[ 劉建昆 ]——(2009-10-30) / 已閱10620次
也談公路兩側建筑控制區的法律性質及相關問題
劉建昆
劉建民法官在《談公路兩側建筑控制區的法律性質及相關問題》一文（http://www.dffy.com/sifashijian/sw/200506/20050611181339.Htm）就實定法上公路兩側建筑控制區的一些問題做了研究，在行政法學學者關注點大多局限于“理論”的情況下，這種實務部門的研究能更加著眼于法治的所謂的“本土資源”，是一件十分值得贊賞的事情。
與其他一些國家一樣，公路也是我國的法定公物種類。從公物法角度觀察，兩側建筑控制區在世基于道路公物的擴展、保護等需要，而劃定的一定區域，在這些區域上實施建筑管制。在公物法上這一制度有必要作進一步的深入觀察。
一、公物法上的建筑控制區
《公路法》第五十六條明確規定：“除公路防護、養護需要外，禁止在公路兩側的建筑控制區修建建筑物”�！豆繁Ｗo條例》征求意見稿第二十八條表述為“[建控區劃定]縣級以上人民政府應當依法劃定公路的建筑控制區范圍，并向社會公告。公路建筑控制區的范圍，從公路用地外側起起向外的距離不小下列限值：（一）國道20米、省道15米、縣道10米、鄉道5米；（二）高速公路30米；（三）互通立交和特大型橋梁50米”。
劉建民法官介紹說：“公路控制區的土地權屬性質不變，并非實際征用地�！薄耙皇乾F行法律并無明文規定應將其征為國有；二是國家沒有必要用巨額資金征為國有予以閑置；三是土地權屬性質不變有利于發揮土地的最大效益，農民仍可以種莊稼、搞養殖等。但是，公路控制區范圍內行為和權利是受限制的，表現為永久性建筑物禁止建設，已有建筑物的翻建、改建、擴建受限，且有隨時被責令拆除的風險�！�
那么，在公物法上，這種與公物本體相鄰，額外附加了行政法上的義務的不動產，能否構成公物的組成部分？在水法上，河道管理中也有類似的“護堤地”制度，有些護堤地也未經劃撥或者征用和直接歸屬河道管理部門。我們認為，未經劃撥或者征用并由公物行政機關管理，則不宜作為該法定種類的公物。然而如何在法理上解釋公物行政機關對非公物的管理呢？理論上有兩種學說與之相關：
�。ㄒ唬┎粍赢a公物與其他不動產的相鄰關系和地役權學說。在民法上相鄰管理理論中，相鄰不動產互相負有一定的權利義務。我國《物權法》也設立了地役權制度，允許通過民法上的合同為不動產設定“地役權”。不動產相鄰關系各方基于民法上的規定互相負有一定的權利義務，地役權系基于合同而承擔一定的權利義務。公物法理論也認為，公物“沿線”的不動產的所有者和管理者，享有對該公物的“依賴利用”或者“加重的一般使用”；允許在公物上通過特許戶或許可在公物上設定權利。但是這種利用是屬于單向的，只能解釋相關人在不動產公物上的權利義務。同時公物不動產在管理中的公法特性決定了，盡管民法和行政法在這一問題上有基本原則上的相通之處，但是并非可以直接援引有關理論。
�。ǘ皽收魇铡睂W說。美國聯邦最高法院認為財產權雖然可于某程度內被管制，但若太過分，便會構成管制準征收，我國臺灣地區大法官也采取了名為特別犧牲的類似概念。準征收的構成要件包括四項,即財產權、損害事實、公共利益和特別犧牲。準征收又分為占有準征收與管制準征收。占有準征收是指對不動產財產永久性物理占有，而管制準征收是指政府按照經濟管制法規等的規定而使公民私有不動產財產權受損的情形。但是這些理論均是司法部門在司法救濟過程中形成的，對于行政執法的指導意義有限。
�。ㄈ┤枕n行政法中“預定的公物”學說。日本學者鹽野宏在其著作《行政法》中介紹日本法上存在一種預定的公物“預定公物，是指尚未成為公物，但預定將成為公物，對其管理處分予公共規制的物。在這種意義上，這并不是公物的分類。預定公物的概念，是以作為制定法的公物管理法為前提的，公園預定地、河川預定地、道路預定地即是其例�！蔽覀冋J為，可以將公路上的“建設控制區”認為是公物法上的“預定的公物”，由公物管理機關對預定的公物執行公物警察權。
二、規劃法上的建筑控制區
《公路法》第五十六條第二款“前款規定的建設控制區的范圍，由縣級以上地方人民政府按照保障公路運行安全和節約用地的原則，依照國務院的規定劃定”。
我國實施城鄉建設的規劃控制制度。在規劃法的實務中，也存在基于編定的城鄉規劃而對一定區域實施建設控制的情況。這些建設控制大致可以分為兩類，一類就是前述的有法律強制性規定，而為規劃部門在編制規劃時予以確認的建設控制區。另一類則是規劃部門基于自身的職權，自己裁量編入規劃的建筑控制區。區別這兩種“建設控制”的意義在于，前者一般由其他行政機關（如國土行政部門、交通行政部門、水務行政部門、城市管理行政部門）實施預定公物的警察權保護，后者則由規劃部門執法自行執法。因此前者是具有優先管轄權的，也可以作為《城鄉規劃法》第六十四條和六十六條規劃部門執法權的例外情形。
在大多數情況下，預定的公物的管理部門與規劃部門具有共同的管理目標，對于相關違法建筑的認定上也不應該存在不同。但是，由于規劃的編制中的復雜性等原因，實踐中已經存在預定的公物管理中不同行政機關的發生的矛盾現象。例如在網上發現的一個案例：2006年2月24日，英山縣公路段路政員巡查發現，當事人段某在省道201中大線65K+600M處公路左側距公路邊坡坡腳9米處新建長11.7米、寬10米，共計面積117平方米的磚混結構樓房，該樓房基礎已經建成，第一層磚已做2米高。英山縣公路段路政員認定為違法建筑，依照處罰程序下達了相關路政法律文書，責令停止違法行為并限期拆除，當事人段某以經城建、國土部門審定并核發《建設用地規劃許可證》、《個人用地批準通知書》為由，不服向縣人民政府提出申請復議。
在該案中，當地規劃行政部門無視《公路法》等法規的規定，對預定的公物沒有編入規劃，甚至依據該規劃發放了《建設工程規劃許可證》。這一現象是值得警惕的。
二○○九年十月三十日
