng)險應對策略》以政府應對PPP風(fēng)險的行為策略為特定的研究立場(chǎng)，重點(diǎn)圍繞PPP模式運用的適當決策、PPP操作方式的理想選擇、PPP合作伙伴的采購、PPP模式風(fēng)險的科學(xué)管理、PPP項目公司的風(fēng)險防控、PPP項目融資的綜合支持、PPP合同的適當履行、PPP項目執行的有效監管、PPP付費機制的合理設置、PPP項目運作的民主公開(kāi)問(wèn)題展開(kāi)系統梳理與論述，以期助力于PPP的規范實(shí)施、高效推進(jìn)、創(chuàng )新運用與可持續發(fā)展。
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