[ 王煜 ]——(2013-1-23) / 已閱8056次

【關 鍵 詞】 職務犯罪 預防調查權 程序
【內容提要】職務犯罪預防調查權是檢察權的重要組成部分，有其特定的概念、性質、特征、要素和程序性規定，預防調查的目的在于提出有效預防對策，作為一種獨立的工作方法，是職務犯罪預防工作的一項基礎工作，有必要建立健全相應的程序和制度，實現規范運作，充分發揮其預防職務犯罪的內在價值。
預防調查是職務犯罪預防工作的一項基礎性工作，是檢察預防制度的重要組成部分，檢察機關開展預防調查活動不僅具有必要性也具有可行性。筆者從加強預防職務犯罪工作的實務暨檢察理論研究的目的出發，通過探究預防調查活動的規律性和法理支撐，期望能對推動我國預防職務犯罪的立法進程，完善中國特色的檢察預防制度有所裨益。

一、職務犯罪預防權是檢察權應有之義，職務犯罪預防調查權是職務犯罪預防權的重要組成部分
《中華人民共和國人民檢察院組織法》第四條規定，人民檢察院通過執法，教育公民忠于社會主義祖國，自覺地遵守憲法和法律，積極同違法行為做斗爭。說明檢察機關行使檢察權的目的，從根本上說就是為了預防和減少犯罪案件的發生。最高人民檢察院要求檢察機關要結合檢察職能開展職務犯罪預防工作，并在全國檢察系統成立職務犯罪預防部門專門負責此項工作，也說明檢察權的行使與職務犯罪預防兩者有著密切的聯系。職務犯罪預防權是就其實質是檢察機關法律監督權的延伸，是檢察機關在履行職務犯罪偵查權、訴訟監督權、行政執法監督權過程中的一種派生權力，職務犯罪預防作為檢察機關一項重要業務工作, 就是要立足檢察職能結合辦案，發現職務犯罪得逞的體制、機制和制度漏洞，深入研究職務犯罪發生的原因、特點和形成規律，從源頭上預防和治理職務犯罪。職務犯罪預防權由三種基本權力組成：職務犯罪預防調查權，檢察建議權和宣傳教育咨詢權。＜＜人民檢察院預防職務犯罪工作規則(試行)＞＞第七條至第十三條用七個條文規定了職務犯罪預防調查權（以下簡稱預防調查權）的性質、要素和內容。預防調查權的主體是人民檢察院預防職務犯罪部門，可以根據需要，單獨或者聯合有關行業、部門、單位進行。上級人民檢察院預防職務犯罪部門可以定期提出專題調查要求，組織下級人民檢察院預防職務犯罪部門開展調查。調查對象是圍繞可能引發職務犯罪的隱患、非規范職務行為，以及職務犯罪衍化的宏觀和微觀因素開展預防調查。調查內容是定期對職務犯罪發案情況和典型案例進行分析。查明個案原因、癥結，把握類案特點、規律，研究區域、行業職務犯罪狀況，了解變化趨勢。調查方法是開展犯罪分析，應當查閱有關案件卷宗、檔案，向有關單位、人員了解情況，旁聽案件的法庭審理，必要時，可以邀請有關專家和專業人員參與。調查結果是預防調查結束后應當提交調查報告，并依據調查結果提出和制訂預防措施。在預防調查中，應當注意發現并依照規定作好職務犯罪線索移送等工作。應當就犯罪分析結果提出書面報告并向偵查部門通報。對犯罪分析中發現的重大問題，應當及時向檢察長報告并提出工作建議。
二、預防調查權依附于檢察機關的法律監督權，但具有相對獨立性，主動性、置前性和效果的間接性
作為職務犯罪預防權的主要實現形式，預防調查權的職權基礎是檢察機關的法律監督權，預防調查活動不能脫離檢察機關的職務犯罪偵查活動和訴訟監督活動。預防調查活動的法律監督職能主要體現為立足檢察職能開展預防調查，便于監視職權運行狀態，及時發現權力運行過程中的失序及原因，以便提出檢察建議，開展宣教咨詢，通過對權力的程序性和實體性的跟蹤監督保證權力干凈高效運行。但預防調查權的依附也是有條件的，其行使主體是職務犯罪預防部門而不是偵查、公訴等辦案部門。預防調查權也不具有相關的強制措施，也不能對預防對象產生實體影響，而是通過啟動檢察建議啟動糾錯機制間接作用于預防對象。＜＜人民檢察院預防職務犯罪工作規則(試行)＞＞對預防調查權的相對性作了強調，將其與其它檢察職能相對分離并專門授權給職務犯罪預防部門行使。預防調查作為一種獨立的工作 方法有別于初查、偵查階段的犯罪調查，預防調查的啟動不以接受舉報或者申請為條件，不以事后查究和處分某種違法犯罪行為為目的，而是一種通過開展調查，發現犯罪隱患，發出檢察建議，預防職務犯罪的發生，同時對調查中發現的涉嫌職務犯罪的線索移交偵查部門處理。因此預防調查是一種建設性工作而非辦案程序，只要有開展預防調查的必要，經過內部立項審批程序就可以主動進行。預防調查是實施預防行動的前置階段，準確制訂預防方案，有針對性地實施預防行動，獲取預期的預防效果，都必須要以預防調查的質量為基礎。特別是檢察建議與預防對策是否切實可行，關鍵取決于預防調查的質量。僅有調查質量還是不夠的，預防調查效力的發揮必須通過預防對象內部的制約、糾錯機制得以實現，預防調查效果的間接性就要求檢察機關要充分運用調查結果，適時發出口頭或書面檢察建議，幫助預防對象建立預防職務犯罪的有效機制，而這才是預防調查的最終目的。<<規則>>對預防調查權的規定還需要預防實踐的豐富和發展，建議高檢院職務犯罪預防廳領導對預防調查權不斷總結完善，在條件成熟的情況下應在起草<<預防職務犯罪法>>中列入預防調查權，使檢察預防調查工作有明確的國家法律依據。
三、預防調查權作為檢察機關的一項程序性權力，其運作過程包括立項審批、移送管轄、作出結論和跟蹤反饋等操作程序
預防調查不同于職務犯罪初查、偵查，也有別于普通的調查研究，它是檢察機關職務犯罪預防部門的一項專業性工作，有嚴格的程序性規定，最終目的在于查明職務犯罪原因，發現職務犯罪隱患，提出有針對性的預防對策，實現遏制和預防職務犯罪的效果。為了保證預防調查的實施，應當實行立項審批。在實踐中職務犯罪預防工作實行項目管理制度，預防調查作為職務犯罪預防工作的一個子項目由項目承辦人每年提出調查項目，報部門領導及主管檢察長審批后立項。預防調查主要有三種類型：個案調查、類案調查和專項調查。預防人員每年每年根據擬開展調查的類型提出調查意向，開展可行性研究報告，進一步明確調查目的、內容、形式、范圍、費用等基本要素；預防人員將可行性研究報告呈報預防部門領導審核，同意后報主管檢察長審批，經主管檢察長同意并發出明確的書面指令，預防人員根據簽批的文件開展調查研究；對重要的預防調查如大型社會性調查、涉外性調查等社會影響大的項目應報上級檢察機關預防部門備案審查，上級檢察機關預防部門在備案審查中發現不應立項而立項的，或者應當立項而未立項的，可以指令下級糾正。實踐中預防調查與紀檢監察和職務犯罪偵查常常存在銜接關系，必然涉及移送管轄。預防部門在開展預防調查活動中收到舉報材料或自行發現涉嫌違法或職務犯罪線索，應當參照控告申訴檢察職能中的線索分流和歸口承辦制度，對于應當由其他機關或本院職能部門管轄的案件或事項，應當制作移送函，報經職務犯罪預防部門領導及主管檢察長審批后將相關材料和調查結論一并移送管轄。預防調查的結論和成果，除用于對策分析和資料備份外，還用于提出檢察建議。預防部門要根據預防調查制作檢察建議，對外送達并跟蹤反饋，收集信息，保證預防調查效果的充分實現。
四、預防調查權的實體性權力是訊問詢問權、調閱案卷權和社會調查權
預防部門及預防人員開展預防調查應按照審批，制定調查方案，收集相關資料，擬寫調查報告，運用調查報告及跟蹤反饋等程序進行。在預防調查過程中，可以進行詢問、查詢、座談、調取有關材料，也可以商請有關部門進行審核、勘驗、鑒定。其中特別要強調預防調查權的三項主要實體性權力。一是訊問詢問權。職務犯罪嫌疑人的犯罪心理和動機的剖析必須通過與其進行面對面交流才能了解，其犯罪的主觀原因及演變規律還需要通過其親友及單位同事、領導的口述才能清楚，因此預防調查工作需要借助職務犯罪偵查部門的訊問詢問權，才能探究到職務犯罪嫌疑人的深層次犯罪心理，才能制訂出更有效的預防對策。所以在檢察系統內應賦予職務犯罪預防部門的訊問詢問權，預防人員在案件進行到適當階段，如辦案后期證據比較穩定的情況下，以書面請示的形式征得辦案人員同意并經檢察長審批同意后，可以接觸犯罪嫌疑人及有關知情人，制作調查筆錄，進行犯罪分析。二是調閱案卷權。預防人員進行個案和類案調查，必須要查閱相關案件卷宗，如果是已結案，可以通過內部程序直接到檢察機關檔案部門調閱；如果是未結案，涉及案件保密，預防人員應以調閱函的書面形式征得辦案人員同意并報經檢察長同意，同時保守國家秘密，如果發生泄密等不利于案件查辦的情況，應查明事實追究預防人員責任。三是社會調查權。對一些大型社會調查項目，如承擔國家級或省市級重點課題，預防人員應積極參與，可以牽頭組織審計、紀檢、監察等部門組成專門調查組聯合調查，或開展規模調查，可以和專業的調查機構或知名專家合作，在一定區域內社會預防網絡資源對某類群體、現象、事件等進行社會調查，或進行涉外調查，根據<<聯合國反腐敗公約>>等國際預防性文件的規定與外國專家學者選擇國際性重大課題開展聯合調查。預防人員開展社會調查要經過檢察長同意并報上級檢察院備案審查，同時要積極爭取本院和上級院的資金和人力資源的支持。
五、職務犯罪預防調查權與職務犯罪偵查權即有區別又有聯系，存在程序銜接轉化問題
職務犯罪預防調查權與職務犯罪偵查權是兩種不同的檢察職權，分別由職務犯罪預防部門（或基層檢察院專職預防人員）和職務犯罪偵查部門行使。預防調查是檢察機關職務犯罪預防部門，對已發生職務犯罪的單位，職務犯罪多發領域、系統和權力運行關鍵環節，對本地經濟、社會發展有重要影響的重點項目或自行發現、群眾反映或領導交辦、上級批辦的一些情況不明、性質不清、群眾反映強烈，在體制、管理等方面存在職務犯罪隱患的問題，出于幫助預防單位堵漏建制，預防職務犯罪的目的而展開的一種情況調查活動。而職務犯罪偵查活動是由職務犯罪偵查部門根據群眾舉報、自行發現或領導交辦、上級批辦的涉嫌職務犯罪的線索開展初查，偵查并對犯罪嫌疑人采取強制措施，通過取證查清犯罪嫌疑人的職務犯罪事實，追究其法律責任的犯罪調查活動。預防調查權不具有強制性，不經批準不能以預防調查為名直接進行和介入初查、偵查活動，不能使用職務犯罪偵查活動的強制性措施和相關權力，在調查過程中，嚴禁對被調查對象采取強制措施，更不能對被調查單位帳目、資金等采取扣壓、查封等手段，對于調查后認為存在犯罪事實或有犯罪嫌疑的在嚴格保密的情況下，嚴格按照司法程序移交反貪、瀆檢等職務犯罪偵查部門處理，不能自行開展立案偵查。在調查中認為存在違規違紀問題或存在一些職務犯罪隱患的事項又不構成犯罪的，應追究黨政紀處分的經批準及時移交紀檢、監察部門處理，并以檢察建議或召開座談會等形式要求被調查單位限期整改，協助其開展預防工作。特別要提出的是以上程序具有剛性，不稱送即為失職、瀆職，預防部門及人員不得違反預防紀律私自隱匿或自行處理涉案線索。職務犯罪預防調查權與職務犯罪偵查權都是檢察機關法律監督權的具體實現形式，檢察工作具有一體性，預防調查的成功運用可以推動自偵查案的深入開展，如擴展案源線索，摸清犯罪規律，提供預警信息等，自偵查案也為預防調查提供豐富的個案和類案典型案例。預防部門要結合反貪部門“以人查案”、瀆職部門“以事查案”、控申部門的舉報初查等適量組織預防調查，與偵查部門加強協調配合，預防調查與打擊犯罪的檢察機關內部協作機制。其中特別要注意從預防調查轉入偵查的程序轉化問題。預防部門及人員即要對不具備立案條件，不能作為偵查線索追究犯罪行為的一些情況，針對某一領域、部門、單位存在制度上、管理上的嚴重漏洞和容易誘發職務犯罪薄弱環節作為預防事項，縝密甄別并做好相應的預防工作。又要對經調查發現涉嫌職務犯罪的，一方面嚴格保密規定（特別是對調查對象保密），一方面轉換程序，及時向有關偵查部門移交處理。在預防調查階段所作的筆錄不能直接作為犯罪嫌疑人的供述或證人證言作用，這是因為預防調查與犯罪偵查是兩種不同的權力，有不同的程序性規定，如犯罪嫌疑人的供述或證人證言涉及權利告知程序，所以預防調查轉入偵查階段后，偵查人員必須制作訊問和詢問筆錄，至于預防調查中獲取的其他書面材料，則可以在按照證據規則補充相關手續后作為書證使用。還需要提出的是不存在預防權與偵查權的合并問題，只有預防部門向偵查部門移交辦案權的問題。特殊情況下預防人員經檢察長特批可以參與所發現案件的偵查，但必須按照偵查程序進行，此時預防人員的身份已經發生轉移，轉為偵查人員而與預防業務沒有聯系。

天津市濱海新區大港人民檢察院 王 煜 趙剛