[ 章學(xué)祥 ]——(2016-4-10) / 已閱8077次

國際上PPP多是項目融資嗎？

章學(xué)祥 李繼忠

[摘 要] 一老頭說(shuō)：“當日華山論劍，先是他用黯然銷(xiāo)魂掌，破了我的七十二路空明拳；然后我改打降龍十八掌，卻不防他伸開(kāi)右手食指中指，竟是六脈神劍商陽(yáng)劍和中沖劍并用，又勝我一籌�？梢�(jiàn)天下武功彼此克制，武學(xué)之道玄之又玄！”少年聽(tīng)得心馳目眩，正要在問(wèn)，旁邊老太太罵道：“mb玩個(gè)石頭剪子布都說(shuō)得這般威風(fēng)！”P(pán)PP項目對葛洲壩集團而言就是小菜一碟，葛洲壩集團過(guò)去就是搞PPP起家的，不過(guò)當時(shí)不叫PPP而已，當時(shí)叫啥來(lái)著(zhù)？戰略PPP模式。筆者一直認為，律師嘛，還是經(jīng)營(yíng)好自己的一畝三分地的好。如果律師不為“PPP夭折”擔責，則律師必須要發(fā)聲，要積極爭取為PPP代言。專(zhuān)業(yè)文章體現律師專(zhuān)業(yè)素養，也是律師發(fā)聲的最好方式。本文還要強調，PPP不會(huì )夭折的，因為還有葛洲壩。

[關(guān)鍵詞] 項目融資 project finance 國際 英國實(shí)踐

一、 引言

一直在關(guān)注網(wǎng)上有關(guān)PPP的動(dòng)態(tài)。最近讀了媒體上幾篇關(guān)于PPP融資的文章，比如《為何國際上PPP多是項目融資》、《PPP項目融資方應注意的幾個(gè)問(wèn)題》、《一文讀懂PPP項目融資難在哪里》等很有收獲。有大家稱(chēng)：“我們可以確定地說(shuō)，國際上PPP多是項目融資”及“《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第十二條提到‘融資方式’，第二十四條提到‘結構化融資’，第二十三條‘期收益質(zhì)押貸款’等，都與項目融資相關(guān)�！贝蠹疫�說(shuō)“現在一個(gè)PPP項目要找到資本金不難，貸款也不難，但要做到有限追索項目融資才難�！�

有北京的大師說(shuō)“沒(méi)有自己的思考、梳理和悟透，讀再多的書(shū)也就是獲得一堆知識，做再多的項目也就是積累一堆資料。PPP尤其如此！”P(pán)PP項目對葛洲壩集團而言就是小菜一碟，葛洲壩集團過(guò)去就是搞PPP起家的，不過(guò)當時(shí)不叫PPP而已，當時(shí)叫啥來(lái)著(zhù)？戰略PPP模式。有人講“PPP搞好了，了不得；PPP搞不好，不得了。若PPP不幸夭折，一定有人擔責！”筆者一直認為，律師嘛，還是經(jīng)營(yíng)好自己的一畝三分地的好。如果律師不為“PPP夭折”擔責，則律師必須要發(fā)聲，要積極爭取為PPP代言。專(zhuān)業(yè)文章體現律師專(zhuān)業(yè)素養，也是律師發(fā)聲的最好方式。本文還要強調，PPP不會(huì )夭折的，因為還有葛洲壩。

二、項目融資的概念

現在搞項目言必稱(chēng)PPP，談及PPP則言必稱(chēng)項目融資、特殊項目公司，有點(diǎn)點(diǎn)走火入魔的感覺(jué)。筆者認為，融資包括項目融資及SPV當然是進(jìn)行PPP項目的重大問(wèn)題，融資是項目進(jìn)行的前提條件，是第一位的。但是是否可以講“國際上PPP多是項目融資”果真如此么？

“國際上PPP多是項目融資”之說(shuō)是否成立？該說(shuō)成立與否，首先要理解“國際”和“項目融資”的定義及準確意義。

如何理解“項目融資”？百度百科關(guān)于“項目融資”定義：項目融資是指貸款人向特定的工程項目提供貸款協(xié)議融資，對于該項目所產(chǎn)生的現金流量享有償債請求權，并以該項目資產(chǎn)作為附屬擔保的融資類(lèi)型。它是一種以項目的未來(lái)收益和資產(chǎn)作為償還貸款的資金來(lái)源和安全保障的融資方式。

中國“項目融資”定義。1.國家計委、國家外匯管理局1997年4月16日印發(fā)《境外進(jìn)行項目融資管理暫行辦法》中稱(chēng)“項目融資是世界各國、特別是發(fā)展中國家進(jìn)行基礎設施建設逐漸采用的一種國際融資方式�！辈⒎Q(chēng)“項目融資是項目發(fā)起人為籌措較大規模外匯資金，同時(shí)又避免承擔過(guò)大的項目風(fēng)險和債務(wù)償還責任而采取的一種融資方式。它與傳統的公司融資有所不同，在項目結構、融資結構、風(fēng)險分擔、權益抵押等方面更復雜，對項目的質(zhì)量、主要投資者的資格、穩定的預期收入以及法律環(huán)境等有更高的要求，融資成本通常也更高。因此，我國境內項目采用項目融資方式籌資建設，應逐步穩妥地開(kāi)展，切忌脫離項目實(shí)際情況和可能盲目進(jìn)行�！边@段話(huà)并不是“國際項目融資”的定義，但是卻揭示了“項目融資”同傳統“公司融資”不同內涵。2.銀監會(huì )2009年7月18日發(fā)布《項目融資業(yè)務(wù)指引》，指引之第三條稱(chēng)“本指引所稱(chēng)項目融資，是指符合以下特征的貸款”，第一，貸款用途通常是用于建造一個(gè)或一組大型生產(chǎn)裝置、基礎設施、房地產(chǎn)項目或其他項目，包括對在建或已建項目的再融資；第二，借款人通常是為建設、經(jīng)營(yíng)該項目或為該項目融資而專(zhuān)門(mén)組建的企事業(yè)法人，包括主要從事該項目建設、經(jīng)營(yíng)或融資的既有企事業(yè)法人；第三，還款資金來(lái)源主要依賴(lài)該項目產(chǎn)生的銷(xiāo)售收入、補貼收入或其他收入，一般不具備其他還款來(lái)源。

著(zhù)名項目管理專(zhuān)家王守清教授關(guān)于“項目融資”定義：項目部融資有廣義的和狹義的兩種理解。廣義的項目融資是指為特定項目的建設、收購和債務(wù)重組等進(jìn)行的融資活動(dòng)，即“為項目進(jìn)行融資”，此時(shí)，債權人比如銀行對債務(wù)人/借款人抵押資產(chǎn)以外的資產(chǎn)有100%追償權的融資活動(dòng)。狹義的項目融資的指“通過(guò)項目去融資”，具體而言，就是通過(guò)某項目（如基礎設施）建成后所能產(chǎn)生的期望收益、項目資產(chǎn)和有關(guān)合同權益來(lái)進(jìn)行融資的活動(dòng)，是指債權人對債務(wù)人 抵押資產(chǎn)以外的資產(chǎn)僅有有限追索權甚至沒(méi)有追索權 融資活動(dòng)。由于狹義項目融資最適用于基礎設施、公用事業(yè)、社會(huì )事業(yè)或自然資源開(kāi)發(fā)項目，而這些項目往往都需要政府的特許授權，因此，狹義項目融資也常常成為“特許經(jīng)營(yíng)項目融資”（王守清、柯永建《特許經(jīng)營(yíng)項目融資(BOT、PFI 和PPP)》 北京：清華大學(xué)出版社，2008年7月第1版 第六頁(yè)）

“國際上PPP多是項目融資”之項目融資之說(shuō)，屬于狹義的項目融資。

三、國際（英國）的實(shí)踐

如何理解“國際上PPP多是項目融資”之“國際”？需要定義“國際”嗎？“國際”指的是“美國”還是“英國”？是“歐盟”還是“世界銀行”？如果講“英國的PPP多是項目融資”或“澳大利亞的PPP多是項目融資”或“本人接觸的PPP多是項目融資”就更準確。英國的PPP實(shí)踐是公認的世界的“最佳實(shí)踐”，其他做的比較好的也都是學(xué)的英國的PFI模式。在英國的實(shí)踐或語(yǔ)境下，“國際上PPP多是項目融資”成立嗎？筆者關(guān)注英國的PPP/PFI/PF2的實(shí)踐有多年了，在英國的實(shí)踐及語(yǔ)境下所謂“國際上PPP多是項目融資”不是事實(shí)（不成立）。

1999年7月英國財政部發(fā)布了PFI標準合同文本“Standardisation of PFI Contracts（SoPC）“第一版，2012年12月最新版“Standardisation of PF2 Contracts（ Draft ）”應該是第五版。

英國PFI標準合同文本的編制是基于如下的條件假設：前提一、同公共部門(mén)簽訂合同的是特殊目的公司（項目公司）（special purpose company），并由分包商提供建造和運營(yíng)；前提二、項目建設分階段進(jìn)行，包括在建造階段后緊跟一個(gè)運營(yíng)階段提供服務(wù)；前提三、項目全部或部分采取由第三方提供“項目融資”（無(wú)追溯權或有限追溯權的融資）。標準合同文本的編制者指出，之所以設定三項前提條件，是因為許多PFI/PF2項目是符合這三項前提條件的，而且符合三項前提條件項目結構的合同本身是非常復雜的，對復雜的合同結構做出規定更有益于標準合同文本的使用者。比如項目融資與傳統的公司融資在項目結構、融資結構、風(fēng)險分擔、權益抵押等方面更復雜，對項目的質(zhì)量、主要投資者的資格、穩定的預期收入以及法律環(huán)境等有更高的要求，融資成本通常也更高，項目融資的法律文件更多更復雜。

標準合同文本編制者強調，1．三個(gè)前提條件的設定，不表明合同文件編制者預設立場(chǎng)。2．雖然標準合同文本及相關(guān)指引前提條件之一是“有限追索權的項目融資結構”介紹PFI,但這不表明合同編制者就認為“有限追索權的項目融資結構”就優(yōu)于其他融資結構。如果是采取的“項目融資”，則提供融資的第三方必須同公共部門(mén)及私營(yíng)部門(mén)簽訂一份所謂的“直接合同”（Direct Agreement）取得介入權（step-in）,如果項目是采取的“傳統融資”（corporate financed projects）則不需要簽訂如此合同。3．合同結構如何，應該由投標者根據項目實(shí)際情況提出并得到公共部門(mén)的批準（appraisal），不應該預設結論。

2012年12月最新版“Standardisation of PF2 Contracts（Draft）”第30章對采取傳統公司融資（（corporate finance）作出專(zhuān)章規定，可見(jiàn)在英國傳統公司融資也不是可有可無(wú)。是否采取傳統公司融資由承包商（投標者）或他的母公司選擇，規模小的PPP項目更適合采取傳統公司融資的模式，傳統公司融資模式更可以降低PPP項目成本。如果不采用“項目融資”則不需要同承包商的貸款人（funders）及公共部門(mén)簽訂直接協(xié)議，PPP交易過(guò)程及交易結構就會(huì )簡(jiǎn)單的多。在該章中，更規定了項目融資和傳統公司融資之間的轉換機制。如何在項目融資同傳統公司融資之間轉換，就更需要財務(wù)及法律顧問(wèn)了。筆者要指出，先入為主的結論是會(huì )害死人的，英國人的實(shí)事求是精神一點(diǎn)不比我們中國人差。

綜上，筆者接觸的中外對PPP模式定義未見(jiàn)哪個(gè)國家哪個(gè)國際機構將PPP模式稱(chēng)為“融資模式”，遑論PPP模式多是“項目融資模式。目前在中國更多的人日益認識到PPP模式的管理本質(zhì)，盡管許多國家及著(zhù)名國際機構關(guān)于PPP模式定義中均有融資的規定，傳統模式也要融資的。PPP項目融資沒(méi)有如此復雜的，也就是三種：首先是股權融資；其次是債權融資；第三介入股權及債權融資的有個(gè)夾層融資。無(wú)論是廣義的還是狹義的項目融資都可以歸于這三種。借用網(wǎng)上一句話(huà)(奇帆語(yǔ)嗎？)，將融資弄的很復雜的都是騙子。PPP具有包容的胸懷，不拒絕股權投資也不拒絕債權投資也不拒絕夾層投資的，能做個(gè)“項目融資”也不錯的。但是如果講“國際上PPP多是項目融資”誤導意味嚴重，屬于以偏概全,“多是”也不是準確的語(yǔ)言。更何況，政府購買(mǎi)服務(wù)的（非用戶(hù)最終付費的PPP項目）如何采取“項目融資”？

四、 結論及建議

“思考是最困難的工作，這大概是為何很少人花精力在那上面”，英國PPP實(shí)踐表明“國際上PPP多是項目融資”之說(shuō)不成立。講“國際上PPP多是項目融資”意欲何為？即使這個(gè)結論是對的，是否中國的PPP項目也要采取項目融資模式？事情恐怕不是這樣。

PPP項目不拒絕股權投資也不拒絕債權投資也不拒絕夾層投資的，能做“項目融資”也不錯的。PPP還真的寵辱不驚，從PPP法眼看，各種披著(zhù)PPP外衣的“產(chǎn)業(yè)基金”其實(shí)都同PPP無(wú)關(guān)。

最近讀到“財政部，PPP示范項目請從小開(kāi)始吧”一文，覺(jué)得很接地氣。建議用PPP模式不采用“項目融資”在山區多建立幾所希望小學(xué)吧，您完全可以政府購買(mǎi)服務(wù)，在英國PPP/PFI也在學(xué)校養老醫療監獄等公共服務(wù)領(lǐng)域運用，也不是動(dòng)輒幾十個(gè)億的投入。

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