[ 龍宗智 ]——(2000-12-18) / 已閱22441次

長期以來，我國檢察機關各部門負責人既為行政領導，又為業務領導，這使檢察官的獨立性和檢察官應有的權限得不到保證。強化檢察官的權力和責任，對部門領導的權力乃至檢察長的權力進行限制，應是今后我國檢察制度改革的一項重要內容。主訴制改革已先走一步，目前的實施方案是起訴部門領導對主訴檢察官處理的案件事務，只具有建議權和提交檢察長決定權，不具有改變主訴檢察官決定的權力。也就是說，部門領導對主訴檢察官辦理的案件只有監督權而無指令權。在這種情況下，起訴部門領導的身份應是部門的行政領導人、檢察業務的一般管理者以及檢察官的監督者，不再是具有指令權的檢察業務領導。從制度規范上看，檢察一體制在起訴業務方面，大致表現為檢察長與主訴檢察官之間通過指令關系直接銜接，部門領導不再成為這一行政鏈的中間環節。

這種做法是否具有長久的合理性，筆者認為還值得研究。因為部門領導代表檢察長在一定程度上管理某方面的檢察業務在法理上是能夠成立的，尤其對于案件、事務繁多的大檢察院，客觀上可能需要部門領導代表或協助檢察長處理業務事項，檢察長對檢察業務的統一管理權限中，也應當包括授權或委托他人管理有關業務的權力。目前實行這種取消中層指令權，即所謂“壓縮指令權”的做法筆者也是贊成的。在“統得過死、管得過多”的傳統體制下，如果不這樣做，難以使公訴機制發生實質性的變化，主訴檢察官仍然像被婆婆管得太嚴的“小媳婦”，改革就難以有突破。從實際情況看，即使高檢作出了這種限權規定，部門領導在本部門的作用和影響仍不可小視。因為他可以利用紀律督察、人事管理、辦案條件的提供等行政性權力影響案件處理。如果仍實行部門領導分案，分案本身就是一種“涉業務”的管理權。因此，一旦部門領導對主訴檢察官提出某種建議，主訴檢察官一般是重視的。所以，“壓縮指令權”后，應當說仍不用擔心部門領導權力旁落，主訴檢察官自行其是。由于主訴制改革具有一定的過渡性質，可以待檢察機制根本改善，各方面條件具備后，再來確定比較成熟和穩定的內部職能關系。

三、關于主訴檢察官活動應遵循的原則

主訴檢察官辦理案件實行助手制。助手配備的多少以及主訴檢察官與其助手的關系結構，各地不盡相同。就組織形式看，有的屬于一主一助形成搭檔，有的則因一主二助而成為小組，有的則成立了主訴檢察官辦公室。就主訴檢察官的工作方式，尤其涉及與助手的關系上，應注意遵循兩項原則：

一是“主訴原則”。主訴檢察官的意義在于賦予直接參與程序的“一線檢察官”以更大的權力，如果不到一線，而當二掌柜，不直接辦案，也不出庭公訴，只是聽組內其他人匯報拍板，成了“小科長”，就喪失了改革的意義。高檢的實施方案要求主訴檢察官應當就承辦的案件出庭支持公訴，是很有必要的。一般情況下，不宜由助手獨立出庭；但就某些簡單案件，或者主訴檢察官因特殊原因不能到庭而助手又確能代替的，可以作例外情況允許助手獨立出庭。

二是“審訴統一”原則。主訴檢察官必須直接審查案件，如果不審查案件只是出庭，違背了訴訟的要求和司法的規律，這勢必導致不熟悉證據和事實，容易在庭上出問題。

此外，有的地方實行所謂“檢控分離”制，即由法律水平高、應變能力強的主訴檢察官面向法庭；讓實踐經驗比較豐富、有資歷且對公安比較熟悉的助手（事務檢察官）面對公安，指導公安取證。這種做法的好處在于各用其所長，也能調動助手的積極性。如果本院的情況適合，可以試行這種辦法。但如果主訴檢察官的助手年輕而缺少經驗且缺乏外部交往，這種辦法不一定可行。即使實行這種“檢控分離”，也應注意“分工而不分家”，主訴檢察官對其承辦案件的檢控負總括的責任。重要的偵查取證問題，主訴檢察官應當直接參與。在對某些復雜、爭議大、影響大的案件準備庭審時，主訴檢察官也需要主持或參與某些調查、詢問，以熟悉案情和證人，防止庭上意外情況的發生。

四、關于對主訴檢察官的監督制約

主訴制的要義，是“放權檢察官”，或者稱“還權檢察官”，使檢察官真正成為行使檢察權的主體。然而，授予權力而不加限制和監督，必然會出現權力的濫用。因此，獨立辦案與監督制約，即“放權”與“限權”，是主訴制實施中的一個基本矛盾。對主訴檢察官的監督制約，應當注意合理與有效。監督制約的方式主要有兩種，一是由負有監督責任的人員進行了解和檢查。對主訴檢察官負有業務監督責任的主要是檢察長、檢委會成員和部門領導，他們可以隨時了解案件進展和有關事項的處理情況。其方式包括聽取匯報、過問情況，跟庭考察等。

另一種方式，也是更為經常和制度化，一般說來也更為重要的方式，是法律文書備案和審查制度。起訴案件，應當將起訴意見書、起訴書、判決裁定書交本部門備案。這又分為起訴時的文書備案和判決后的文書備案兩步。起訴時備案，各地做法不盡相同。有的是起訴移送案件前將起訴書、起訴意見書（有的還有結案報告）交部門內勤，轉科（處）長審查；有的則是在起訴后才將文書交到部門。筆者認為，起訴前備案的做法更為適當，在規定的一定期限內，科（處）長可以審查文書，提出修改建議（包括事實認定、法律適用以及文書措辭），通過主訴檢察官接受建議作出更改，或經檢察長、檢委會決定更改，使存在的問題得到及時糾正。事后備案的做法雖然可以防止行政領導的過分干預，但發現問題較遲，糾正比較困難，不利于保證案件質量。鑒于檢察機關的不起訴書和起訴書是偵查與審查起訴的結論，將接受法庭檢驗、當事人論駁和社會評判，具有重要的法律意義和社會意義，為保證質量，防止錯漏，在主訴檢察官擬出后有必要由他人審查并提出意見。

參考文獻

[1]（日）伊藤榮樹著，徐益初等譯《日本檢察廳法逐條解釋》，中國檢察出版社1990年12月出版，第134頁。

[2]同上，第138頁。

①起訴活動中的政治因素（甚至黨派因素)可能是難以避免的，只是應當使其維持在一個合理的限度，而且不與法律發生直接的沖突。

②為防止通過分案影響案件的處理，比較適當的做法是采用輪流接案制或其他排除個人選擇的制度措施。

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