[ 佘文娟 ]——(2002-5-31) / 已閱29181次

論中國保險市場監管的完善

　　　　佘 文 娟


[內容提要] 與其它類型的監管相同，保險監管是一種政府行為。市場需要監管力量的維護，否則，保險市場有可能步入歧途；然而，過度監管則可能反過來遏制保險市場的生機和活力，使之裹足不前。因此，一國保險監管的政策、力度以及完備性，是實現保險企業穩健經營的關鍵。中國已經加入世貿組織，中國保險業面臨著挑戰和機遇，相應地，中國的保險監管也應加以完善，以應對入世的沖擊。本文結合中國保險監管的現狀，對完善中國保險監管提出了若干管見。
[關鍵詞] 保險監管、市場準入、政府行為
[中圖分類號]F842　　 [文獻標識碼] A
[通信地址]廈門市湖濱北路68號保險大廈新華人壽保險公司廈門分公司培訓部361012
[email] shewenjuan@sina.com

一、保險監管的目的和意義
（一）保險監管可以起到市場準入甄別的作用。
所謂市場準入(market access),是指一國允許外國貨物、服務或資本參與其國內市場的程度。[1]“準”字體現了國家法律的一種許可，“入”字則指外國服務、貨物、資本的進入，亦即本國市場的對外開放，因而準入的含義是指國家通過實施各種法律和規章制度對本國市場開放程度的一種宏觀的掌握和控制。保險服務貿易的市場準入原則旨在通過增強各國金融服務貿易體制的透明度，減少和取消各種限制市場進入的貿易壁壘，使各國在一定期限內逐步放寬市場開放的領域，加深市場開放的程度，從而達到促進世界服務貿易的增長，保證各國保險服務可以在世界市場上公平自由競爭的目的。東道國對保險企業的市場準入監管，是其地域監管的首要環節，因為市場準入是保險企業合法進入東道國市場的先決條件，同時市場準入形式與條件的寬嚴，也關系到保險企業后續經營的成效。
（二）保險監管可以引導創造“最佳效益規�！�。
大量的實證研究發現：中小型保險公司的規模收益遞增，而大型公司的規模收益則可能不變，也可能是適度遞增或遞減。上述結論表明，保險市場是競爭性的，即使是小規模的保險人，也可以成功地與大型保險人展開競爭，獲得一定的優勢，因而保險市場是一個魚龍混雜的“可爭奪市場”。[2]通過保險監管，可以對保險公司的數量及規模加以調節，使之達到最大效益規模。
（三）保險監管是實現保險業經濟補償職能的需要。
從本質上講，保險公司是風險轉移和分擔的中介，而不是信用中介，其經營目標是保證被保險人和投保人所保利益受到損失后能及時足額得到賠付。保險業具有對被保險人經濟補償的功能，所以，其經營風險所造成的影響遠遠超過其它企業，保險企業的經營失敗不僅會使個人失去經濟保障，而且也會對整個經濟造成混亂并影響社會穩定。因此，政府必須加強對保險業的監管，確保保險業穩健經營。
（四）保險監管是保證保險業正確經營方向的客觀要求。
經營方向是保險業為了獲得經濟效益而采取的方法和運用的手段。對于許多保險企業來說，其經營失敗的原因多出自業務人員的失職或經營方針的實施不當。從當前保險業的管理體制來看，其經營方針和策略的決定，往往被少數高級管理人員所控制，但保險業自身的專業性和技術性都很強，保險業自身缺乏具有專業技術知識的管理人員和保單管理者，很難對不適當的經營方向加以完善或糾正。因此，政府給予正確的保險監督管理，以保證保險業經營的正確方向，是十分必要的。
（五）實行保險監督管理是彌補保險業自身管理缺陷的需要。
經營管理是企業生存發展的命脈，企業必須在自身發展過程中向管理要效益。保險業在商業化發展過程中，經營管理的目的是為了保障和提高保險業自身的效益，其保險費率的厘定、保險公司責任準備金的提取、再保險的規定等，都會從自身利益考慮，往往有失公平。因此，必須通過外部進行監督管理，才能達到保險業經濟效益和社會效益的統一。
二、影響我國保險監管的因素
保險監管的效率，不僅與保險監管機構自身有關，也與保險監管的社會環境有關，我國保險監督管理的社會環境與其它國家相比，具有特殊性。這突出的體現在如下三方面因素上：
（一） 微觀主體的行為對保險監管的影響。
目前，我國保險公司的經營理念和經營機制還不適應市場經濟的需要，許多保險公司體制雖然發生了變化，但是經營理念還停留在計劃經濟時代，有的甚至缺乏基本的守法經營意識，一哄而上，混業經營，不計成本，不考慮風險的現象仍然存在。各類保險公司的競爭意識、進取意識比較差，自擔風險的機制尚未建立起來。一些保險公司很少顧及成本和風險，盲目地追求數量擴張，由此形成大量不良資產。這決定了在新時期下保險監管的重點是改變企業的粗放式經營，培養現代保險業的創新意識。
（二） 政府行為對保險監管的影響。
受政府尋租行為的影響，政府職能界定模糊的直接后果是政府動輒以行政手段干預保險市場。隨著市場經濟體制改革的深化，利益分配格局的調整，社會經濟秩序中的矛盾沖突也會反映到保險業運行中來，因此政府對保險公司的行政干預還必不可少，保險公司的自主經營只能逐步得到實現。作為政府行為在保險業的重要體現方式，保險監管應當運用相關經濟杠桿，對保險企業的均衡、高效發展提供制度保障和良好的外部環境，而不應取代企業充當決策者。
（三）市場狀況對保險監管的影響。
保險監管的力度依市場的不同而有所區別。所有的市場對個人購買的保險產品監督力度最大。其中與公共政策有關的產品更是如此。購買者的規模越大，信息越多，監管的力度越弱。例如，一般國家對再保險產品的監管力度最弱，對海上保險、航空保險和運輸保險的監管力度較強，比上述保險監管力度再強一些的依次是大企業的保險、小企業的保險、團體人壽保險等，監管力度最強的是個人壽險和個人機動車保險。[3]
三、我國保險監管的現狀
我國還沒有形成完善的保險監管體系，保險監督管理乏力，存在著不少缺漏。
（一）保險監督機制不健全。
保監會受地方政府制約的現象還很嚴重，導致對地方保險公司監管乏力。從體制上看，保險監督管理機制的建設還很薄弱，監管隊伍沒有真正壯大起來，監督管理的水平不高。從監管環節上來看，只注重對機構的管理，忽視對保險公司人員的監督管理；只注重對業務事件的監督管理，忽視對內部機制的監督管理。
（二）保險立法嚴重滯后。
我國的保險立法尚處于初級階段，這與我國蓬勃發展的保險業現狀并不相稱。首先，從目前我國現有的保險法規來看，只有保險法和人民銀行制定的一些規章。這些法規是在我國保險市場還不很健全的情況下制定的，在立法上存在著許多不足之處；其次，這些法規沒有兼顧到我國保險市場對外開放的實際情況，沒有對進入我國保險市場的外國公司予以詳盡的規范；再次，沒有規定對擅自經營商業保險業務的法人或自然人及違法違規保險公司的罰則，保險法規缺乏強制性和可操作性。
（三）保險監管方式、措施落后。
因人力、機構條件的限制，我國保險監管處于被動性監管狀態，保險監管人員象消防隊員一樣，哪里出現問題就去哪里，監管工作缺乏科學性、系統性、主動性和前瞻性。同時，監控的重點仍在費率、手續費等細節問題上，對關系到保險公司經營穩定的償付能力、再保險安排、資產負債配置和內控機制等重大問題監管力度不夠，監管手段不到位，監管方式單一。
四、完善我國保險監管的若干建議
保險監管方式通常有兩種：一種是嚴格監管方式，另一種是松散監管方式。前者強調對費率和償付能力實行雙重監管，在這種監管模式下，所有的保險活動都受到全面監管，包括對市場準入的限制、對保險產品質量即條款和費率的管理、對保險資金運用及準備金比率的管制等；后者則只對償付能力進行監管，放松對保險產品、保險業務甚至市場準入條件的約束，因而采取的主要是控制財政資金的監管手段，并且要求具備完善的會計規范評估原則和詳盡的財會報告制度。由于中國保險市場尚未成熟，保險業的自律監管尚不完善，尤其是缺乏實行松散監管的財會條件，我國目前保險公司采用的仍是費率與償付能力并重的嚴格監管方式。
1、利用WTO服務貿易總協議（GATS協議）的“市場準入”條款，行使對外國保險服務提供者的準入“甄別權”。[4]要達到積極、合理、有效利用外資的目標，就必須在準入環節上設置資質要求和業績要求，積極引入那些資力雄厚、業績優良、財會制度健全的外國保險公司，而將那些資質或業績較差，財會制度不健全的外國保險公司拒之門外。從GATS項下市場準入的承諾情況來看，大多數國家均保留著對外資金融機構的準入甄別權，同時這也是我國維護自身金融安全的一項必要措施。
2、進一步充實保險監管力量。1998年11月中國保監會的成立，標志著我國保險監管在建制上已經獨立化和專門化。但保監會仍存在著人員、網點不足的問題，無法在全國主要城市形成一個自足的監管網絡，在某些地區、城市還必須依靠中國人民銀行代為監管。加入WTO前后，應努力在外資保險公司集中的城市增設保監會分支機構，配備專業保險監管人員，只有這樣才能從人員和機構上保證對保險公司的有效監管。
3、完善和創新保險監管方法。在監管方法上，現場檢查與非現場檢查應雙管齊下。必要時，可參照國外的三級管理制度，建立保險公司資信等級制度，根據保險公司資金實力、經營管理水平、經濟效益和遵紀守法情況，綜合評定其資信等級，并定期予以公布。同時，還應創設統一的保險公司報表體系和科學的預警指標系統，以求緊密跟蹤檢測保險公司的經營狀況，有效地防范和控制保險經營風險。
4、應盡快建立起保險自律監管機制。實踐證明，行業自律作為外部監管必要和有益的補充，對于協調外部監管矛盾，規范市場競爭秩序具有外部監管難以企及的良好效果。我國的保險同業公會雖已正式成立，但相應的規章制度尚未建立，會員納入程序也未予明確，今后應加強和完善其自律職能，尤其應將所有保險公司納入保險行業組織中，從行業自律的層面加強對其的監督和規范。