[ 蔣仲春 ]——(2007-6-4) / 已閱27466次

淺談我國的社會(huì )保障法律制度


[內容摘要]：建立和完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制是我國經(jīng)濟體制改革的目標，而完善的社會(huì )保障制度是建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的前提和保證。因此加強和完善我國社會(huì )保障制度具有重大的戰略意義。
[關(guān)鍵詞]：社會(huì )保障；制度；完善；措施
在現代社會(huì )里，社會(huì )保障制度是國家的基本制度之一，是國家通過(guò)立法建立起來(lái)的。社會(huì )保障法就是調整在社會(huì )保障中發(fā)生的各種權利義務(wù)關(guān)系的法律規范的總稱(chēng)，同時(shí)也是社會(huì )保障制度的法律表現形式�，F代的社會(huì )保障法律制度是伴隨著(zhù)人類(lèi)社會(huì )從農業(yè)社會(huì )向工業(yè)社會(huì )的邁進(jìn)而產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的，本身就是社會(huì )進(jìn)步的一種表現。在自然經(jīng)濟社會(huì )里，社會(huì )成員的生活保障是以自給自足的小農經(jīng)濟為基礎的，體現為家庭自我保障，并未形成規范化、法制化的社會(huì )保障制度。近幾年來(lái)，中國社會(huì )保障制度改革和發(fā)展速度之快是前所未有的。經(jīng)過(guò)共同努力，中國已經(jīng)在社會(huì )保障制度領(lǐng)域取得了三個(gè)方面的突破性進(jìn)展，即形成了養老保險、下崗職工基本生活保障和城市居民最低生活保障三條保障線(xiàn)，為中國的社會(huì )保障制度增添了新的內容，為經(jīng)濟體制改革的順利進(jìn)行和社會(huì )的穩定發(fā)揮了重要的作用。
一、我國特色的社會(huì )保障法律制度的現狀
完善的社會(huì )保障制度應是指社會(huì )保險、社會(huì )救濟、社會(huì )福利、社會(huì )互助、社會(huì )優(yōu)撫等幾個(gè)方面。我國的社會(huì )保障工作始于50年代初。當時(shí)，新中國剛剛成立，百業(yè)凋零，百廢待興，國民經(jīng)濟基礎相當薄弱。黨和政府高度重視社會(huì )保障工作。1951年2月，政務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國勞動(dòng)保險條例》，這是新中國成立后的第一部社會(huì )保險法規，奠定了我國社會(huì )保障法律制度的基礎。此后，我國還陸續頒布和實(shí)施了有關(guān)養老、醫療、工傷、扶貧、救災、社會(huì )福利和優(yōu)撫安置等方面的規定，初步形成了與計劃經(jīng)濟相適應的包括社會(huì )保險、社會(huì )救濟、社會(huì )福利和社會(huì )優(yōu)撫安置在內的社會(huì )保障法律制度，顯示了勞動(dòng)人民當家作主的權利和國家對勞動(dòng)者權益的保護，體現了社會(huì )主義制度的優(yōu)越性。這一制度的建立，在相當長(cháng)的時(shí)期內，對發(fā)展我國國民經(jīng)濟、鞏固國家政權、保障人民生活起到了重要的作用。
當前，我國的經(jīng)濟體制正由計劃經(jīng)濟向社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟轉軌，我國社會(huì )從農業(yè)社會(huì )開(kāi)始向工業(yè)社會(huì )邁進(jìn)，經(jīng)濟結構進(jìn)行戰略性調整，形成以公有制為主體、多種經(jīng)濟成分并存的格局；過(guò)去在計劃經(jīng)濟體制下形成的社會(huì )保障制度，已不適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的建立和發(fā)展的客觀(guān)需要，成為深化經(jīng)濟體制改革的制約因素。社會(huì )保障工作面臨嚴峻的挑戰，急需進(jìn)行改革。根據當前兩種經(jīng)濟體制轉換過(guò)程的實(shí)際，社會(huì )保障法律制度改革需要一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，要堅持低水平、廣覆蓋、多層次的基本方針，逐步由“全部包攬”向“國家、單位、個(gè)人”三方負擔轉變，由“企業(yè)自�！毕颉吧鐣�(huì )互濟”轉變，由“福利包攬”向“基本保障”轉變，由“現收現付”向“部分積累”轉變，由“政策調整”向“法律規范”轉變。近兩年來(lái)，我國社會(huì )保障法律制度的改革和發(fā)展邁出了較大的步伐，已經(jīng)形成了養老保險、國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和城市居民最低生活保障的“三條保障線(xiàn)”制度。在此基礎上，按照“逐步形成獨立于企業(yè)事業(yè)單位之外、資金來(lái)源多渠道、管理服務(wù)社會(huì )化的有中國特色社會(huì )保障體系”的思路，進(jìn)一步深化社會(huì )保障法律制度改革。
社會(huì )保障制度是我國憲法的一項重要內容 《中華人民共和國憲法》第四十四條規定：“國家依照法律規定實(shí)行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國家機關(guān)工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會(huì )的保障�！睉椃ǖ谒氖�五條規定“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì )獲得物質(zhì)幫助的權利。國家發(fā)展為公民享有這些權利所需要的社會(huì )保險、社會(huì )救濟和醫療衛生事業(yè)。國家和社會(huì )保障殘疾軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會(huì )幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育。上述憲法規定，是中國社會(huì )保障法律制度的立法根據和最高法律準則。 ��
二、我國社會(huì )保障法律制度存在的主要問(wèn)題
（一）社會(huì )保障的立法不健全。社會(huì )保險是社會(huì )保障制度的核心內容，但目前還沒(méi)有建立起統一的、適用范圍比較大的社會(huì )保險法律制度，社會(huì )保險費用的征繳、支付、運營(yíng)、統籌管理也不規范；社會(huì )救濟、社會(huì )福利和優(yōu)撫安置的立法相當欠缺；社會(huì )保障工作在許多方面只能靠政策規定和行政手段推行；國家立法滯后，地方立法分散，統一的社會(huì )保障制度被分割。由此導致社會(huì )保障的覆蓋面小，保障程度差。目前在社會(huì )保障方面發(fā)生爭議糾紛進(jìn)行仲裁或提起訴訟時(shí)，由于立法滯后，仲裁機構和人民法院無(wú)法根據有效的法律規定對社會(huì )保障爭議進(jìn)行仲裁或判決，處于無(wú)法可依的狀態(tài)。�ィǘ�）現有的社會(huì )保障法律法規立法層次低，缺乏較高的法律效力和必要的法律責任制度。社會(huì )保障法是我國法律體系中一個(gè)獨立的法律部門(mén)，應該由全國人民代表大會(huì )及常務(wù)委員會(huì )制定社會(huì )保障的基本法律。但是，我國自1979年以來(lái)，卻沒(méi)有制定和頒布實(shí)施專(zhuān)門(mén)調整社會(huì )保障關(guān)系的基本法律；有關(guān)社會(huì )保障的制度被分散規定在不同的法律規范文件中。這種狀況與社會(huì )保障法所應處的地位是不相符的。完整的法律規范應當由假定、處理和制裁構成，無(wú)法律責任、無(wú)制裁措施的法律規范，是一個(gè)有嚴重缺陷的系統，無(wú)法發(fā)揮法律規范的強制功能。在我國已經(jīng)制定出來(lái)的社會(huì )保障法規中，比較普遍地存在著(zhù)缺乏法律責任的現象，無(wú)法確保社會(huì )保障措施的有效實(shí)施。
（三）社會(huì )保障的法律實(shí)施機制較為薄弱。合法的籌資機制、穩定的保障機制、嚴格的管理機制、有效的運行機制，有力的監督機制都不夠健全。社會(huì )保障監督機構沒(méi)有與管理機構嚴格劃分開(kāi)來(lái)，缺乏對欠繳社會(huì )保險費的行為和拖欠離退休人員、失業(yè)人員保險金行為的法律制裁措施；對非法挪用、擠占保險金的違法甚至犯罪行為得不到及時(shí)懲處，保險基金的運營(yíng)處于不安全狀態(tài)。
（四）我國當前的社會(huì )保障制度沒(méi)有與國際接軌，在對外交流中不斷產(chǎn)生障礙與磨擦。我國已正式成為WTO的成員，我國的經(jīng)濟發(fā)展將越來(lái)越與世界經(jīng)濟相聯(lián)系，經(jīng)濟全球化將在不同的程度上逐步形成。市場(chǎng)經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，作為擴大了的市場(chǎng)經(jīng)濟——經(jīng)濟全球化則更應是法治經(jīng)濟，如果在全世界范圍內無(wú)法形成相對穩定和權威較高的游戲規則（條約、習慣、慣例等），則不能稱(chēng)之為經(jīng)濟全球化，當然WTO也沒(méi)有其存在之可能。能起“穩定器”、“安全網(wǎng)”作用的社會(huì )保障制度作為市場(chǎng)經(jīng)濟建立的前提和保障在世界范圍內將必然形成，只有這樣國際資源特別是人力資源的自由流動(dòng)方能順利實(shí)現。而我國過(guò)去的有關(guān)社會(huì )保障制度方面的法律在涉外社會(huì )保障這一塊顯然處于空白狀態(tài)，這將不僅影響我國對外交流的順利進(jìn)行，而且從長(cháng)遠來(lái)看必將影響我國整個(gè)經(jīng)濟的穩定和發(fā)展。
三、完善社會(huì )保障制度的具體措施
我國是一個(gè)人口大國，是世界上最大的發(fā)展中國家，仍處在社會(huì )主義初級階段，人口多，底子薄，各地經(jīng)濟發(fā)展狀況不平衡。再這樣的國家建立起與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制相適應的完善的社會(huì )保障制度，所遇到的情況和問(wèn)題與經(jīng)濟發(fā)達國家是有所不同的。我們必須從自己的國情出發(fā)，使社會(huì )保障水平與我國社會(huì )生產(chǎn)力發(fā)展水平以及各方面的承受能力相適應；堅持效率優(yōu)先、兼顧公平的原則；堅持法律調整與特殊政策調整相結合，對社會(huì )發(fā)展中某一特殊時(shí)期出現的急迫需要解決的特殊問(wèn)題采取一些特殊性的政策加以調整，如對國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工程，就是特殊階段采取的特殊政策；借鑒和吸取國際社會(huì )帶有共性的經(jīng)驗，適當參照國際標準但不能照搬；總結我國社會(huì )保障法制建設的經(jīng)驗，通過(guò)改革和制度創(chuàng )新，建立起具有中國特色的社會(huì )保障法律制度。
（一）加強社會(huì )保障的法制建設
首先，社會(huì )保障法律制度的立法內容應當與其他法律部門(mén)的立法內容相銜接，以保證社會(huì )保障法律規范的有效實(shí)施。例如，社會(huì )保險基金被違法挪用、擠占現象較為嚴重，使一些地方離退休人員不能及時(shí)足額領(lǐng)取到離退休金，造成人民群眾對政府的不滿(mǎn)。
現行的《中華人民共和國刑法》并沒(méi)有相應的罪名對挪用、擠占社會(huì )保險基金的行為加以制裁。為確保社會(huì )保險基金的安全，制裁挪用、擠占社會(huì )保險基金的違法行為，建議全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )制定和通過(guò)關(guān)于制裁挪用、擠占社會(huì )保險基金的違法犯罪行為的補充規定。由于沒(méi)有相應的法律規范制裁違法挪用、擠占社會(huì )保險金的行為，所以，至今無(wú)法追究挪用、擠占保險基金行為人的法律責任。
其次，應當把社會(huì )保障立法作為建立我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟法律制度的重要組成部分，放在突出的位置上，抓緊制定社會(huì )保障的基本法律。目前，通過(guò)立法建立和健全社會(huì )保障制度，為社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的建立和發(fā)展提供良好的法律環(huán)境已成為當務(wù)之急。
社會(huì )保障的核心法律制度是社會(huì )保險制度，因此，應當由全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )盡快制定和頒布在社會(huì )保障制度中處于核心地位的《中華人民共和國社會(huì )保險法》。據了解，《中華人民共和國社會(huì )保險法》的草案已經(jīng)起草了多稿，其內容已經(jīng)比較成熟。因此，建議全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )在適當時(shí)候，及時(shí)地審議該項法律草案。同時(shí)，由國務(wù)院盡快制定和頒布與該法相配套的一系列條例，以保證社會(huì )保險工作有法可依。
再次，以法律手段解決社會(huì )保險金的支付風(fēng)險問(wèn)題。導致社會(huì )保險金支付風(fēng)險的主要原因是保險基金收支不平衡，特別是保險費不能及時(shí)足額征繳。我們認為，我國的社會(huì )保險基金已經(jīng)出現了支付風(fēng)險的前兆。近兩年來(lái)，國家為了保證下崗職工的基本生活和養老金的發(fā)放，從中央財政拿出幾百億元借給地方政府，地方財政也相應拿出一定數額的資金，但這筆錢(qián)僅僅能管當年的社會(huì )保障金發(fā)放。這種狀況長(cháng)期下去，國家和地方財政是很難支撐的。社會(huì )保險基金的支付風(fēng)險問(wèn)題，其潛在的危險并不亞于金融風(fēng)險。銀行對個(gè)人儲蓄的支付風(fēng)險，所涉及的是百姓的閑錢(qián)；而社會(huì )保險基金的支付風(fēng)險，所涉及的卻是百姓的保命錢(qián)，嚴重影響著(zhù)社會(huì )的穩定。我們建議，必須通過(guò)立法解決社會(huì )保險費的收繳問(wèn)題，加大強制收繳社會(huì )保險費的力度，對欠繳、拒繳社會(huì )保險費的，追究相應的法律責任。這是強化社會(huì )保險費的收繳功能、達到社會(huì )保險基金收支平衡、防范社會(huì )保險基金的支付風(fēng)險的重要法律對策。
其四，健全社會(huì )保障的司法機制。建議在人民法院設立勞動(dòng)和社會(huì )保障法庭，專(zhuān)門(mén)從事審理勞動(dòng)和社會(huì )保障爭議案件，使當事人在其社會(huì )保障權益受不法侵害時(shí)獲得有力的司法保護。在條件成熟后，可借鑒國外普遍實(shí)行的專(zhuān)門(mén)法院審判方式，建立我國專(zhuān)門(mén)的勞動(dòng)和社會(huì )保障法院。在審判中充分體現出勞動(dòng)和社會(huì )保障事務(wù)的特殊性。人民法院對社會(huì )保障領(lǐng)域里發(fā)生的違法、犯罪案件，應當依法及時(shí)審理；對拒不繳納法定的社會(huì )保險費、拒不履行支付保險金義務(wù)、不正當使用保險基金、貪污、挪用、侵占保險基金的行為人，應當依法分別追究其刑事責任、行政責任和民事責任�，F在，有些地方在人民法院已設立了社會(huì )保障法庭，對欠繳社會(huì )保險費的企業(yè)采取強制的司法措施以追繳社會(huì )保險費，對侵害勞動(dòng)者社會(huì )保障權益的違法行為進(jìn)行制裁，充分運用司法機制在保證社會(huì )保障法律實(shí)施方面具有的強制性和震懾作用。
最后，要適應WTO的規則調整中國社會(huì )保險業(yè)的相關(guān)制度。第一，中國加入WTO之后，有關(guān)社會(huì )保險業(yè)的市場(chǎng)開(kāi)放應當按照循序漸進(jìn)的策略進(jìn)行。第二，開(kāi)展企業(yè)補充養老保險經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。第三，鼓勵中外保險公司擴大社會(huì )保險延伸服務(wù)。四、我國社會(huì )保障制度改革和發(fā)展思路。
（二）、建立城鄉有別的社會(huì )保障體系
從我國當前的實(shí)際看，農村社會(huì )保障水平明顯低落于城市。這是由于過(guò)去長(cháng)期的歷史原因，也是由于城鄉之間不同生產(chǎn)力水平所決定的。城市和農村的社會(huì )保障同等重要都需要發(fā)展，但由于城鄉之間、工農之間在生產(chǎn)社會(huì )化程度、就業(yè)結構、社會(huì )分配結構、收入消費結構等方面存在明顯的差別。因而城市和農村的社會(huì )保障不可采取一個(gè)統一的模式，農村不能照搬城市的辦法。農村要納入社會(huì )保障范圍，但具體辦法和標準方面應允許有差別。
1、從我國生產(chǎn)力發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，逐步推進(jìn)和完善社會(huì )保障制度
我國社會(huì )保障制度改革的總體目標是建立功能健全、社會(huì )化程度高、有充分資金保證的社會(huì )保障體系。社會(huì )保障改革方案的設計需要明確以下兩點(diǎn)：一是我國是一個(gè)發(fā)展中國家，人口眾多國家綜合經(jīng)濟實(shí)力并不雄厚。社會(huì )保障的范圍只能逐步拓寬，保障的社會(huì )化程度只能逐步提高，要充分考慮政府及社會(huì )各方面的承受能力，在實(shí)現經(jīng)濟增長(cháng)的前提下逐步提高社會(huì )保障水平。二是居民個(gè)人作為社會(huì )保障籌資方式的一個(gè)重要渠道，要考慮到我國目前居民總體收入和消費水平并不高，而且存在很大差異。因此，居民個(gè)人對社會(huì )保障的繳費率要適度，不能定的太高�？傊�，下一步我國社會(huì )保障要從國情出發(fā)，既要邁出改革的步伐，又要穩妥可行，使之與我國的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。
2、發(fā)揮財政在社會(huì )保障中的主導作用
社會(huì )保障既是一個(gè)分配問(wèn)題，也是一項政府行為，單靠市場(chǎng)機制無(wú)法完全實(shí)現，需要國家財政參與分配和管理。在建立和發(fā)展社會(huì )保障體系的過(guò)程中，財政始終具有重要的地位和作用。財政是國民收入分配的總樞紐，是國家實(shí)施宏觀(guān)調控的重要手段，而社會(huì )保障作為以政府為主體參與社會(huì )分配的行為，其本身就是構成了財政分配的重要內容，理應納入國家財政管理范圍。
首先，要建立社會(huì )保障預算。將社會(huì )保障納入國家預算有利于強化用款單位和基金經(jīng)辦機構的責任，有利于社會(huì )保障資金的專(zhuān)款專(zhuān)用，有利于資金分配的規范性。財政參與社會(huì )保障管理，首要的問(wèn)題是必須盡快把社會(huì )保障預算建立起來(lái)。通過(guò)預算的編制、審批、執行、監督和決算制度對社會(huì )保障資金實(shí)行全過(guò)程監督。改變目前社會(huì )保障資金管理上的混亂局面。在編制財政預算時(shí)，必須把社會(huì )保障預算與一般政府預算分開(kāi)編制、單獨反映。
其次，加強對社會(huì )保障結余資金的管理。社會(huì )保障資金的結余處于暫時(shí)的閑置狀態(tài)，應對未來(lái)支付需求資金，也是經(jīng)濟建設和社會(huì )發(fā)展的重要財力。為了保證這部分資金的安全和保值增值，從而能夠均衡及時(shí)滿(mǎn)足社會(huì )保障的支付需求，必須將社會(huì )保障結余資金引導到可靠有效的投資上。
再次，開(kāi)征社會(huì )保障稅。一般以企業(yè)工薪支付額為課稅對象，用來(lái)建立社會(huì )保障基金。在當前，盡快在我國建立和完善社會(huì )保障制度已經(jīng)成為建立現代企業(yè)制度、深化經(jīng)濟改革的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節。而通過(guò)開(kāi)征社會(huì )保障稅更加穩定、規范地籌措社會(huì )保障資金，是建立和完善我國社會(huì )保障制度的重要保證。
在一個(gè)從農業(yè)社會(huì )向現代工業(yè)社會(huì )邁進(jìn)的、擁有12億人口的國度里，建設有中國特色的社會(huì )主義的社會(huì )保障法律制度，是人類(lèi)歷史上前所未有的創(chuàng )舉，是一個(gè)跨世紀的宏偉工程。我們堅信，在以江澤民同志為核心的黨中央領(lǐng)導下，經(jīng)過(guò)不懈的努力，一個(gè)健全的社會(huì )保障法律制度，必將為人民安居樂(lè )業(yè)、國家長(cháng)治久安、社會(huì )文明進(jìn)步提供有效的保障，必將為把有中國特色的社會(huì )主義事業(yè)全面推向二十一世紀增添光輝。

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