[ 朱向陽 ]——(2007-1-12) / 已閱26249次

對人民法院試行聘任制司法警察的再認識及增加警力的對策初探

朱向陽


人民法院司法警察是我國人民警察的一個重要警種，是人民法院干警隊伍的重要組成部分，在人民法院的建設中有著重要的地位和作用。①作為人民法院一支重要的武裝力量，和法官隊伍一樣，隨著審判任務的日益繁重，同樣需要充足的、特別能戰斗的警力為審判工作服務和保駕護航。為解決當前警力不足的問題，一些法院采取聘任司法警察的方式擴充警力，一定程度上緩解了部分法院的警力不足，但同時出現的執法主體、編制待遇、警銜管理等問題，不得不引起我們對聘任制司法警察的再認識，并著力探索增加警力的對策。
一.試行聘任制司法警察的背景和積極意義
(一） 目前司法警察的現狀及存在的問題
人民法院司法警察隊伍是一支招之即來，來之能戰，戰之能勝的合格隊伍，肩負著押解人犯、執行拘留、協助執行逮捕、執行死刑、處置突發事件等各項工作任務。從目前的現狀看，主要存在以下問題：
（1）“新鮮血液”不足，老法警“出口”不通。
從法警工作性質和特點看， 法警的“新鮮血液”就是年輕化，知識化，專業化。目前大部分法院的法警是正式在編干警，由于受編
制的限制，很難從社會和機關內部招考正式法警，造成了新法警“進
①姜興長主編 最高人民法院政治部2001年版 人民法院司法警察訓練教材 《法律法規》（第一冊） 第1頁11行
口”不暢，“新鮮血液”不足。在“出口”問題上，雖然有轉崗的必要，但是沒有轉崗的配套政策，所以法警如需要轉崗，由于審判崗位要求高，后勤崗位有限，故難以安排轉崗。一般情況下，干法警工作干至年老，干至退休，造成老法警“出口”不通。
（2）年齡偏大，隊伍老化的狀況日趨嚴重。
從年齡結構看，一些法院的法警平均年齡在３５歲以上，年齡偏大，由于長期無法補充新生力量，以至隊伍老化，難以適應法警工作對抗性、靈活性和機動性較強的工作特點，影響戰斗力和工作效率。
（3）職數滿待遇差，缺乏激勵機制。
法警的職級晉升與行政干部一樣，按法院總人數確定比例。絕大多數基層法院正科級非領導職數已基本占滿，部分法院甚至超職數，難以晉升。許多４０歲以上的法警還是副科級，向高一級職級晉升的機會少，空間小。從縱向與公安、監獄警察部門相比，法警沒有享受相應的特殊崗位津貼。從橫向與審判人員相比，缺乏法警從下到上的遴選、爭先創優等激勵機制。法警隊伍活力不足，待遇較差，影響了工作積極性、主動性和創造性。
（4）警力不足，難以適應審判工作需要。
按最高人民法院要求，應按法院總人數的12%配備法警，法警押解人犯按2：1配備押解。事實上一些法院的法警警力不足，正式在崗法警的人數難以達到此要求，留下了安全隱患，難以為審判工作提供強有力的警力保障。
（二）試行司法警察聘任制的依據及意義
針對上述存在的問題，特別是法警警力不足的問題，1999年，最高人民法院《人民法院五年改革綱要》明確提出：“探索改革司法警察的任用制度，試行部分司法警察聘任制，理順司法警察進出渠道�！�2001年10月，最高人民法院制定了《人民法院司法警察試行聘任制暫行辦法》，其內容共25條，明確了聘任制司法警察的條件及聘任程序、聘任合同的簽訂、聘任制司法警察的工作職責、組織管理、工資、福利及待遇等規定。隨后各地法院據此開展了聘任制工作，對新形勢下加強法警隊伍建設有著深遠的現實意義：
(1)明確了人民法院司法警察隊伍的改革方向。即：人民法院試行司法警察任用制與聘任制相結合的干部管理體制，逐步實現司法警察隊伍的年輕化、知識化和專業化。
(2)明確了公平、公正、公開的聘任原則和德才兼備的擇優原則。通過“陽光作業” 聘任，一批政治堅定、紀律嚴明、業務過硬且熱愛法警工作的聘任法警充實到法警隊伍，一定程度解決了警力不足的老大難問題。
(3)建立了司法警察聘任準入機制，使司法警察聘任制改革逐步走上了規范化和制度化的軌道。聘任制司法警察聘期一般為三年。年齡達到35 周歲的一般不再續聘。聘任合同一年一簽，不適合做司法警察工作的，到期可解聘；在聘期內違法違紀的，可隨時解聘；合格者簽續聘合同。
(4)聘任制做到了新法警進口暢，打破了司法警察的鐵飯碗，源源不斷的聘任制新法警使法警隊伍充滿了生機和活力。
(5)建立了司法警察激勵機制，疏通了出口�！度嗣穹ㄔ核痉ň�察試行聘任制暫行辦法》第九條規定：“人民法院聘任制司法警察表現特別優秀，有突出業績、符合國家公務員條件的，按照國家公務員的有關規定辦理錄用手續，轉為正式干部�！逼溉沃扑痉ň�察在聘任期內，一方面認真履行工作職責，另一方面接受專業技能的教育和培訓。在任期內有機會成為國家正式干部，解聘后也能憑一技之長實現再就業，疏通了法警出口。
二. 不帶編的聘用制司法警察的執法資格、履行法定職責的范圍及負面影響
（一）聘任制司法警察的編制不到位。
最高人民法院《人民法院司法警察聘任制暫行辦法》第二條規定：“聘任制司法警察是指人民法院使用國家確定的政法行政編制或當地政府批準的財政撥款編制，面向社會公開招聘，經考試、考核合格，納入合同制序列的聘任制干部�！钡�在具體聘任工作中，現實中各級人民法院在國家確定的政法編制上普遍存在超編，不可能用政法編制解決聘任制司法警察的編制，而當地政府批準的財政撥款編制應視為非事業編制的臨時編制。在已經試行聘任制司法警察的法院，基本上采用的是不占編制的臨時用工編制，因此所聘用的司法警察人員為臨時工性質�！豆珓諉T法》第九十五條規定：“機關根據工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，可以對專業性較強的職位和輔助性崗位實行聘任制�！薄豆珓諉T法》第九十六條規定：“機關聘任公務員應當在規定的編制限額和工資經費限額內進行�！睋�此，最高人民法院《人民法院司法警察聘任制暫行辦法》所稱的納入國家行政編制的聘任制司法警察就是真正意義上的公務員。不帶編的聘任制司法警察屬臨時工性質，不得不引起我們對其執法主體、履行職責的深層次思考。
(二)不帶編的聘任制司法警察執法主體不合法。
實行聘任制，增加進入公務員隊伍的渠道，既可以吸引多樣化的高技術、高技能人才，又可以引導公務員合理流動和樹立正確的職業觀，改善公務員隊伍結構，提高公務員隊伍的整體素質。②勿容置疑，帶編的聘任制司法警察就是公務員，與正式任用制的司法警察履行職責的地位、法律地位是同等的。而嚴格意義上講，不帶編的聘任制司法警察就是“臨時工”，不能視為真正意義上或名副其實的“人民法院司法警察”，因而不具備合法的執法主體資格。
(三)不帶編的聘任制司法警察履行職責受限制。
《人民法院司法警察暫行條例》第七條規定了人民法院司法警察履行以下八項職責:(1)警衛法庭，維護審判秩序；（2）值庭時負責傳帶
②張柏林主編 中國人民出版社 黨建讀物出版社 2005版《中華人民共和國公務員法教程》第338頁23行
證人、鑒定人，傳遞證據材料；（3）送達法律文書；（4）執行傳喚、拘傳、拘留；（5）提解、押送、看管被告人或者罪犯；（6）參與對判決、裁定的財產查封、扣押、凍結或沒收活動；（7）執行死刑；（8）法律、法規規定的其他職責。筆者認為，不具備合法執法主體的“臨時工警察”不能履行上述職責。至于一些法院在實踐中規定：聘任制司法警察（指不帶編的）在正式法警的帶領下履行部分職責。這一“警察指揮警察”的規定使聘任制司法警察（指不帶編的）履行職責從獨立性變為從屬性。一是導致履行職責不合法，二是職責履行模糊不清：(1)在這樣的帶領下履行職權，實際上就是聘任制司法警察（指不帶編的）協助正式法警察完成工作任務；(2)無法界定部分職責是指八項職責的哪幾項職責？哪些職責只能在正式法警帶領下履行，哪些職責可以由聘任制司法警察（指不帶編的）獨自履行？
(四)不帶編的聘任制司法警察不能配備、使用警械、武器。
《中華人民共和國槍支管理法》、《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》中明確規定：只有人民警察在執行公務中才能配備、使用警械、武器，否則視為違法使用，造成嚴重后果的，應承擔相應法律責任。不帶編的聘任制司法警察不能配備、使用警械、武器。
（五）不帶編的聘任制司法警察不能評定警銜。
《人民法院司法警察試行聘任制暫行辦法》第十五條規定：“聘任制司法警察著警察制式服裝，佩帶警察標志。按照《中華人民共和國人民警察警銜條例》的有關規定，評定警銜�！卑凑者@一規定，能夠被評定授予警銜的只能是有編的司法警察，不帶編的聘任制司法警察不屬于在編在職，當然不屬于評授警銜范圍。這些名不正，言不順、無警銜標志的“臨時工司法警察”穿著警服出現在大庭廣眾下，有損于法律的尊嚴和法院的形象。
三．聘任制的完善及增加法警警力對策
試行司法警察聘任制是人民法院隊伍建設改革中的創新，對激發司法警察職業榮譽感，對建設一支年輕化、正規化、專業化的法警隊伍有著不可低估的作用。在對司法警察聘任制改革給予充分肯定的同時，也應客觀地看待在改革中出現的新情況、新問題，不斷地加以調查研究和分析，立足于改革發展的要求，深化完善聘任制度，通過采取“一增二優三調四化”的措施增加法警警力，切實建設一支“政治合格，作風優良，紀律嚴明，業務過硬”的人民法院司法警察隊伍。
(一)先爭編后增編。根據公務員法的有關規定，機關聘任公務員應當在規定的編制限額內和工資經費限額內進行，③各機關不能超出規定的編制限額和工資經費限額聘用人員。④因此，建議將《人民法院司法警察試行聘任制暫行辦法》第二條：“聘任制司法警察是指人民法院使用國家確定的政法行政編制或當地政府批準的財政撥款編制，面向社會公開招聘，經考試、考核合格，納入合同制序列的聘任制干部�！�
③、④張柏林主編 中國人民出版社 黨建讀物出版社 2005版《中華人民共和國公務員法教程》第341頁18行、27行
界定為：“聘任制司法警察是指人民法院使用國家確定的政法行政編制和當地政府批準的財政撥款編制，面向社會公開招聘，經考試、考核合格，納入合同制序列的聘任制干部�！币�保證司法警察擁有執法的主體身份和警察權的使用資格；隊伍的人員結構要合理，要在保證司法警察規定的編制比例的基礎上，警力不足的積極申請地方編制作為補充，正式司法警察是主流，聘任制司法警察是輔助力量；相配套的管理機制和激勵、保障機制要跟上，不能不考慮隊伍的穩定性和工作積極性而片面地開展工作。⑤因此，我們應積極爭取當地黨委政府的支持，爭取司法警察編制，用好用活現有的政法編制，以達到增編和增加警力目的，同時使聘任工作規范統一。
(二)整合優化警力，提高戰斗力。在目前現在政法編制緊張，警力不足的情況下，整合優化警力，提高戰斗力顯得尤為重要。2005年10月18日，最高法院人民政治部主任李克在全國法院司法警察規范執法行為暨先進集體和先進個人表彰大會上強調指出：實現人力資源的優化組合，是解決警力不足的另一條途徑。在警力增加有限的情況下，如何最大限度地發揮現有警力的作用是一個新課題。要結合工作實際科學分配警力，把“好鋼用在刀刃上”，對復雜的刑事案件庭審、民事執行、死刑執行等工作，要事先制定好工作預案，保證并加強警力配備，做到疏而不漏。與此同時，不能忽視對日常民事案件的庭審保障工作，尤其要加強安全檢查工作。要建立科學的調警制度，善于
⑤2005年10月18日最高法院人民政治部主任李克在全國法院司法警察規范執法行為暨先進集體和先進個人表彰大會的講話
“集中優勢兵力打殲滅戰”，形成橫向縱向運行通暢的調警制度。要極探索更為合理的用人機制，實現“人員結構的優化組合”，增強隊伍整體戰斗力，提高警務保障的綜合能力。
（三）建立橫向聯系制度和縱向調警制度。審判業務部門應將開庭時間、地間、被告人基本情況與司法警察部門橫向銜接聯系，在執行重大警務活中，如所在法院的司法警察警力不足，由法警總隊、支隊實施調警令，調動轄區法警無條件地執行押解、值庭、羈押、安檢、宣判、執行死刑等任務。真正實現雙重領導、歸口管理，統一調動，高、中、基層法院的警力形成合力，上下聯動的新格局。
（四）試行執行工作警務化，利用現有編制，任用一批司法警察。試行執行工作警務化，就是將執行實施主體由法官變更為司法警察，以強化執行工作的強制性和威懾力，全力攻克“執行難”。目前審判工作與執行工作相分離，但法官和執行員未分離。法官行使的是審判權，而執行員行使的是國家的強制權�，F行的立法對執行員的資格、任免沒有明確界定和規范。對執行員的定位，可以試行由司法警察擔任。這是因為：（1）司法警察隊伍是一支具有武裝性質的準軍事化力量，最顯著的特征就是具有強制力。而執行工作的基本特征之一就是“強制性”和“對抗性”，用具有強制力的司法警察去開展強制性執行工作，將體現出強大的的威懾力。（2）法官、書記員不能使用警械武器，只有司法警察才能依法使用警械武器。這樣有利于強制權的實現和保障執法人員人身安全。（3）執行機制與法警管理機制相吻合�！度嗣穹ㄔ核痉ň�察暫行條例》第十三條規定：司法警察隊伍實行“雙重領導，編隊管理”。司法警察作為一個整體，能做到“三統一”：統一指揮，統一協調，統一出警。這與建立統一管理、統一協調、統一指揮的執行工作新體制相吻合。

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