[ 于樹軍 ]——(2007-11-9) / 已閱10934次

強化行政訴訟協調機制，做到案結事了

于樹軍

行政審判工作是人民法院通過審理行政案件對行政機關行使職權活動進行監督，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護行政管理程序的一項工作。這項工作開展的好壞，直接影響到國家、政府與群眾的關系。隨著政府社會管理職能和公共服務職能不斷加強，公共權力與公民法人和其他組織權利的協調與平衡正成為社會普遍關注的問題。我國現行行政訴訟法規定，人民法院審理行政案件，除賠償訴訟外，不適用調解。這種法律的硬性規定，越來越不適目前的行政訴訟的發展需要，行政爭議處理不好，極易引發更大的矛盾，甚至造成上訪，特別是在上訴審法院進行協調解決，存在著更大的困難。2006年最高法院長肖揚在全國高級法院院長座談會上明確指出“要積極探索和完善行政訴訟和解制度，在不違反法律，不損害國家利益、公共利益、他人合法權益和堅持自愿原則的前提下，盡可能采取協調的方式，促使當事人和好”，這說明最高法院也充分肯定了用協調的方式處理行政訴訟案件。
2007年上半年，我們在審判實踐中，對通過協調解決行政訴訟案件進行了有益的探索與嘗試，今年上半年共審結二審行政訴訟案件20件，其中協調處理上訴人撤訴的有7件，占到行政訴訟案件數的35%�？梢娫谒痉▽嵺`中通過法院協調解決行政糾紛具有很大的空間，且通過協調解決的糾紛能徹底平息糾紛，真正做到案結事了。筆者現就協調方式解決行政案件的可行性和必要性，協調的類型以及我們的具體做法作些探討。
一、對行政案件進行協調的可行性和必要性
1、雖然《行政訴訟法》規定人民法院審理行政案件，不適用調解，但在理論上行政訴訟協調制度也不乏有其依據。第一、行政合同訴訟和行政賠償訴訟案件，允許適用調解對當事人的糾紛進行協調是法律規定的；第二、行政機關在行政裁量權限范圍內，適當減輕處罰或讓步并不損害國家利益、公共利益或者違背法律；第三、行政訴訟的目的是要解決糾紛，達到訴訟的定紛止爭效果，而協調無疑是一種解決糾紛的有效手段。
2、單純的行政判決難以達到徹底平息當事人的糾紛。目前行政訴訟中上訴和上訪率高，與行政訴訟案件不適用調解協調有直接關系。無論是撤銷判決還是維持判決，均可能導致不利的后果。撤銷行政機關具體行政行為的判決，可能導致有利害關系的第三人不服甚至上訪申訴，行政機關出于行政管理的需要，可以重新作出行政行為，對重作的行政行為，相對人還可以再次提起行政訴訟，增加訴訟成本，浪費司法資源。維持的判決，原告上訴的比率非常高，即使敗訴方不上訴或上訴后仍維持，因此達不到徹底平息糾紛的目的。
3、從審判實踐看，在行政訴訟中進行適當的協調，只要其協調過程和結果不違反法律，不侵害公共利益，有利于和諧穩定發展，就有構建和創設的現實必要。一是從自由裁量權的使用來看，行政訴訟協調的運用是審判實踐的需要，能充分體現定紛止爭和案結事了；二是從違法行政當糾來看，行政訴訟協調的運用是我國社會現實的需要；三是從行政追求高效率和低成本來看，行政訴訟協調制度的建立是正公與效率的需要，也符合法院“公正與效率”這個主題。
二、行政訴訟協調的種類
行政訴訟的協調機制的確立，有利于對當事人訴權的保護，有利于保護公民、法人和其他組織的合法利益，減少訴累，有利于促進依法行政，有利于促進社會的和諧穩定。行政訴訟協調并不是拋棄規則的協調和平衡，也不是無邊無際的隨意協調。行政訴訟必竟不同于民事訴訟和刑事附帶民事訴訟，有其特殊性。在行政訴訟中，可以協調方式協調行政案件，但并不是所有的行政案件都能適用協調，也不是所有的問題都能協調。筆者認為能用協調處理的行政案件主要包括下列案件。
1、行政裁決案件的協調。行政裁決是行政機關依照法律授權，對平等主體之間發生的與行政管理活動相關的民事糾紛進行審查并作裁決的行政行為。在行政訴訟中，當事人對行政機關作出的行政裁決不服而提起行政訴訟，其實質也在主張民事權利，會始終圍繞著自己民事權利義務來衡量行政裁決的合法性。而人民法院在審查行政裁決行為時，判斷行政裁決是否正確合法也始終以行政機關對民事糾紛雙方當事人之間民事權利義務關系的確定是否正確合法為標準。因行政裁決而提起行政訴訟是有兩個法律關系。一是民事糾紛雙方當事人之間產生的民事法律關系；二是民事雙方當事人與作為裁決者的行政機關產生的行政法律關系。法院在審理這類案件時，簡單地運用判決的方式均很難達到行政訴訟預定的效果，判決維持對于顯示公平的行政裁決顯然不合適，判決撤銷不能及時解決雙方當事人民事糾紛，可能引起訴累，而通過協調的方式，使雙方當事人就民事糾紛達成合意，當事人的行政訴訟目的也就達到。
2、行政賠償案件的協調。我國《行政訴訟法》第67條第3款規定，“賠償訴訟可以適用調解”。因此，行政賠償案件適用調解得到我國立法的明確認可。關于行政賠償訴訟適用協調制度的構建，應從以下兩個方面考慮：一是從行政賠償訴訟目的上來考慮。保護公民，法人和其他組織的合法權益是行政賠償訴訟的主要目的。二是從實體法規定來考慮。行政賠償訴訟是訴訟中一種，受國家賠償法中行政賠償法律規范的影響。從司法實踐來看，行政賠償案件調解的結果往往是減少受害人要求賠償的數額，而高于嚴格按照法律規定進行賠償的數額，因現行國家賠償的標準很低，但這種結果更能體現案結事了。行政賠償的產生是以行政機關行政行為違法為前提，違法就應當依法承擔責任。協調解決行政賠償案件能有利監督行政機關依法行政，充分保護行政相對人的合法權益。
3、行政機關不履行法定職責的案件。每個行政機關都有其法定職責，作為法定職責，行政機關不能放棄也不能違反，這是行政法的基本原則之一。因行政機關不履行法定職責而引發的案件，行政相對人必然要請求法院判令被告履行其法定職責或確認其不履行法定職責的行為違法。人民法院通過審查認為行政機關應當履行法定職責而沒有履行的或者拒絕履行，拖延履行的，不予答復的，只能判決其在一定期限履行，對于履行已經沒有實在意義的,判決確認其不履行法定職責違法。顯然這種訴訟程序對于需要從行政機關履行法定職責獲得救濟的行政相對人來說有時意義不大，而行政機關又不愿意接受敗訴的后果。而通過人民法院的協調，行政機關主動在訴訟中履行其法定職責或給予賠償，對社會、對當事人都感到皆大歡喜。
4、行政合同案件。最高人民法院《關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》中，已將行政行為的內涵作了擴大化的解釋，“行政行為不僅包括單方行為，也包括雙方行為”。這一重大修改，明確將行政合同納入行政訴訟范圍。盡管目前通過行政訴訟途徑解決行政爭議的行政案件較少，但是隨著大量行政合同的出現，行政合同爭議提起的行政訴訟必將大幅度增強，通過協調來解決雙方的爭議，更能有效地解決糾紛，定紛止爭。
三、對協調解決行政爭議的探索和做法
1、嚴格遵循行政訴訟協調的基本原則，積極促成行政案件協調解決。
對于行政訴訟案件，我們首先是立足于協調，盡可能地爭取和解，協調結案。但這種協調絕不能在無原則的基礎上進行。審判人員要對案件的基本事實查明，對于行政行為確屬違法的，要明確指出，并督促行政機關及時糾正；對于行政行為合法的，要盡量做行政相對人的工作，建議他們撤回起訴，積極配合行政機關履行自己的法定義務。我們審理楊文學不服運輸管理處扣押車輛一案，楊文學確系沒有到運管部門辦理營運手續，進行非法載客，被運輸管理處扣押了運輸車輛并進行了罰款，楊文學不服訴至法院。在案件審理過程中，審判人員了解到楊文學非法營運違法在先，但運管部門在查處的過程中，執法人員取證存在問題，且行政處罰程序有不當之處。如撤銷行政處罰，運管部門回重新作出處罰，可能引起再次訴訟。在庭審結束后，審判人員找到被處罰人，向其宣講有關道路運輸管理方面的法律法規，當事人也認識到沒有依法辦理營運手續是違法的，同時也對運管部門行政執法提出意見。我們又找到運管部門的有關人員，指出在行政執法中存在的問題，提出是否可以在其處罰裁量幅度范圍內予以減輕處罰，后雙方達成了協調意見，在不損害國家利益、公共利益及他人合法權益的前提下，合議庭準許上訴人自愿撤回上訴，但在下達裁定的同時，向運管部門下發了司法建議，指出其在行政執法中存在的問題。本案的順利協調解決在于確立了協調工作的基本原則，協調機制只有在堅持基本原則的情況下才能得以實現。
2、根據案件的性質，因地制宜，適當地引入協調機制。
在審理過程中我們根據案件性質，適時采用協調處理這一有效方式，積極化解官民矛盾。近年來，行政拆遷案件大量增加，這類案件矛盾大，涉及人員多，處理不好容易引起集體上訪申訴，針對這種情況我們制定措施，加大協調力度。我院今年受理王學敏等訴北安市建設局房屋拆遷行政裁決8件上訴一案，原審判決維持了北安市建設局房屋拆遷裁決書，王學敏等不服提起上訴。上訴理由要求一米頂一米產權調換，認為營業用房評估價格低，拆遷人認為評估價格已經很高，矛盾極其激化。在這種情況下，審判人員從大局和穩定出發，考慮到被動遷人是弱勢群體，為了最大限度保護被動遷人的利益，由副院長親自帶隊，查看了動遷現場，分別和拆遷人、被拆遷人接觸，向他們講解有關動遷方面的法律法規和政策，做雙方的思想工作。使當事人對法院的工作給予理解和配合，化解雙方的對立和抵觸情緒。后將拆遷人、被拆遷人及裁決機關找到一起，在宣傳相關法律的基礎上，使三方當事人面對面的進行溝通，開誠布公地發表各自的觀點和意見。各方當事人都發自內心地談出了自己的觀點，同時也在這起行政爭議案件中發現了自身的不足。最后在法院的主持下，拆遷人與被拆遷人達成了補償協議，一起可能引起集體涉訴訪案件就這樣化干戈為玉帛，當事人的具體事情得到了圓滿解決，收到了良好的社會效果。今年上半年審結的動遷案件協調解決的達到90%，作到了案結事了，使案件處理的負面影響降低到最低程度，促進了行政機關與行政相對人之間的和諧。
3、防患于未然，案件開庭審理前積極引入協調機制。
法官時刻要保持居中地位，化解矛盾，減少現實紛爭，預防即發訴訟，以服務社會，促進和諧，在審判法律效果與社會效果的有機統一方面開辟新途徑，積累新經驗。我們充分發揮合議庭職能作用，在案件開庭前，每個合議庭組成人員仔細審閱卷宗，發現有協調解決可能的，經過合議庭共同研究協調解決方案和途徑進行協調解決。行政審判作為保護公民、法人合法權益，支持和監督行政機關依法行政的重要手段，必須正常開展工作，慎重辦案，既不能為單純追求辦案數量而亂立案，也不能怕惹麻煩而不立案，有些案件在立案過程中就協調解決了，使矛盾糾紛化解在萌芽狀態。做到既保護行政相對人合法權益，又維護政府的形象，從而促進社會的法治穩定。
我們深刻的認識到，采用協調形式審結行政案件，有利于更好地維護行政相對方的合法權益；有利于行政主體和行政相對方之間矛盾的化解；有利于減少群眾上訪事件，維護社會穩定；同時，也有利于更好地處理行政權與司法權之間的關系。我們將不斷完善協調的新機制，總結經驗與教訓，使這項工作盡量地規范化，切實為構建和諧法院，作出我們積極的貢獻。