[ 傅欣 ]——(2004-4-21) / 已閱14405次

淺談國有資產管理的客觀需要

傅欣


國有資產是指歸國家所有，并由國家進行支配、使用、調度、處分的資產。在現代社會，不論在西方國家還是在中國，國有資產都有如下幾種表現形式：①由國家作為單一出資主體的企業，包括國有獨資有限責任公司和國有獨資非公司企業；②由國家作為出資主體之一，與其他各類出資主體一同出資建立的股份有限公司，并且其中的國有股份占控制地位時，此時的國有股份也是國有資產；③國家作為出資人主體之一的股份有限公司中國有股份不占控制地位時的國有股份，但這種情況各國實踐中并不多見(1)可以忽略而只注重前兩種。
而不論作為前兩種國有資產的表現形式的哪一種，國有資產都有被監督管理的客觀必要。因為任何公司（或企業）的實際經營者，如董事會成員、經理，都面對一個利益雙重選擇體制：是維護資產所有者的利益還是借管理之機實現自身利益最大化的問題。而且如果沒有一個良好的激勵機制與嚴格的懲戒機制一同運行的話，很少有人能相對合理的既維護出資人的利益又實現自身的利益的最大化，而能僅從維護資產所有者利益的角度出發而損害自己利益的經營者就更少。另外如前所述，國有資產的使用范圍大都在關系國計民生的一國的重要領域，這就要求對國有資產的直接經營者的監管力度更要大于對普通民間資產的監管力度，因為如果對民間資產的監管意味著一種和諧的秩序，那么對國有資產的監管就意味著這種和諧秩序的有效保障。
本人認為，對國有資產的監管行為，主要從以下兩個方面、四個功效著手。第一個是監督國有資產的運行。對于國有控股的股份有限公司而言，向公司派出一定數量的股東大會成員或監事會成員是對股份有限公司有效監督的方式，因為股東大會是股份有限公司的權力機構，一切決議必須通過股東們的有效表決才能生效，按照有效比例原則派出的占控制數量的股東大會成員一方面可以直接監督董事會成員及經理在日常事務中有無損害公司利益的不當行為，另一方面也監督他們是否有在日常事務中損害國有資產的行為(2)。對于國有獨資的企業與公司而言，由于不存在其他“外部人”的參與，故而對其領導人員進行監督是極為重要的，而且為了防止監督的事后性、被動性，分別監督其職務人員的合理合法性與職務行為的合理合法性是很必要的。第二個方面是對國有資產進行管理。本人認為，對國有資產進行管理的最重要的方面是確保所有權與經營權的絕對分離，因為這種分離有以下四重功效：首先，所有權與經營權分離后，管理者首先要確定公司（或企業）的哪些權益是國有資產的范疇，即對公司進行清產核資，以確定所有權的范圍。其次，所有權與經營權分離后，一方面經營者無權處分國有資產，無法將國有資產變賣以實現自身利益；另一方面所有權人才能行使處分權能將國有資產在特定交易中心以公開、公平、公正的方式進行買賣，這兩方面都有效的防止了國有資產的有形流失問題，即國有資產的有效保值問題。再次，所有權與經營權分離后，所有權人不能對國有公司的經營行為再進行直接管理，只能間接的以任命經營者的方式管理企業，這必然要求建立現代企業制度，即公司制度。因為不論是制度管理學的理論還是各國實踐都表明公司制度是目前對于國有資產管理而言最行之有效的制度，這一制度相對于直接由所有人管理或直接聽任經營權人管理的優越之處就在于：一不管死，二不放亂。而這就要求管理國有資產的過程中要指導企業建立現代企業制度，同時健全公司治理結構，從而防止國有資產的無形流失問題，即增值問題。最后，所有權與經營權分離后，建立公司的另一個功效便是要建立有限責任公司，因為有限責任公司對所有權人的財產保護比無限公司要大得多，建立有限責任公司的最實際目的便在于本國國有有限責任公司在與外國公司交往時一旦形成破產債務，外國公司不會向另一個本國國有有限責任公司在外國的機構提起追償之訴，從而有效的脫離傳統一人公司承擔無限責任的桎梏。
上述國有資產監管的兩個方面與四個功效表明，國有資產的監管主要體現三大職能。其一是“把家虎”的職能，即首先保證國有資產不會有形流失，這是國有資產監管的首要目的，也是國有資產所有權人保護自身財產的首要目的。其二是“指航員”的職能，即指導國有企業建立健全現代企業制度，為國有企業的發展提供充分準備。其三是“參謀部”的職能，即在建立健全現代企業制度過程中及過程后對國有資產的監督管理時防止國有資產的無形流失，從而使國有資產在保值的基礎上實現增值，而這也是對國有資產進行監管的最終目標。并且尤為重要的一點是，在國有資產監管過程中，這三大職能是既相互獨立又相互聯系的有機整體：一方面三大職能各自負責國有資產運行中一個環節，并且在一定時間段內有一個監管過程上的前后順序性，即國有資產保值——建立現代企業制度——國有資產增值；另一方面這三大職能在長期過程中是并行存在的，是國有資產監管過程中需要并舉的三方面——國有資產保值的同時就要求增值的同步實現，國有資產增值之后并不停止，要求繼續保值，國有資產的保值、增值都以建立健全現代企業制度為關鍵，而這個建立健全的過程不是一步到位的，是一個不斷深化、不斷發展的過程，故而只有要求國有資產監管的三大職能同時進行，常抓不解，才能真正實現國有資產的有效監管。
而具體到我國來說，對國有資產進行監管至關重要，一方面因為我國國有資產歸全體人民所有，維護國有資產就是維護全體人民的根本利益，是“三個代表”的重要體現；另一方面，維護國有資產，對其進行監管是保證我國當前以經濟建設為中心的基本國策的有效、有力實施的重要方式。另外，針對目前我國國有資產流失（不論是有形流失還是無形流失）日趨嚴重的問題，對國有資產進行有效監管是防止國有資產流失的最根本手段。
(1) 之所以國有資產的第三種表現形式并不多見，是因為：首先，國有企業（不論一般企業還是有限公司或股份有限公司）一般都關系一國的國計民生問題，必須由國家控制才可以保障國家秩序的穩定；其次，作為表現形式之一的股份有限公司而言，國有股份不具有控制地位，則只是一般的國有資產投資行為，那么由國有資產投資公司在二級股票市場進行買賣即可，且這樣還不受公司法上記名股東的轉讓股份的時間限制。
(2) 這兩方面是同種表現形式但具有不同內涵的。前者是任何股份有限公司的股東大會成員或監事會成員的共有職責，后者是只在國有控股的股份有限公司中國有資產的出資人派出的股東大會成員或監事會成員的職責。