鄭秀軍
棚戶(hù)區是城市在發(fā)展過(guò)程中形成的簡(jiǎn)易結構房屋較多、建筑密度較大、房屋使用年限較長(cháng)、使用功能不全、基礎設施簡(jiǎn)陋的區域，在以往的改造中，往往都是政府出資改造，但是政府的財力有限，無(wú)法滿(mǎn)足棚戶(hù)區居民對住房及城市發(fā)展的需求。引進(jìn)PPP模式對棚戶(hù)區改造，讓社會(huì )資本進(jìn)入棚改領(lǐng)域，將有助于提高棚改效率，有助于降低政府投資風(fēng)險。
一、棚戶(hù)區的歷史形成
“安得廣廈千萬(wàn)間，大庇天下寒士俱歡顏，風(fēng)雨不動(dòng)安如山�！碧拼�(shī)人杜甫在《茅屋為秋風(fēng)所破歌》中的這句名言充分說(shuō)明“安居”的問(wèn)題自古有之，這不僅僅是他個(gè)人對廣大無(wú)房者的安居期盼，也是廣大無(wú)房者、無(wú)“好”房者對舒適住房的期盼，也是各級政府所努力的方向，安居才能樂(lè )業(yè)！“衣食住行”是人作為一個(gè)社會(huì )個(gè)體最基本生存的需求，“住”應該是這四種基本需求中最核心的部分�！拔蚁胗袀�(gè)家”承載了多少人對房屋的物質(zhì)需求！《世界人權宣言》第25規定：“人人有權享受為維持其本人和家屬的健康及福利所需要的生活水準，包括食物、衣著(zhù)、住房、醫療和必要的社會(huì )服務(wù)�！薄豆駲嗬驼螜嗬麌H公約》第1條第2款規定：“所有人民得為他們自己的目的自由處置他們的天然財富和資源，而不損害根據基于互利原則的國際經(jīng)濟合作和國際法而產(chǎn)生的任何義務(wù)。在任何情況下不得剝奪一個(gè)人民自己的生存手段�！币虼�，住房作為自然人最基本的生存權利是受法律保護的。
然而，棚戶(hù)區居住環(huán)境的改善和優(yōu)化需要政府下大力氣解決。因為每個(gè)棚戶(hù)區的形成都具有特定的歷史、地理等原因。例如國際大都市上海的棚戶(hù)區是這樣形成的：“……追究近代上海棚戶(hù)區發(fā)生的原理及其污名所依據的早起的物質(zhì)基礎，主要復原了該過(guò)程中三個(gè)主要的生態(tài)畫(huà)面：首先，是城市擴張對周邊水環(huán)境造成改變，它使傳統鄉村賴(lài)以依存的自然環(huán)境發(fā)生變異；其次，是河浜體系的瓦解引起鄉村風(fēng)水形勢和家族精神支柱的渙散；最后，依賴(lài)河道體系而延續的傳統農業(yè)亦不能維持。這三個(gè)畫(huà)面的主體要素，分別屬于自然側面、文化側面和經(jīng)濟側面，它們共同促進(jìn)了近代上海城周聚落的解體和棚區的產(chǎn)生�？梢�(jiàn)，近代上海棚戶(hù)區產(chǎn)生的過(guò)程，是一系列自然與社會(huì )要素相互制約、相互滲透、相互糾纏的結果，而不是用其中某一個(gè)單一要素可以解除清楚的。遼寧省棚戶(hù)區的形成與演變大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：“第一階段是新中國成立之前，遼寧省部分城市礦區初步形成連片工棚；第二階段是新中國成立后至20世紀90年代初期，同步是計劃經(jīng)濟時(shí)代，隨著(zhù)工礦企業(yè)數量的增加，當時(shí)的工礦企業(yè)興建了大量的產(chǎn)業(yè)工人家屬區，工棚規模迅速擴大，棚戶(hù)區初步形成并不斷擴大；第三階段是20世紀90年代初期以后，隨著(zhù)工礦企業(yè)的關(guān)、停、并、轉，大量產(chǎn)業(yè)工人失去工作，居民自身無(wú)法改善居住需求，住房質(zhì)量不斷退化，加上市場(chǎng)的過(guò)濾機制，棚戶(hù)區最終形成�！�
原本一排排整齊的單位宿舍區，也會(huì )在鱗次櫛比的高樓大廈中區，棚戶(hù)區是城市發(fā)展一定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，每個(gè)城市的棚戶(hù)區都成的，都是地理、歷史、人文、經(jīng)濟發(fā)展的綜合產(chǎn)物。
棚戶(hù)區被認為是城市的傷疤，不僅影響到棚戶(hù)區居民的生活水平，而且影響了城市的形象。
二、棚戶(hù)區的概念
對于什么樣的住宅類(lèi)型算是棚戶(hù)區？不同的人有不同的理解�，F在比較權威的解釋有：
財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于棚戶(hù)區改造有關(guān)稅收政策的通知》(財稅[2013]101號）第6條規定，棚戶(hù)區是指：“簡(jiǎn)易結構房屋較多、建筑密度較大、房屋使用年限較長(cháng)、使用功能不全、基礎設施簡(jiǎn)陋的區域，具體包括城市棚戶(hù)區、國有工礦（含煤礦）棚戶(hù)區、國有林區棚戶(hù)區和國有林場(chǎng)危舊房、國有墾區危房�！睆倪@個(gè)定義可以看出棚戶(hù)區是由一片1日房屋組成的居民居住區；這些房屋的結構簡(jiǎn)易、簡(jiǎn)陋，用磚瓦、木板、竹子、塑料布、牛毛氈等建材搭建的，缺乏足夠的安全保障；建筑密度大，每個(gè)建筑物之間的空隙非常小，公共的道路、綠化等配套設施缺乏，居住在此的人群大都是低收人人群，居住環(huán)境較差。這些城市棚戶(hù)區都不是短期形成的，大都存在很多年了。
在住建部解讀《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶(hù)區改造工作的意見(jiàn)》（國發(fā)[ 2013]25號）中，棚戶(hù)區是指：“建筑密度大、結構簡(jiǎn)陋、安全隱患多、使用功能不完善、基礎設施不配套的住房較為集中的區域�！边@個(gè)定義強調了安全隱患是棚戶(hù)區的特征之一，沒(méi)有刻意強調房屋的使用年限。同時(shí)也認為棚戶(hù)區是建筑密度大、結構簡(jiǎn)陋、使用功能不完善、基礎設施不配套的區域。
百度百科的解釋是：棚戶(hù)區指城市規劃區范圍內，簡(jiǎn)易結構房屋較多，建筑密度較大，使用年限久，房屋質(zhì)量差，建筑安全隱患多，使用功能不完善，配套設蓬不健全的區域。棚戶(hù)區具體界定標準：(1)區片大�。杭谐善飸�(hù)區：50戶(hù)以上（含50）或建筑面積3000平方米以上（含3000）。非集中成片棚戶(hù)區：50戶(hù)以下或建筑面積3000平方米以下。(2)建筑結構：磚混結構、磚木結構等。（3)建筑密度：密度較大，容積率低于1.2。(4)使用年限：片區內80%以上房屋使用年限超過(guò)30年。(5)房屋質(zhì)量：質(zhì)量較差或危房。(6)安全隱患：存在一定安全隱患，部分屋頂，陽(yáng)臺有安全隱患，電器及電路老化，缺乏消防設施。（7)使用功能：房屋面積較小，使用功能不完備，部分無(wú)獨立廚房，衛生間。（8）市政基礎設施：市政設施不完善或年久失修，道路破損嚴重，無(wú)綠化或綠化較少，無(wú)法集中供暖或供氣。(9)公共服務(wù)設施：物業(yè)管理、社區服務(wù)、醫療衛生、文化娛樂(lè )等設施不完善或缺失。(10)范圍：位于城市建成區范圍內或城市建成區范圍以外城市規劃區以?xún)鹊膰泄さV棚戶(hù)區。
筆者認為，所謂棚戶(hù)區是在城市區域內相對固定的一片建筑密度大、基礎設施差、安全隱患多的區域。
事實(shí)上，世界各國都存在經(jīng)濟發(fā)展不均衡的問(wèn)題，每個(gè)國家幾乎都有棚戶(hù)區，國際上通常稱(chēng)之為“貧民窟”，是貧困家庭生存、生活的地方，是低收人人口大規模、大范圍居住的地區。不論是發(fā)達國家中的美國、英國，還是發(fā)展中國家的印度、巴西等，都存在不同類(lèi)型的貧民窟，“高人口密度、移民眾多、高失業(yè)率，使貧民窟成為貧困、墮落與污染的聚集地，犯罪、賣(mài)淫和吸毒的避難所，多種傳染病肆虐城市地區的傳染源�！�
世界各國都在想方設法通過(guò)公租房、拆遷安置、舊房改造等形式來(lái)讓更多的居民有自己舒適的“家”；通過(guò)棚戶(hù)區改造等措施讓更多的居民住得安全、舒適、衛生。通過(guò)各國的努力，都取得了一定的成效，但是大都沒(méi)有徹底解決貧民窟的問(wèn)題，都還在繼續努力之中。
李克強總理在遼寧主政期間創(chuàng )造的棚改模式被聯(lián)合國人居署專(zhuān)家班吉·奧仁拉·奧因卡稱(chēng)贊為“中國經(jīng)驗”。并認為中國棚戶(hù)區改造中“政府主導、市場(chǎng)運作”的經(jīng)驗模式，對世界各國都具有借鑒價(jià)值。但是，棚戶(hù)區改造的任務(wù)還很重，道路還很漫長(cháng)！在棚戶(hù)區改造的過(guò)程中，在總結經(jīng)驗的基礎上，還要創(chuàng )新融資模式、擴寬融資渠道，加快棚戶(hù)區改造的進(jìn)度。棚戶(hù)區改造工作是一項重大民生工程，也是一項重大發(fā)展工程。在當前，對于穩增長(cháng)、調結構、促改革、惠民生具有特殊重要意義。
摘自《PPP項目實(shí)戰策略與操盤(pán)技巧》p375-378頁(yè)，法律出版社，2018年10月出版。內容簡(jiǎn)介："長(cháng)期以來(lái)，德恒律師事務(wù)所致力于服務(wù)國家重點(diǎn)投資的基礎設施項目，已成為我國重大建設項目法律服務(wù)領(lǐng)域的領(lǐng)導者之一。長(cháng)江三峽、南水北調、南京長(cháng)江隧道等特大型工程見(jiàn)證了“德恒人”的出眾能力和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。今天，“德恒人”正在努力建設具有中國文化和制度因子的國際化律師事務(wù)所。 《PPP項目實(shí)戰策略與操盤(pán)技巧》呈現了德恒律師事務(wù)所PPP業(yè)務(wù)中心近30位律師在服務(wù)國家PPP項目和“一帶一路”項目中的智慧和經(jīng)驗。全書(shū)以問(wèn)題為導向，向讀者提供了PPP實(shí)踐操作過(guò)程中疑難問(wèn)題的分析策略和解決之道。 "
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