[ 趙 龍 ]——(2012-6-13) / 已閱6411次

【案情】

2008年6月，某藥業(yè)公司與王某簽訂承包合同，將藥業(yè)公司原藥二部承包給王某，用于生產(chǎn)甲苯磺酰氯等劇毒危險化學(xué)產(chǎn)品，并約定：在承包期間，王某在進(jìn)貨、銷(xiāo)售、辦理劇毒化學(xué)品公路通行證、開(kāi)具增值稅發(fā)票等均可以藥業(yè)公司名義進(jìn)行。至2011年1月22日，共生產(chǎn)甲苯磺酰氯3314.8噸，銷(xiāo)售收入為2969萬(wàn)余元。因藥業(yè)公司一直未取得危險化學(xué)品安全生產(chǎn)許可證，擅自從事危險化學(xué)品生產(chǎn)，縣安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)依據安全生產(chǎn)法第八十四條的規定，對藥業(yè)公司作出責令停產(chǎn)，沒(méi)收違法所得2969萬(wàn)余元，并處罰款2969萬(wàn)余元的行政處罰。藥業(yè)公司不服，向縣政府提起行政復議，縣政府復議維持了該行政處罰，遂提起行政訴訟。

【分歧】

縣安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)（簡(jiǎn)稱(chēng)安監部門(mén)）對危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)的違法行為是否具有行政處罰權，在審理過(guò)程中產(chǎn)生了兩種不同意見(jiàn)：一種意見(jiàn)認為，根據安全生產(chǎn)法、行政處罰法等相關(guān)規定，縣安監部門(mén)具有行政處罰權；另一種意見(jiàn)認為，在不同的生產(chǎn)領(lǐng)域中，危險化學(xué)品生產(chǎn)存在一定的特殊性。根據安全生產(chǎn)許可證條例和危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法的相關(guān)規定，危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)和管理主體是國務(wù)院安監部門(mén)或省、自治區、直轄市政府安監部門(mén)。對于行政處罰的主體，根據安全生產(chǎn)許可證條例第二十三條的規定和危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法第五十三條的規定，由安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機關(guān)決定。由此，行政處罰的主體應該為國務(wù)院安監部門(mén)或省、自治區、直轄市政府安監部門(mén)，縣安監部門(mén)不具有行政處罰權。

【評析】

筆者同意第二種意見(jiàn)，具體分析如下：

行政領(lǐng)域涉及的法律規范層級和門(mén)類(lèi)較多，像本案所涉的危險化學(xué)品生產(chǎn)領(lǐng)域，安全生產(chǎn)法、安全生產(chǎn)許可證條例、危險化學(xué)品安全管理條例、危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法等構成規范危險化學(xué)品安全生產(chǎn)的法律體系。其中，安全生產(chǎn)法是法律，安全生產(chǎn)許可證條例、危險化學(xué)品安全管理條例是行政法規，危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法是部門(mén)規章，此外還存在其他部門(mén)規章及地方性法規和規章。在法律適用的過(guò)程中，如何識別法律依據，解決法律規范沖突，對行政審判具有重要意義。當調整同一對象的不同法律規范因規定不同而發(fā)生沖突時(shí)，應當按照立法法規定的上位法優(yōu)于下位法、后法優(yōu)于前法以及特別法優(yōu)于一般法等法律適用規則，判斷和選擇所應適用的法律規范。

根據安全生產(chǎn)法第九條第一款和第九十四條規定，縣級以上安監部門(mén)對行政區域內安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監督管理，決定行政處罰。由此，安全生產(chǎn)法對于行政處罰主體的規定是縣級以上安監部門(mén)。根據安全生產(chǎn)許可證條例第三條第二款的規定，省、自治區、直轄市人民政府安監部門(mén)負責除國務(wù)院安監部門(mén)管理之外的危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)許可證的頒發(fā)和管理，并接受?chē)鴦?wù)院安監部門(mén)的指導和監督。根據安全生產(chǎn)許可證條例第二十三條的規定，本條例規定的行政處罰，由安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機關(guān)決定。由此，行政處罰的主體僅限于國務(wù)院安監部門(mén)或省、自治區、直轄市安監部門(mén)，而不包括市、縣安監部門(mén)�？梢�(jiàn)，對危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)違法行為進(jìn)行處罰的主體，安全生產(chǎn)法和安全生產(chǎn)許可證條例及危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法的規定不一致。安全生產(chǎn)許可證條例和危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法將對危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)違法行為進(jìn)行行政處罰的主體限定為國務(wù)院安監部門(mén)或省、自治區、直轄市安監部門(mén)，是否縮小了上位法的行政主體或其職權范圍？根據安全生產(chǎn)法第九十四條的規定，有關(guān)法律、行政法規對行政處罰的決定機關(guān)另有規定的，依照其規定。該法律條款特別強調對行政處罰的決定機關(guān)法律法規另有規定的，按照其規定，屬于立法授權條款，其授權目的是對特別事項作出特別調整，這主要是危險化學(xué)品生產(chǎn)領(lǐng)域的特殊性所決定的。因此，安全生產(chǎn)許可證條例第三條第二款和第二十三條將對危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)的違法行為進(jìn)行行政處罰的主體限定為國務(wù)院安監部門(mén)或省、自治區、直轄市安監部門(mén)，不屬于縮小行政主體或其職權范圍的情形，沒(méi)有違反上位法的規定，且安全生產(chǎn)許可證條例屬于行政法規，符合安全生產(chǎn)法第九十四條的規定。

上位法與下位法發(fā)生沖突，適用上位法的規定，體現的是法律效力的優(yōu)先性原則。當上位法與下位法不存在沖突的情形下，應該優(yōu)先適用規定更加具體、更加詳細的下位法。因此，在危險化學(xué)品生產(chǎn)領(lǐng)域，在上位法安全生產(chǎn)法對于行政處罰的主體規定比較原則的情況下，應該適用規定明確、具體的安全生產(chǎn)許可證條例，參照適用危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法。具體到本案，縣安監部門(mén)在沒(méi)有法律、法規授權或委托的情形下，排除適用安全生產(chǎn)許可證條例和危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法，選擇適用規定較為原則的安全生產(chǎn)法，創(chuàng )設行政處罰權對醫藥公司進(jìn)行處罰，超越了法定職權，應予撤銷(xiāo)。

（作者單位：浙江省湖州市中級人民法院；安吉縣人民法院）