[ 董禮潔 ]——(2012-2-9) / 已閱25258次

董禮潔 法學(xué)博士



關(guān)鍵詞: 狄龍規則/地方自治/中央與地方
內容提要: 狄龍規則是美國處理州和地方關(guān)系的重要原則。它認為城市是州立法機關(guān)的創(chuàng )造物，州立法機關(guān)對其組織和結構具有絕對的控制力。狄龍規則自誕生以來(lái)就不斷受到各種沖擊。二戰后，美國各州相繼確立了地方自治制度，地方相對于州而言取得了較大的自治權。與此同時(shí)，美國聯(lián)邦政府卻開(kāi)始通過(guò)經(jīng)濟滲透逐步介入地方事務(wù)，城市逐漸陷入聯(lián)邦的控制。狄龍規則的變遷體現了權力制衡，地方政府在擺脫州權控制的同時(shí)又受到了聯(lián)邦權力制約。


談起美國的政治制度，人們最耳熟能詳的就是美國的聯(lián)邦制政治體制以及美國法院的司法審查權。實(shí)際上，美國不僅僅存在聯(lián)邦政治體制，也存在單一制的因素。這種因素就存在于州與地方政府的關(guān)系之中。[1]由于美國各州的不同情況，美國的地方政府大致有五種基本類(lèi)型，其中一般地方政府有三類(lèi)，即縣政府、縣域內的市政府和鎮政府；另外兩類(lèi)為特別設立的政府，即學(xué)區 (School District) 政府和專(zhuān)區(Special District) 政府。地方政府與州的關(guān)系歷來(lái)是爭論的焦點(diǎn)，美國各級法院在解決這個(gè)問(wèn)題上起了重要的作用，形成了一系列的判決和規則。其中，狄龍規則無(wú)疑是最重要的一個(gè)。本文擬從狄龍規則入手，通過(guò)整理美國法院的判決，梳理美國一般地方政府與州政府以及聯(lián)邦政府的關(guān)系，尋找其發(fā)展脈絡(luò )，也為解決中國相關(guān)的問(wèn)題提供借鑒。
一、狄龍規則誕生的背景和主要內容
狄龍規則（Dillon(s Rule）是美國愛(ài)荷華州最高法院狄龍法官在1886年的兩個(gè)案例中提出的，隨后，狄龍法官又發(fā)表了一篇論文進(jìn)一步闡述自己的觀(guān)點(diǎn)。后人將其歸納為狄龍規則。它的誕生與當時(shí)的社會(huì )背景有密切的關(guān)系。
（一）狄龍規則誕生的背景
19世紀后期，美國正處于城市化鼎盛時(shí)期，然而，當時(shí)的美國城市受其歷史的影響具有鮮明的特征——城市主要是作為一個(gè)經(jīng)濟實(shí)體而存在而非政治實(shí)體。殖民地的這些城市幾乎清一色的都是以經(jīng)濟活動(dòng)為主，而非政治中心或政治中心乃至宗教中心。 [2]美國殖民地時(shí)期和建國早期的城市更像是一個(gè)企業(yè)，而不一個(gè)地方政府。當時(shí)，城市被認為是一個(gè)由當地居民共同結合成立的法人組織，這個(gè)組織的成立必須經(jīng)過(guò)一定的程序，如特許狀或者議會(huì )專(zhuān)門(mén)的法案等，城市一旦成立就可以根據其成立的依據為了城市居民提供服務(wù)，同時(shí)，城市本身也可以為了這個(gè)目的而親自從事一定的活動(dòng)，包括商業(yè)活動(dòng)。每一個(gè)城鎮的利益集團都要試圖與另一個(gè)城市的同類(lèi)集團相競爭。 [3]因此，城市的經(jīng)濟職能非常廣泛，公共管理職能則相對弱化。同樣地，作為履行公共職能必要基礎的城市政府的預算受到很大限制，大型公共項目只能通過(guò)向直接受益者征稅來(lái)資助，政府的再分配職能被最小化。 [4]
1862年，聯(lián)邦國會(huì )通過(guò)《太平洋鐵路法案》，一方面開(kāi)啟了橫貫大陸鐵路建設的時(shí)代；另一方面又進(jìn)一步激化了城市之間的競爭。根據《太平洋鐵路法案》，鐵路公司不但可以無(wú)償獲得各種鐵路用地，更重要的是，每修筑1英里鐵路，就可得到沿線(xiàn)兩側各5個(gè)以間隔方式劃分的地塊。這些地塊可由鐵路公司自行處置。 [5]與直接向移民出售土地相比，鐵路公司促成其土地增值的更有效的做法是：鐵路公司專(zhuān)設一些城鎮開(kāi)發(fā)公司，自行設計與創(chuàng )建城鎮，從而形成別具一格的鐵路城鎮。鐵路公司在創(chuàng )建城鎮的過(guò)程中，一般均排擠沿線(xiàn)已有的城鎮。但是，鐵路公司也不能不顧當地經(jīng)濟的實(shí)際，無(wú)視已有城鎮而一律設置新的城鎮。事實(shí)上，它們在很大程度上也有賴(lài)于已有城鎮的合作；從已有城鎮的角度講，它們無(wú)一例外地需要鐵路途經(jīng)自己的城鎮，以免因交通不便而被淘汰的厄運。 [6]城市政府將依托鐵路的競爭愈演愈烈。為了平衡全州的整體發(fā)展需要，州政府的介入引發(fā)了城市與州之間對于管理權的爭議，也導致了狄龍規則的誕生。
（二）狄龍規則的主要內容
狄龍規則的內容主要包括兩個(gè)方面：一是城市的法律地位，即城市是公法人還是私法人，城市對其領(lǐng)域內的財產(chǎn)享有何種權利，是所有權還是管轄權？二是城市可以行使的權力。具體而言，依據狄龍規則，城市是州立法機關(guān)所創(chuàng )造的，并從它那里獲得權力。州立法機關(guān)創(chuàng )造了城市，也可以毀滅城市，當然可以刪減和控制城市的權力。除非有憲法上的限制，否則，即使立法機關(guān)通過(guò)一個(gè)法案決定取消州內所有的城市法人，這些城市法人也不能制止。城市法人成立后獲得的財產(chǎn)將受到與私有財產(chǎn)一樣的保護。但是，公共街道不屬于這種性質(zhì)的財產(chǎn)。城市只是作為一個(gè)公共管理者對這些財產(chǎn)進(jìn)行管理，在其之上，立法機構代表公眾對這些財產(chǎn)的用途享有無(wú)限制的控制權。作為公共管理者，城市可以行使以下三項權力：
第一，州明確授予的權力；
第二，明示權力必定暗含或必定附帶的權力；
第三，對于城市法人申明的目標或意圖是絕對必要的——不是便利、而是必不可少的權力。此外，如果對一項權力是否存在產(chǎn)生懷疑，則由法院按照對地方政府不利的立場(chǎng)加以解釋。狄龍規則也被概括為“城市是州的創(chuàng )造物”理論。 [7]
狄龍規則認為，城市相對于州而言并不是一個(gè)私人，因此，它不能享有個(gè)人或者企業(yè)等私人所能享有的憲法或者普通法上抵抗州政府的權利；進(jìn)而，他又將城市等地方政府置于州立法機關(guān)的絕對控制下，體現了一種州絕對控制權的思想，州立法機關(guān)可以決定城市的存亡，地方政府的權力來(lái)自于州立法機關(guān)的授權，州立法機關(guān)有權任意改變自己的授權，減少、限制甚至收回授予城市的權力，從這個(gè)意義上而言，城市對于州不具有任何獨立性。 [8]
二、孕育狄龍規則的兩個(gè)案例
美國的法律規則都是通過(guò)判例體現的，狄龍規則也不例外。孕育狄龍規則的兩個(gè)案例的案情各不相同，而且，在這兩個(gè)案例中，城市的地位也有著(zhù)微妙的差別，詳細分這兩個(gè)案例的細節會(huì )使我們對于狄龍規則乃至美國的法律體制有更為深刻的了解。
（一）克林頓市訴希德高速公路及密蘇里河鐵路公司案 [9]
這起案件的原告克林頓市是依據1857年1月26日通過(guò)的大議會(huì )法案而成立的城市法人，根據法人組織法授予城市的權力，城市有權對城市的街道和高速公路進(jìn)行管理的權利。1859年，市議會(huì )通過(guò)一項法令禁止任何“鐵路公司在城市范圍內占用街道建造鐵路，以及以與此相關(guān)的目的占用城市街道”，并且明確注明“此后，不得許可鐵路公司在城市的小路、街道和大街上建造鐵路；任何鐵路公司如果經(jīng)過(guò)城市的小路、街道和大街，都必須提供、建設和維護由市議會(huì )決定的橋墩、大橋及其他用于通行的設施”。
而被告希德高速公路及密蘇里河鐵路公司的成立則比較復雜。被告是在1859年根據一般法人組織法成立的，目的是為了在希德高速公路網(wǎng)附近建造向西穿過(guò)整個(gè)州至密蘇里河的鐵路。但是，這條鐵路并沒(méi)有開(kāi)工。到1860年，大議會(huì )決定被告停止修建上述鐵路，改為修建一條連通里昂市與克林頓市的鐵路，并且借助克林頓市的鐵路與鐵路網(wǎng)相連。但是，此時(shí)，被告的設立章程并沒(méi)有修改。直到1867年6月，被告的設立章程才進(jìn)行相應的修改。
1864年，該鐵路公司向克林頓市提出申請，要求在克林頓市內建造鐵路，但是，未得到許可。同年，區法院也發(fā)出禁止令禁止鐵路公司占用克林頓市的土地。鐵路公司不服，并于1868年上訴至愛(ài)荷華州最高法院。
在判決中，狄龍法官首先指明了案件使用的法律依據，主要有三項法案：一是1853年州議會(huì )通過(guò)的“授予鐵路公司通行權的法案”；二是原告設立的依據；三是1860年州議會(huì )通過(guò)的法案，該法案規定：“建造一條起點(diǎn)為里昂市珍珠街的鐵路，并且這條鐵路在克林頓市內與芝加哥、愛(ài)荷華州和內布拉斯加州的鐵路相連通�！彪S后，狄龍法官指出，根據1853年的“授予鐵路公司通行權的法案”，城市的街道不是城市法人的私人財產(chǎn)，城市對于其街道的利益是公共的，并在立法機關(guān)的絕對控制下。城市法人從立法機關(guān)那里誕生，并且從立法機關(guān)那里獲得權力。它給與城市生命，沒(méi)有它，城市無(wú)法生存。既然是立法機關(guān)創(chuàng )造的，它也可以撤銷(xiāo)城市。如果它可以撤銷(xiāo)城市，當然也可以刪減和控制城市的權力。除非有憲法上的限制，否則，即使立法機關(guān)通過(guò)一個(gè)法案決定取消州內所有的城市法人，這些城市法人也不能制止。于是，法院判決克林頓市敗訴。
（二）馬里亞姆訴穆迪執行官案 [10]
在克林頓市案發(fā)生的同一年，狄龍法官又在另一起案件中表達了其對于城市地位的觀(guān)點(diǎn)，這就是馬里亞姆訴穆迪執行官案。原告是K市的公民，而被告則是K市的執行官。K市成立于1848年，根據其憲章，它有權征收普通稅和特別稅。普通稅是每年收取的財產(chǎn)稅，如果財產(chǎn)所有不支付普通稅時(shí)，城市有權按照一定的法律程序對財產(chǎn)進(jìn)行強制轉讓。1857年9月23日，K市決定征收一項特別稅，用于鋪設B大街。1860年2月29日，原告因為沒(méi)有繳納該項特別稅稅金而被強制轉讓其土地，原告不服，向法院提起訴訟要求確認強制轉讓無(wú)效。
從本案的情況看，狄龍法官認為，首先，本案中的稅屬于特別稅，特別稅不同于普通稅，憲章只規定可以通過(guò)強制轉讓的方式收取普通稅，而不包括特別稅。其次，對于特別稅的收取，憲章只規定城市有權征收特別稅，而并沒(méi)有明確授權城市可以強制轉讓納稅人的財產(chǎn)。第三，狄龍法官認為強制轉讓也不是征收稅金這一明示權力所必然附帶或者暗含的權力，稅金不一定要通過(guò)強制轉讓的方式征收。最后，他認為這項權力的存在值得懷疑，因此，應當由法院根據與城市相反的立場(chǎng)進(jìn)行解釋。
由此，狄龍法官得出結論，城市法人能夠擁有和行使以下三項權力：第一，州明文授予的；第二，明示權力必定暗含或必定附帶的；第三，對于城市法人申明的目標或意圖是絕對必要的——不是便利、而是必不可少的。此外，如果對一項權力是否存在產(chǎn)生懷疑，則由法院按照與地方政府相反的立場(chǎng)加以解釋。
上述兩個(gè)判例構成了狄龍規則的主要內容。狄龍規則誕生以后，各州紛紛將其認定為處理州與城市關(guān)系的基本原則。美國聯(lián)邦最高法院也在1907年的亨特訴匹茲堡市案中采用了這一規則， [11]認為城市與州之間并沒(méi)有合同關(guān)系，城市與城市居民之間也沒(méi)有合同關(guān)系。城市是州的政治性分支，州創(chuàng )造城市是為了便于行使一些管理職能，并且把這些職能授權給城市行使。為了合理和有效地行使這些職能，城市有權獲得、持有和管理動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)。這些所授予的權力的數量、性質(zhì)和期間以及領(lǐng)土范圍，應當根據州的自由裁量權來(lái)確定。不僅是它們的憲章，而且包括任何授予其管理權的法律、或者為了公共目的而授予其的財產(chǎn)、免予征稅的權利都可以由州根據自己的意愿修改、收回或者自己持有或者轉手其他機構而不給與任何補償，州也可以決定擴張或者縮小城市的土地領(lǐng)域，將城市的一部分或者全部與其它城市進(jìn)行合并，廢除其憲章或者消滅城市。無(wú)論這些行為是否征得城市居民的同意，甚至違反他們的意愿，州都可以決定這么做。州立法機關(guān)可以根據州的憲法行使這種無(wú)限制的最高權力，并不受聯(lián)邦憲法規定的限制。雖然，城市的居民和財產(chǎn)所有者會(huì )因此而遭受一些不便和因為負擔增加而導致的財產(chǎn)減少等，但是，他們沒(méi)有權利要求保持原來(lái)的城市及其權力，聯(lián)邦憲法不對這些損害提供保護。這種權力歸屬于州。
三、狄龍規則的發(fā)展——面對新的挑戰
在當時(shí)的政治和歷史背景下，狄龍規則將城市等地方政府置于州立法機關(guān)的絕對控制下，否認地方政府自治權力的法律基礎。這與美國強調分權、自治的傳統產(chǎn)生強烈的沖突。因此，支持地方自治的人們開(kāi)始了對狄龍規則進(jìn)行反擊。 [12]雖然，這些反對者們并沒(méi)有徹底推翻狄龍規則，但是，他們的反對意見(jiàn)對狄龍規則后來(lái)的走向發(fā)生了巨大的影響。特別是在進(jìn)步黨人的推動(dòng)下，地方自治制度的普遍確立，使得狄龍規則發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的改變。 [13]進(jìn)步黨人的改革運動(dòng)因為第二次世界大戰的爆發(fā)而暫歇，但是，這次改革運動(dòng)的成果被保留了下來(lái)，二戰以后，美國各州紛紛修改憲法或者制定法律將地方自治條款吸納進(jìn)來(lái)就是很好的證明。 [14]此時(shí)，美國社會(huì )的背景也發(fā)生了悄然而又巨大的變化，原先很少介入地方事務(wù)的聯(lián)邦政府開(kāi)始通過(guò)各種形式插手地方事務(wù)，而且其影響力越來(lái)越大。與此相比，州對地方的控制力似乎正在減弱，各州的憲法或者法律對于地方自治條款的采納，使得城市獲得了較大的自治權。
（一）聯(lián)邦控制的加強
聯(lián)邦對于地方事務(wù)的介入始于經(jīng)濟上的滲透。20世紀30年代開(kāi)始的經(jīng)濟大蕭條使很多地方政府陷入財政危機，甚至到達財政崩潰的邊緣。此時(shí)，由于州政府也無(wú)力資助地方政府，聯(lián)邦開(kāi)始向地方政府提供資金支持。地方政府大量實(shí)施聯(lián)邦援助項目的結果是，聯(lián)邦政府的資金快速流入到了地方政府。地方政府為獲得更多的聯(lián)邦資金支持，主動(dòng)或被動(dòng)地進(jìn)行著(zhù)各種改革，以符合聯(lián)邦的要求。 [15]
隨著(zhù)經(jīng)濟的滲入，聯(lián)邦的憲法、法律甚至一系列聯(lián)邦規則和標準開(kāi)始滲入地方并逐步取代地方規則和標準。從美國獨立至20世紀早期，美國嚴格奉行聯(lián)邦體制，聯(lián)邦和州兩種政府和法律體制相互分離。聯(lián)邦的憲法條款不適用于州及其下級地方政府， [16]但是，自二戰以后，這種格局發(fā)生了變化，一系列的聯(lián)邦憲法條款開(kāi)始適用于地方政府，并作為判別其行為是否合法的依據。 [17]自此，城市的公共管理行為不僅僅要受到州的控制，又受到來(lái)自于聯(lián)邦的規制。在聯(lián)邦法律的適用方面，自聯(lián)邦反托拉斯法以后，一系列聯(lián)邦法律開(kāi)始直接適用于城市政府。由于早期城市財政能力較弱，聯(lián)邦在實(shí)施法律的同時(shí)會(huì )制定一系列的援助計劃，幫助城市實(shí)施該項法律或者達到法律所要求的標準。 [18]但是，自70年代后期以后，由于聯(lián)邦財政的緊縮，聯(lián)邦不能按照計劃提供州以及地方政府必要的資金，此時(shí)，州、城市及政府組織開(kāi)始拒絕執行聯(lián)邦的法律，并因此而引發(fā)訴訟。聯(lián)邦法院認為，執行法律是不附帶任何條件的，沒(méi)有任何規定表明執行法律和接受聯(lián)邦資助之間有任何關(guān)系。因此，即使聯(lián)邦沒(méi)有按照原定計劃提供資金，州、城市等政府也應該執行聯(lián)邦法律。 [19]
此后，針對州和地方政府的行動(dòng)所制定的聯(lián)邦規制日益增長(cháng)，州和地方政府有關(guān)工資、加班、退休福利和其他雇傭條件的決定，也幾乎全部被通過(guò)一系列法院裁決和訴訟所制定的聯(lián)邦規制所取代。1984年的《有線(xiàn)通訊政策法案》頒布了由自治市做出的與特許經(jīng)營(yíng)決策有關(guān)的國家標準，不再允許地方政府對有線(xiàn)電視設定基本費率。1984年的《機動(dòng)車(chē)運輸安全法案》以國家標準取代了州和地方的機動(dòng)車(chē)安全法規，這些安全法規在生效以前必須提交給聯(lián)邦政府交通部長(cháng)并經(jīng)其批準。 [20]聯(lián)邦對于地方政府的影響力越來(lái)越大。甚至城市法人在行使聯(lián)邦國會(huì )授予其的權力時(shí)，有權對其創(chuàng )造者州提起訴訟。 [21]這些趨勢也導致了城市作為地方政府更為深入廣泛地受到聯(lián)邦的控制。
（二）州對于城市控制的弱化
相對于聯(lián)邦控制的加強而言，州的控制力似乎正在減弱。這其中最為重要的原因可能是各州通過(guò)修改憲法或者指定法律規定了地方自治條款，使得城市具有一定獨立地位。
首先，州法優(yōu)先原則開(kāi)始弱化。根據狄龍規則所確立的州法優(yōu)先原則，一旦州立法機關(guān)就某一事項作出規定，城市就不能再對此事項進(jìn)行立法。但是，這種嚴格的州法優(yōu)先原則隨著(zhù)地方自治制度的確立，開(kāi)始松動(dòng)。如果城市法令能夠與州立法相協(xié)調、相一致，城市就有權就州立法所規定的事項制定自己的法令。 [22]其次，認可暗示權力。狄龍規則對于暗示權力的承認有非常嚴格的標準，但是，地方自治制度徹底改變了這種情況，擁有自治權的地方政府有權行使未被憲法、法律和憲章禁止的權力。 [23]第三，對于純粹的地方事務(wù)，州立法機關(guān)不得干涉。從內容來(lái)看，所謂的純粹地方事務(wù)主要包括兩類(lèi)：一類(lèi)是地方公債的發(fā)行；另一類(lèi)是地方公職人員雇傭，包括雇傭的標準、方式、退休及福利等各個(gè)方面。 [24]
四、結語(yǔ)
在美國，關(guān)于城市的法律地位的爭論離不開(kāi)城市“雙重性”的探討。一方面，城市被視為私人利益的保護者。城市作為一個(gè)自治團體，其設立的目的就是為了促進(jìn)其領(lǐng)域內居民的利益，這種利益的范圍非常廣泛，有些屬于法律上的權利，如財產(chǎn)權、人身權等。還有一些則是一種難以量化的利益，如克林頓市訴希德高速公路及密蘇里河鐵路公司案中，克林頓市之所以排斥被告在其城市內新建鐵路，是因為當時(shí)的鐵路是一種稀缺資源，而當時(shí)的城市與城市之間存在一種競爭關(guān)系，爭奪市場(chǎng)、資金、稅收等各種資源�？肆诸D市希望借助自己鐵路資源的優(yōu)勢贏(yíng)得更多的資源。因此，它極力排斥其他任何沒(méi)有鐵路的城市借助自己的鐵路與外界連通。在這個(gè)問(wèn)題上，城市與其領(lǐng)域內居民的利益是一致的。另一方面，城市又被視為私人利益的侵害者。在馬里亞姆訴穆迪執行官案中，城市的稅收權力是對公民財產(chǎn)權的一種限制，因此，在這個(gè)問(wèn)題上，城市與其居民又處于相互對立的地位。據此，對于城市法律地位的探討已經(jīng)轉變?yōu)閮蓚�(gè)問(wèn)題：（1）當城市作為自治團體時(shí)，其目標與州的目標相背離時(shí)，何者優(yōu)先？（2）當城市行使公權力時(shí)，私人權利應當受到何種程度的保護？
狄龍規則對這兩個(gè)問(wèn)題給出了明確的回答，首先，城市并不具有完全獨立的地位，州的意志具有優(yōu)先性。當州立法機關(guān)從全局考慮問(wèn)題時(shí)，地方的利益必須服從立法機關(guān)的意志。其次，當城市行使公權力時(shí)，必須受到州法的嚴格制約，私人權利受到法律保護。這種“州法優(yōu)先”的思想雖然受到很多質(zhì)疑和沖擊，但是，狄龍規則無(wú)疑是美國處理州與地方之間關(guān)系的重要原則。甚至，我們可以說(shuō)，在地方自治制度確立以后，雖然城市相對于州具有較大的獨立性，但是，聯(lián)邦開(kāi)始通過(guò)各種直接、間接的方式制定統一法律或者標準。這只是意味著(zhù)統一決策的重心從州的層面上升到聯(lián)邦層面。從這個(gè)意義而言，狄龍規則離我們并不遙遠。
回顧中國的現實(shí)，中國正面臨著(zhù)政治體制改革和經(jīng)濟體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的建立需要我們共同努力，特別是在各種監督機制仍不完善的情況下，僅僅依靠有限的政府資源進(jìn)行監督無(wú)疑是杯水車(chē)薪。此時(shí)，我們應該建立相應的制度，使得全體公民能夠參與到監督體制中。以近年來(lái)喧囂塵上的土地問(wèn)題為例，我國目前已經(jīng)初步建立了以城市規劃和土地利用規劃為基礎的土地用途控制體系。但是，由于缺乏有效的監督，土地違法案件仍時(shí)有發(fā)生。這主要是因為，制度設計者將關(guān)注的焦點(diǎn)限制在政府體制內部，沒(méi)有發(fā)現社會(huì )所蘊藏的巨大潛力。違法使用土地的行為不僅僅破壞了國家的法律和社會(huì )的秩序，同時(shí)必然侵犯了一些公民的權益，只要依托完善的規劃體制和信息公開(kāi)制度，每一位公民可以成為盡職的監督者，為捍衛自身利益和國家法律而奮斗。這也同時(shí)培養了公民的法律素養，推動(dòng)中國的法治進(jìn)程更上一層樓。



注釋:
[1] 美國的政府大致可以分為三個(gè)層次，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。聯(lián)邦政府與州政府之間的關(guān)系是由美國憲法調整，形成了聯(lián)邦制的政治體制。州政府之下的政府一般被稱(chēng)為地方政府，它們與州政府之間的關(guān)系類(lèi)似于單一制政治體制下地方政府與中央政府的關(guān)系。

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