[ 張生貴 ]——(2011-1-3) / 已閱38691次
解析“深圳退役參戰人員狀告羅湖區民政局取消優(yōu)撫待遇行政案件”
張生貴
導讀提示：一起特殊的民告官案件，涉及退役參戰人員的優(yōu)撫待遇，原告依照國家財政部、民政部《關(guān)于調整部分優(yōu)撫對象撫恤補助標準的通知》享受了優(yōu)撫待遇，羅湖區民政局根據其上級機關(guān)的內部函件取消（停止）了原告的各項待遇，原告對被告的具體行政行為表示不服，向深圳市羅湖區人民法院提起行政訴訟，此案系司法前沿新類(lèi)型疑難復雜糾紛，在適用法律及審理思路方面都具有代表性，為準確認定案件的法律性質(zhì)，專(zhuān)業(yè)律師依據多年執業(yè)的經(jīng)驗，用獨特的視角觀(guān)察分析，根據行政訴訟案件的審理原則，深入細致解剖案件的事實(shí)、證據、程序、法理。
※本人僅從網(wǎng)絡(luò )查詢(xún)相關(guān)案件情況后整理，雖未深入了解案件全貌和起因，通過(guò)獲取現有相關(guān)資料縝查規律性問(wèn)題，行政法專(zhuān)業(yè)律師重在依據行政訴訟法規定的要件、事實(shí)、證據以及行政訴訟案件的審判思路方面做出分析，從不同角度判斷案件的法律走勢，提出自己對本案的法律意見(jiàn)，供大家分析參考：
【案件概要】
1、雙方當事人的主體情況：
原告：七名參戰退役人員
被告：羅湖區民政局
2、案 由：
不服民政行政管理具體行政行為（行政行為種類(lèi)：行政撤銷(xiāo)）
3、訴訟請求：
撤銷(xiāo)被告作出的《關(guān)于取消參戰涉核退役人員退休后生活補貼的通知》
4、原告依據的事實(shí)理由：
原告訴稱(chēng)自己系參戰退役人員，根據《關(guān)于調整部分優(yōu)撫對象撫恤補助標準的通知》民發(fā)【2007】99號第二規定、《關(guān)于調整部分優(yōu)撫對象等人員撫恤和生活補助標準的通知》民發(fā)〔2009〕135號第四條規定，經(jīng)原告申請、被告核查，確認原告符合上述通知規定的優(yōu)撫對象資格，享受通知中關(guān)于“參戰退役人員”的各項待遇，在國家相關(guān)部門(mén)沒(méi)有取消“參戰退役人員”待遇的情況下，被告作為政策執行機構，依照其上級機關(guān)的指示擅自取消了原告的優(yōu)撫待遇，被告的此項具體行政行為違背法律法規規定，侵害了原告的合法權益，依法訴求撤銷(xiāo)，并要求繼續執行國家財政部、民政部對原告作為參戰退役人員的各項待遇。
5、被告答辯要點(diǎn)：
原告辦理了退休、領(lǐng)取了退休工資、生活不再困難，失去或不具備繼續享受“參戰退役人員”待遇的資格條件。
【訴辯依據】
1、原告的訴求依據：
《行政訴訟法》第二條、第十一條（六）（八）項、第五十四條（二）、（三）項規定；
《軍人撫恤優(yōu)待條例》第一條、第二條、第五條規定；《行政許可法》第八條；
2、原告訴求應提交的相關(guān)證據：
身份證件、申請優(yōu)撫待遇審查表、參戰證、傷殘、疾病等證明、下崗或失業(yè)或解除勞動(dòng)合同證明、生活困難證明（證明符合優(yōu)撫條件及向被告交納過(guò)的證件資料）或直接提交曾發(fā)放優(yōu)撫待遇的賬卡等證據，以證明被告曾對原告的資格條件審核確認。
3、被告答辯依據：
應當向法庭提交其作出《關(guān)于取消參戰涉核退役人員退休后生活補貼的通知》職權范圍、法定資格主體、支持其具體行政行為的證據、具體法律規范性依據。
4、被告應當提交的證據：
原告不具備享受“參戰退役人員”待遇的證據；上級機關(guān)的信函；向原告發(fā)送《通知》的送達證明；調查核實(shí)原告資格是否符合《軍人撫恤優(yōu)待條例》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強優(yōu)撫工作的通知》、《關(guān)于調整部分優(yōu)撫對象撫恤補助標準的通知》規定的資格條件的證據；作出“取消通知”法定程序依據及證據；行政答辯狀；
【案件爭點(diǎn)】
1、依據《行政訴訟法》第五條規定合法性審查的原則，法庭應要求被告出示和提供其作出被訴具體行政行為的法律依據、證據依據、事實(shí)依據。
2、被告先前審核后確認原告符合享受“參戰退役人員”優(yōu)撫待遇的資格條件，并發(fā)放相應的待遇，事后又取銷(xiāo)原告的優(yōu)撫待遇，如此前后不一致的認定，涉訴行政行為所依據的事實(shí)、理由、證據、程序應作為法庭審理的重點(diǎn)。
【法理辯析】
由于此類(lèi)案件進(jìn)入司法程序的情況不多，相應的法律依據較少較原則，給法庭審理和判決帶來(lái)一定的困難；根據《行政訴訟法》規定審判行政案件的思路和程序，原告只要向法庭提供其具備享受相關(guān)待遇的資格條件（被告先前行為已有認定），即完成舉證和訴求義務(wù)；被告理應提供關(guān)于作出涉訴具體行政行為的程序、主體、證據、事實(shí)、法理依據，如被告不能提供足夠的證據和法據支持其具體行政行為，就應當承擔敗訴的后果。
1、為防范法庭將本案的審理重點(diǎn)切換到對原告是否應享受“參戰退役人員”優(yōu)撫待遇的復審方面，針對是否應當享受待遇的問(wèn)題，已有被告的前期行為確認，法庭不易重復審理，否則就有替代被告履行行政審核職權之嫌；本案審理的重點(diǎn)是被告取消原告優(yōu)撫待遇的證據、法律、程序性?xún)热荨?br>
2、律師特別提到一點(diǎn)，根據全案分析可知，本案還存在著(zhù)對《軍人撫恤優(yōu)待條例》立法宗旨的把脈。
被告只所以取消原告的優(yōu)撫待遇，主要原因是原告辦理了退休、領(lǐng)取了退休工資、生活不再困難。據此，法庭需要審查被告是否提供明確的法律法規對“領(lǐng)取退休工資、生活不再困難”應當取消的條款性規定。
據本律師了解，現行《軍人撫恤優(yōu)待條例》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強優(yōu)撫工作的通知》、《關(guān)于調整部分優(yōu)撫對象撫恤補助標準的通知》規定，并無(wú)附條件取消原有待遇的條款，因此，被告的此項理由缺乏法律依據。
3、《關(guān)于調整部分優(yōu)撫對象撫恤補助標準的通知》第四規定的補助對象為“對在農村的和城鎮無(wú)工作單位且家庭生活困難的參戰退役人員”；從“農村““無(wú)工作單位”“家庭生活困難”三個(gè)客觀(guān)性條件與“參戰退役人員”主體資格兩方面做出規定，并無(wú)被告所述應當停止優(yōu)撫待遇的附加條件。對家庭生活困難的理解可參照“當地家庭人口平均生活水平”，關(guān)于停止優(yōu)撫待遇的“條件、程序、由哪一級機關(guān)”作出均無(wú)明確規定，被告的“停發(fā)通知”顯然缺乏法律依據與事實(shí)根據。
筆者認為，本案關(guān)鍵在于如何認識優(yōu)撫的實(shí)質(zhì)內容和立法性質(zhì)問(wèn)題，重在保障退役參戰人員的合法權益，而不是限制，更不是停留在有無(wú)“工資”，國家對參戰人員的優(yōu)撫待遇性質(zhì)上不能等同于政府對社會(huì )人員的最低生活保障，優(yōu)撫待遇是特殊人員依法享有的基本權利，具有人身專(zhuān)屬性。
【專(zhuān)家評案】
1、國家對“參戰退役人員”的優(yōu)撫政策，體現的是憲法精神：
《憲法》第四十五條規定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì )獲得物質(zhì)幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會(huì )保險、社會(huì )救濟和醫療衛生事業(yè)。
國家和社會(huì )保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。
《軍人撫恤優(yōu)待條例》堅持“思想教育，扶持生產(chǎn)，群眾優(yōu)待，國家撫恤”的工作方針，堅持“國家、社會(huì )、群眾”三結合的優(yōu)撫制度，保障優(yōu)撫對象的基本生活、維護優(yōu)撫對象的合法權益、提高優(yōu)撫對象的社會(huì )政治地位，目的在于鞏固國防，維護社會(huì )穩定，促進(jìn)兩個(gè)文明建設。
隨著(zhù)形勢的發(fā)展，優(yōu)撫工作出現了一些新的情況和問(wèn)題。主要是撫恤補助標準低，優(yōu)撫對象的生活水平與人民群眾生活水平的差距相對擴大；烈屬、傷殘軍人、在鄉老復員軍人等重點(diǎn)保障對象進(jìn)入老年，生活、住房、醫療難的問(wèn)題日益突出；一些相應政策沒(méi)有跟上，優(yōu)撫對象的合法權益沒(méi)有得到保障和落實(shí)，影響國防建設，為解決當前優(yōu)撫工作存在的問(wèn)題和困難，進(jìn)一步加強和改進(jìn)優(yōu)撫工作，國家財政部、民政部及時(shí)調整和頒發(fā)了《關(guān)于調整部分優(yōu)撫對象撫恤補助標準的通知》，明確規定各地要按照《軍人撫恤優(yōu)待條例》規定，適當提高在鄉老復員軍人的生活補助標準，使其生活達到當地農村居民平均生活水平。中央財政在現行補助標準的基礎上，每人每月增加50元，不足部分由地方財政負責落實(shí)。通知特別強調“對在農村的和城鎮無(wú)工作單位且家庭生活困難的參戰退役人員提高生活補助標準，每人每月提高70元，達到每人每月200元。中央財政對北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、山東、遼寧等9個(gè)�。ㄖ陛犑校�，補助標準調整為每人每月80元”�！睹裾�、人力資源社會(huì )保障部、衛生部、財政部關(guān)于進(jìn)一步加強優(yōu)撫對象醫療保障工作的通知》民發(fā)〔2008〕152號規定，要保障優(yōu)撫對象在享受相應基本醫療保障待遇的基礎上，按規定享受城鄉醫療救助和優(yōu)撫對象醫療補助。各地要引導醫療衛生機構按照當地有關(guān)規定，制定針對優(yōu)撫對象的具體醫療服務(wù)優(yōu)惠和照顧政策，在掛號、就診、取藥、住院等服務(wù)環(huán)節中體現對優(yōu)撫對象的優(yōu)先。通過(guò)社會(huì )基本醫療保障體系報銷(xiāo)、優(yōu)撫對象醫療補助和醫療機構優(yōu)惠減免等多種措施，保證優(yōu)撫對象現有醫療待遇不降低，保證同屬別優(yōu)撫對象待遇大致相當，保障優(yōu)撫對象醫療待遇水平與當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平相適應�！敦斦� 民政部 勞動(dòng)和社會(huì )保障部關(guān)于優(yōu)撫對象醫療補助資金使用管理有關(guān)問(wèn)題的通知》財社2008]35號規定，認真落實(shí)優(yōu)撫對象醫療待遇，切實(shí)解決他們的醫療困難，是中央和地方政府共同的責任。中央財政安排優(yōu)撫對象醫療補助資金，體現了黨中央、國務(wù)院對優(yōu)撫工作的重視和對優(yōu)撫對象的關(guān)心，各級地方政府有關(guān)部門(mén)要統一思想，提高認識，多渠道籌集優(yōu)撫對象醫療補助資金，制定和完善優(yōu)撫對象醫療保障辦法和醫療優(yōu)惠政策，建立解決優(yōu)撫對象醫療難問(wèn)題的長(cháng)效機制，確保優(yōu)撫對象醫療待遇的落實(shí)。凡屬城鎮職工基本醫療保險參保范圍內的重點(diǎn)優(yōu)撫對象，全部參加職工基本醫療保險。所在單位繳費確有困難的，由所在地民政部門(mén)通過(guò)優(yōu)撫對象大病醫療救助基金幫助其繳費參保。不屬于城鎮職工基本醫療保險制度范圍內的城鎮重點(diǎn)優(yōu)撫對象，在建立城鎮居民基本醫療保險制度時(shí)，應將他們優(yōu)先、優(yōu)惠納入。對繳費有困難的，可通過(guò)優(yōu)撫對象大病醫療救助基金補助參保。參加城鎮職工和城鎮居民基本醫療保險制度后個(gè)人負擔醫療費較重的，可享受城市醫療救助和優(yōu)撫對象大病醫療救助，具體救助辦法由各地制定。同時(shí)對不符合評殘和享受帶病回鄉退伍軍人生活補助條件的部分困難人員（患病或生活困難的農村和城鎮無(wú)工作單位的人員）發(fā)放生活補助。
裁判案件時(shí)要準確把握各項政策的精神實(shí)質(zhì)、核心內容、基本要求和政策界限，理清貫徹落實(shí)的思路、對策、措施。
原告的情況符合通知規定的優(yōu)撫對象條件，《軍人撫恤優(yōu)待條例》第二條規定，退出現役的殘疾軍人以及復員軍人、退伍軍人、烈士遺屬、因公犧牲軍人遺屬、病故軍人遺屬、現役軍人家屬，是本條例規定的撫恤優(yōu)待對象，依照本條例的規定享受撫恤優(yōu)待。第三條規定，軍人的撫恤優(yōu)待，實(shí)行國家和社會(huì )相結合的方針，保障軍人的撫恤優(yōu)待與國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展相適應，保障撫恤優(yōu)待對象的生活不低于當地的平均生活水平。民政部?jì)蓚�(gè)通知強調“在鄉復員軍人、帶病回鄉退伍軍人和參戰退役人員列為優(yōu)撫對象，全社會(huì )應當關(guān)懷、尊重撫恤優(yōu)待對象，開(kāi)展各種形式的擁軍優(yōu)屬活動(dòng)。
2、被告停止原告優(yōu)撫待遇缺乏法律依據：
從2007年8月1日起開(kāi)始，中央、國務(wù)院和相關(guān)部門(mén)，針對當前優(yōu)撫對象和部分軍隊退役人員存在的實(shí)際困難，把部分參戰退役人員列入重點(diǎn)優(yōu)撫對象范疇，給予部分曾參加作戰和核試驗軍隊退役人員生活補助，完善優(yōu)撫對象醫療保障以及部分軍隊退役人員再就業(yè)，住房、社會(huì )保險接續等方面的政策措施，擴大和提高優(yōu)撫對象、優(yōu)撫標準。
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