[ 毛雪楓 ]——(2007-10-16) / 已閱76560次

引 言

民事執行是指執行機關運用國家強制力，依照法定條件和程序，對生效法律文書所確定的債權予以公力救濟而進行的司法活動，一般是指國家強制性地處分債務人的財產以償還其債務。民事執行制度是一個法治國家重要且不可或缺的法律制度之一，承載著將生效法律文書的內容付諸實施，以實現權利人合法權益的重要職能。有效的民事執行可以樹立國家司法制度的威信和威懾力，是實現國家法治化的必要前提 。
在我國，民事執行是國家憲法和法律賦予人民法院的一項重要工作，這項工作伴隨人民法院的審判工作而產生，隨著改革開放的深化，民商事糾紛案件的大量增加而逐漸發展起來。由于我國法治基礎比較薄弱，民事執行工作自發展之初就存在著機構不健全，人員數量不足、整體素質不高等先天不足，加之社會商業活動中拖欠債務成風，惡意逃債現象普遍等社會經濟現象，執行環境不盡如人意。20世紀80年代后期，“執行難”問題開始出現，大量的生效法律文書不能得到及時有效執行，債權人的合法權益得不到切實保障，社會公平、公正的價值觀念得不到弘揚，國家法律的尊嚴受到嚴重損害，在一定程度上影響了社會秩序的穩定。為解決“執行難”問題，中央在1999年專門下發了11號文件，全國各級法院經過不懈的努力，執行工作取得了一定的成效，對社會主義市場經濟建設發揮了巨大作用。但由于種種原因，仍然未能完全擺脫“執行難”的困境，人民法院“執行難”問題，一度成為社會各界關注的熱點問題之一。
“執行難”的形成原因是多方面的，其中一個十分重要的原因就是我國民事執行法律制度本身的缺陷。人民法院的民事執行，是社會信用關系的基本保障，必須要有較為完善的法律規范為前提。而我國由于缺乏對民事執行性質、特點的正確認識以及立法上的欠成熟，現行民事執行法律制度存在眾多缺陷。要從根本上解決“執行難”問題，首先必須完善民事執行法律制度。本文擬對我國現行民事執行法律制度的缺陷進行剖析，借鑒國外民事執行立法的經驗，提出如何完善我國民事執行法律制度，以求對解決“執行難”問題有所裨益。
一、我國現行民事執行法律制度的缺陷
完善的民事執行制度，要求立法者對每一項制度和措施都盡可能地作出具體詳盡的規定，在程序上應當具有很強的操作性，而我國現行法律對民事執行制度的規定，主要見于1991年4月9日第七屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國民事訴訟法》（下稱《民事訴訟法》）第二百零七條至二百三十六條，在當時的條件下，難以預見我國社會經濟發展出現的新問題，無法在法律上設定較為完善的執行程序。所以條文太少，規定也過于粗疏和原則化。為應對司法實踐的迫切需要，最高法院又專門制定了《關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》（下稱《執行規定》）等司法解釋，這些規定作為我國民事執行工作的基本法律依據，在一定程度上解決了執行工作中的某些問題，但仍然不能適應執行工作的實際需要，不足以從根本上解決“執行難”問題，隨著我國市場經濟體系的建立和不斷完善，社會經濟活動出現了許多新情況、新問題，而現行民事執行法律制度的缺陷致使從法律層面針對這些問題缺乏相應的對策，這個問題已經嚴重制約了人民法院的民事執行工作。
從總體上說，我國現行民事執行制度很不完善，漏洞較多，可操作性不強，與民事執行相適應的配套法律制度也嚴重缺乏，一些重要的、必不可少的制度尚未明確規定，而司法實踐中總結出的執行新方法又尚未得到立法的確認。 有些規定既與法律基本原理不相符合，也和客觀實際情況不相適應，明顯脫離社會，滯后于現實，在實踐中經常出現不同的理解和歧義。此外，在我國現行民事執行制度中，司法解釋、地方性法規以及各法院自行制定的執行工作規則在數量上明顯多于法律規定。這些規定效力層次較低，權威性不足，影響范圍有限，難以發揮法律的指引和教育作用。而司法解釋與法律規定之間，地方性法規、法院工作規則與法律及司法解釋之間，以及不同地方的地方性法規、不同法院的法院工作規則之間又存在著相互沖突現象，嚴重影響了民事執行工作以及國家法制的統一性。就具體問題而言，我國現行民事執行法律制度的缺陷有以下幾個方面的內容：
（一）執行發動程序與客觀實際不相適應
我國《民事訴訟法》第二百一十九條規定，“申請執行的期限，雙方或者一方是公民的為一年，雙方是法人或者其他組織的為六個月”。該規定由于沒有從實體法訴訟時效這一立法原意出發，造成與《民法通則》的訴訟時效法律規定相沖突，限制了《民法通則》賦予當事人的訴訟時效的權利。在實踐中，常有當事人因各種情況延誤了申請執行期限，造成喪失保護其合法權益的機會，而債務人也都普遍存在寄希望債權人未在法定期限內申請執行的僥幸心理，幾乎沒有自動按照生效法律文書確定的期限履行義務的情形�？梢�，現行執行發動程序與客觀實際不相適應，不能充分保護當事人的合法權益。具體的說，存在以下幾個方面的缺陷：
1、未確立申請執行期限告知制度
在民事訴訟體制中，未確定申請執行期限告知制度，這是對當事人的合法權益保護不足。由于我國《民事訴訟法》沒有明確規定應當在訴訟程序中告知當事人申請執行期限。這就造成各地法院做法各異，既有法院是書面告知，也有法院采取口頭告知，還有的法院根本不告知。 申請執行期限告知制度在訴訟程序上不加規范，容易使當事人延誤了申請執行期限。
2、對申請執行和移送執行沒有嚴格區別規定
依照《民事訴訟法》的規定，產生民事執行程序有申請執行和移送執行兩種方式，但對于兩者的區別情形，當事人容易混淆，法院也不易具體操作。為彌補這個缺陷，最高法院后以司法解釋的形式作了進一步規定，即生效法律文書的執行，一般應由當事人依法提出申請，發生法律效力的具有給付贍養費、扶養費、撫育費內容的法律文書，民事制裁決定書，以及刑事附帶民事判決、裁定、調解書，由審判庭移送執行機構執行。該規定雖然明確了申請執行和移送執行的區別，但是僅作為一項司法解釋，對于法律素質和知識參差不齊的當事人而言，我們自然不能奢求他們都能熟知精通。
3、申請執行時效中止、中斷制度欠缺
申請執行時效中止、中斷制度的缺位，一定程度上限制了當事人申請執行的期限。在司法實踐中，有的當事人因不可抗力或其他障礙，造成申請執行期限的延誤；還有債權人因被執行人下落不明、無財產可供執行或者與其達成履行協議時，向法院要求保留申請執行權并暫緩立案。上述情形的出現，都需要法院對申請執行時效的中止、中斷情況予以確認，以保護當事人的合法權益。但由于我國目前對申請執行時效中止、中斷制度尚無明確規定，致使法院對于申請執行中止、中斷的認定在法律層面難以操作，實踐中經常采取的法院登記備案、暫緩執行立案等做法也沒有法律依據。
（二）在執行管轄方面的立法缺陷
民事執行管轄是確定法院之間受理民事執行案件分工和權限的制度，它是法院依法行使民事執行權的前提，是民事執行程序的重要組成部分。設立執行管轄制度的目的在于通過對不同案件在不同法院之間進行適當的分工，實現對執行效率的追求。我國《民事訴訟法》第二百零七條針對執行依據的不同設定了不同的確定管轄標準，即對法院制作的法律文書的執行，由第一審人民法院管轄；對其他機關制作的應當由法院執行的法律文書的執行，由被執行人住所地或財產所在地人民法院管轄。這一規定同時從級別和地域兩方面規定了我國目前案件執行的分工方式，然而它仍然不能適應復雜的執行現狀，其立法缺陷也逐漸顯露出來。
1、規定不合理，違背執行規律和效率原則。
我國執行管轄以審理案件的法院為標準來確定執行法院，第一審法院管轄原則成為我國區別于外國執行管轄規定的一個顯著標志。雖然該規定考慮了第一審法院較為熟悉情況便于執行。但在財產已具有很大流動性的現代社會，當事人住所地與其財產所在地往往并不一致，債務人的財產所在地甚至在判決做出后仍可能發生變動。由此導致許多案件既非財產所在地法院管轄，也非債務人住所地或者行為履行地法院管轄，這無疑為及時有效地執行案件設置了一道制度障礙。由于執行法院與被執行人、執行財產等在區域上的錯位，異地執行以及委托執行使成必然，由此暴力抗法、案件久拖不決等便接鍾而來，執行效率難以保障。
2、管轄規范缺漏，程序運轉艱難。
就執行管轄而言，一些重要的管轄規范的缺失，導致執行案件在法院間的分配失當，當事人申請執行救濟的途徑不暢，執行效率低下�！秷绦幸幎ā冯m設定了指定管轄，但除管轄權爭議等主觀原因外，尚存在因不可抗力事由而致法院不能行使管轄權，或因法定原因如回避等而使法院無法執行案件等客觀原因，法律上對此卻并未提供解決方案。另外，對于實踐中經常出現的執行管轄權異議的處理也沒有明確的規定 。
3、缺乏級別管轄的規定，案件分布不均。雖然按照《民事訴訟法》級別管轄、地域管轄之規定無多歧義，但管轄恒定后對管轄權的變動如何界定和操作則存在不少變數。當事人在確定管轄法院上并沒有選擇權，致使審判管轄的缺漏延伸到執行階段，案件沒有得到合理的分流導致布局失衡，執行當事人的程序參與被排斥，程序公正沒有落到實處。
（三）民事執行通知制度存在弊端
我國《民事訴訟法》第二百二十條規定，“執行員接到申請執行書或者移交執行書，應當向被執行人發出執行通知，責令其在指定的期間履行，逾期不履行的，強制執行�！笨梢�，現行法律制度將民事執行通知規定為執行的必經程序，這樣設計的本意可能是再給債務人一個自動履行的機會，讓其有充分的時間籌集資金，合理安排生活或生產經營活動。但是，在執行實踐中，這種程序往往造成執行時機的延誤，對保護當事人的利益不利，存在以下缺陷：
1、暫時剝奪了權利人對財產所有權的取得權利
按照《民事訴訟法》的規定，被執行人未按執行通知履行法律文書確定的義務，人民法院有權采取查詢、凍結、劃撥存款、查封、扣押、拍賣被執行人財產等執行措施。這些規定表明，在采取執行措施前必須要向被執行人發出執行通知。如果執行通知指定的期限未到期，法院則不能采取強制執行措施。而從生效法律文書的效力來說，只要確定的履行期限到期，申請人申請執行，法院就可以采取強制執行措施。因此，執行通知事實上暫時剝奪了權利人對財產所有權的取得權利。
2、變更履行期限沒有法律依據，有效送達存在諸多困難
執行通知指定了新的履行期限，事實上延長了生效法律文書確定的履行期限，這種隨意性的變更不僅沒有法律依據，而且產生了兩個并不相同的履行期限，既影響了法律文書的嚴肅性，也容易造成當事人的誤解。有的被執行人長期在外不歸或者避而不見，與執行法官捉迷藏，執行通知長期不能送達，致使無法采取進一步的執行措施，案件長期執行不下去。還有的被執行人甚至以未收到執行通知書為借口抗拒執行。上述情形的出現，導致生效法律文書難以得到有效執行，權利人的合法權益長期不能實現。
3、常起到提醒被執行人轉移財產的“逃債通知書”的作用
從實踐看，執行時機把握得準確與否，直接關系到執行效果的好壞。有些案件當事人在判決生效后甚至在案件審理階段，就逃避訴訟甚至搬家躲債，當案件進入執行程序，法院費盡千辛萬苦找到被執行人時，卻只能先發出執行通知書，為其再次逃避執行留下機會。還有些被執行人在執行通知未到期的期間當面應允，背地卻轉移、變賣或隱藏財產。由此看來，執行通知事實上提醒了被執行人轉移財產和逃避執行，致使生效法律文書難以得到執行，給權利人造成不應有的損失。
（四）委托執行制度不健全，實踐中收效甚微
委托執行是指執行法院將被執行人或被執行財產在其轄區以外的案件，委托當地人民法院執行的一種執行制度。委托執行制度的設立，其本意是優化執行機制，減少耗資巨大的異地執行，事實上也確實為解決執行實踐中存在尖銳矛盾的一些問題，發揮了一定的作用。但是由于制度設計本身的缺陷，法院間的委托執行制度有的過于嚴格無法實現，有的過于籠統軟弱無力，委托、受托的許多案件得不到實際執行。申請執行人對委托執行缺乏信任、頗有意見，一些法院也對委托執行工作信心不足�？偸莵碚f，委托執行在執行工作實踐中的可操作性較差，收效甚微，違背了立法者的設立初衷。究其原因，包括以下幾方面：
1、執行權被分割行使，產生矛盾很難協調。委托執行中的執行權是被委托法院和受托法院分割行使的，委托法院在行使保留的執行權時，常與受托法院在案件有關問題的處理意見不一致，且難以說服對方，造成的矛盾很難協調。
2、被執行人財產查證困難。在委托執行實踐中，申請執行人對被執行人財產查證困難問題一直困擾著法院和申請執行人。委托執行案件的申請執行人往往是外地人，一般難以及時有效地提供被執行人隱藏下落和財產線索，從而無法與受托法院執行工作形成良好的配合。
3、委托法院和受托法院的重視程度問題。執行案件委托出去后，有的委托法院不經常向受托法院了解案件的執行狀況，催辦、協調、辦理必要手續的工作更是無人問津。而由于不是受托法院自己受理的案件，有的受托法院認為能否執行也不關自己的事，往往在收到案件后不按規定的時間執行和答復，委托法院多次催促也無結果。委托執行由于缺乏必要的督促和監督措施，從而造成委托法院與受托法院相互推諉、扯皮，導致委托執行的案件久拖不執。
（五）缺乏完備的被執行財產調查制度
民事執行主要是對財產的執行。執行程序開始后，開展執行調查工作，查明債務人的財產狀況是執行工作順利進行的前提條件，也是債權人實現其權利的前提�！秷绦幸幎ā芬幎ǖ呢敭a調查方式主要有以下三種:

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