[ 秦德良 ]——(2007-4-25) / 已閱38807次

三、加強對地方政府環境行政行為的監督

地方政府環境行政行為（作為與不作為）是引發環境問題的重要原因。因此，地方政府環境行政行為是地方人大環境監督重點。在環境污染日益嚴重，環境保護已經成為憲法任務的情況下，為了監督更有效發揮作用，地方人大對環境行政行為的監督應該有所創新，至少應該關注下列幾個方面：從僅重視事后個案監督到同時也重視事前環境決策監督；從僅重視環境行政執法監督到同時也重視環境行政立法、環境行政司法監督；從僅重視環境行政執法不力的結果性事項監督到同時也重視環境行政執法不力的原因性事項的監督；從僅重視地方政府環境行政作為的監督到同時也重視地方政府環境行政不作為的監督。

具體講包括對地方政府的環境行政決策、環境行政立法、環境行政司法、環境行政執法的監督。

（一）地方環境行政決策包括地方政府的環境行政立法計劃、環境行政司法、環境行政執法的宏觀與微觀決策。地方人大對地方政府的環境行政決策的監督是主動性的事前監督，有助于地方政府環境決策的科學化。地方環境行政決策監督技術性、專業性強，需要地方人大組成專家環境決策監督小組積極參與。

（二）地方政府的環境行政立法是廣義的，包括省區市政府、較大的市政府制定的環境行政規章、規范性文件，地級市政府、環境行政部門制定的環境行政規范性文件等。前者如《四川省危險廢物污染環境防治辦法》（2004-01-01）、《四川省人民政府關于進一步加強城市生活污水和垃圾處理項目建設與管理的通知》、《成都市飲用水水源保護條例》；后者如成都市《城市區域環境噪聲標準》適用區域劃分規定、《瀘州市環境空氣質量標準適用區域的劃分規定》。

對地方政府的環境行政立法監督主要是撤消與憲法、環境法等相抵觸的地方環境行政規章、規范性文件，如居然有地方政府擅自制訂高于國家一倍以上的排污標準。[9] 象這樣的地方環境規章必須撤消。

（三）地方政府的環境行政司法主要是指環境行政裁決、環境行政復議等制度。

環境行政裁決主要指環境行政機關裁決環境民事爭議的環境行政司法制度�！董h境保護法》第41條規定，環境民事賠償爭議，當事人可以申請環境行主管部門裁決。不過，目前我國還沒有建立環境污染賠償案件專門行政裁判制度。

環境行政復議主要指法定環境行政復議機關應環境行政爭議相對人的申請，審查環境行政主體作出的具體環境行政行為的合法性與適當性，并作出是否滿足申請方請求的裁決。

環境行政裁決與環境行政復議都是環境行政機關作出的行為，環境問題有較強的專業性和復雜性，因此由環境行政部門處理可能比司法部門處理更有科學性和高效性，但可能有不公正之嫌。

地方人大應該在地方《環境保護條例》中對地方環境行政裁決的范圍，程序作出明確規定，以便有利于環境污染賠償案件的迅速解決。

地方人大在接到公民對環境行政司法行為申訴的情況下，應該責令相關環境行政司法機關作出解釋。其兩次不通過的則建議其主管部門讓其重新作出環境行政司法行為或者對有關當事人予以行政處分。

（三）地方政府的環境行政執法是指地方環境行政主體依法對地方環境行政管理相對人采取的直接影響其權利義務的行為，或者對相對人是否正當行使權利和履行義務的情況進行監督檢查的行為。主要包括地方環境行政監督檢查、地方環境行政許可、地方環境行政處罰、地方環境行政強制執行。

地方政府的環境行政執法行為是監督的重點之一，以前地方人大主要重視的是對地方環境行政處罰和地方環境行政強制執行的監督，現在也應該重視對地方政府的環境行政不作為執法，濫用職權執法以及地方環境行政許可的監督。地方人大在具體監督中，除了執法檢查與評議、聽取執法匯報、視察、質詢外，還可以進行個案監督。

四、啟動對“兩院”環境司法監督

對“兩院”環境司法監督是一個沉甸甸的話題。我國環境民事賠償訴訟案例不多，除了地方保護主義原因(如2004年四川沱江污染后，四川資陽紅頭文件卻不準律師接沱江污染官司[10] )、目前流行的環境民事賠償處理方式（環境民事賠償案大多是行政強制調解的安撫式賠償，有時甚至受害人沒有索賠意識。）有關外，一個重要原因是我國環境民事訴訟的理論與環境民事訴訟立法極不發達，因此導致“兩院”無法律依據可循。如2004年四川沱江兩度污染，造成“近百萬群眾飲用水暫停供應，社會生產生活受到較大影響，沱江魚類大量死亡的嚴重后果”，四川省“兩院”卻無力啟動環境公益訴訟制度與集團訴訟制度，以解決民事賠償問題。

鑒于環境公益訴訟制度與集團訴訟制度在我國訴訟法中的缺位，筆者認為，地方人大可以在地方《環境保護條例》中的“環境糾紛處理”部分予以規定，進行開創性、嘗試性立法（當然這可能涉及到與《立法法》第八條（九）沖突的問題，需要進一步研究，不過地方人大可以先制定出來，搞立法試點。），并同時規定支持環境民事起訴制度以及簡易環境民事訴訟制度。地方立法規定后，便于操作，地方人大也可以對“兩院”的相關行為進行監督。

（一）適用支持環境民事起訴制度以及簡易環境民事訴訟程序，解決環境民事賠償糾紛。

我國民事訴訟法第15條規定了支持起訴原則。我國已經有相關案例。對受環境污染損害的單位、個人，機關、社會團體、企事業單位可以支持起訴人身份與他們一同向法院起訴。地方檢察院對國有資產（也可以包括公民個人財產損失）受環境污染損失，可以作為支持起訴機關與起訴單位一同起訴。
對事實清楚、權利義務關系明確、爭議金額不大的簡易環境民事賠償案，應該適用簡易環境民事訴訟程序，即采用口頭起訴、簡便傳喚、獨任審判等方便形式進行訴訟，并在3月內審結。

（二）探索建立環境公益訴訟制度

公益訴訟是于20世紀60年代，美國在經歷劇烈的社會變革后廣泛使用的術語。公益訴訟起源于羅馬法。就訴訟活動的救濟對象和行為模式而言，訴訟包括公益公訴、公益私訴、私益公訴、私益私訴，前兩者即為公益訴訟。在實踐生活中，侵害國家利益、社會公共利益的行為不在少數，缺乏了公益訴訟的訴訟制度是不完整的訴訟制度。公益訴訟是指有關國家機關、社會團體和公民個人，對侵犯國家利益、社會公共利益的行為，請求人民法院進行糾正和制裁的訴訟活動。公益訴訟涵蓋刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟等三大訴訟領域。公益訴訟與國家利益、社會公共利益休戚相關，在實踐中主要是針對壟斷經濟、不正當競爭、環境侵權、違反消費者保護等違反公共利益而設置的訴訟救濟途徑。[11] 在我國，目前只有檢察機關代表國家向法院提起追究被告人刑事責任的訴訟屬于公益訴訟。

我國公益訴訟缺乏理論上的有力支持和相應的法律依據，因而公益訴訟在實踐中極其尷尬，對喬占祥訴鐵道部春運漲價案、南京違章搭建紫金山觀景臺案、湖南律師佘某訴鐵路部門多收票款案、烏魯木齊三公民訴星級酒店“懸掛國旗有誤”案等相關的公益訴訟案例，法院多以“法無明文規定”為由判決原告敗訴，或者以當事人訴請的事項“不屬于法院受理范圍”為由不予受理。

就環境公益訴訟而言，環境公益訴訟是法院在當事人及其他參與人的參加下，按照法定程序，依法對于個人或組織提起的違法侵犯國家環境權益、社會公共環境權益的訴訟進行審理并判決，以處理違法行為的活動。我國目前已有環境公益訴訟案例。2003年5月9日，由樂陵市檢察院起訴、樂陵市法院判決的環境污染停止侵害案，2003年11月，由閬中市人民檢察院起訴、閬中市人民法院判決的四川省首例環境污染公益訴訟案——閬中市群發骨粉廠環境污染停止侵害案。兩個現實的環境公益訴訟案例，有極大的現實意義和理論意義。

環境公益訴訟應該包括環境民事公益訴訟、環境行政公益訴訟和環境刑事公益訴訟三大類。其中，環境行政公益訴訟還沒有引起足夠重視。所謂環境行政公益訴訟，是指環境行政機關或其他公權性機構的違法環境行政行為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，無直接利害關系人為維護公共環境利益，而向法院提起行政訴訟的制度。目前，環境行政公益訴訟尚無相關案例。但我國已經有其他行政公益訴訟案例，如2002年浙江省臺州市畫家嚴某狀告椒江區文體局行政不作為案。[12]

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