第三章行政程序法的形式分析

一、行政程序法的立法模式

立法模式是法律內容載體的形式。由于立法模式的選擇關系到能否全面、正確地反映出法律的內容，所以，立法模式經常受到法學家的關注。當一個國家要制定某項法律時，有時首先需要解決一個立法模式的問題，而這個問題往往會成為法學界一時紛爭的熱點。這一現象在世界立法史上并不少見。

１８世紀的歐洲在狂熱的理性主義支配下，人們普遍相信制定完整而系統的法典并非不可能。于是，１７９４年腓特烈大帝頒布了由１６０００條的<<普魯士民法典>>，１８０４年拿破侖頒布了２２８１條的<<法國民法典>>。然而，通過法典化這一立法模式頒行民法典，在德國卻受到了以薩維尼為代表的歷史法學派的強烈反對。薩維尼認為：“對于法學家來說必須具備兩種精神，熟悉每全時代和每種法律形式細節的歷史精神；從每一個概念和每一個規則來看它和整體的生動關系與合作，即唯一真實和自然的關系的系統精神。１８世紀的法學家具有這兩種科學精神的極少，特別是哲學上一些膚淺的空論具有不良的影響。正確評價一個人所生活的時代是非常困難的：除所有預兆都不可靠外，精神工作仍落在科學的身上，因為只有我們的科學為了未來才能將其提到民族系統的行列中去。實際上，這種改進幾乎還沒有動手去做，據此我否認我們有編纂良好法典的能力�！盵1]但實際上，薩維尼的觀點并未阻止德國在十九世紀未頒布統一的民法典。

在我國，這種立法事件并不少見。如在行政訴訟法制定過程中，是將行政訴訟作為一個特殊程序規定在民事訴訟法中還是制定獨立的行政訴訟法典也曾發生過爭議，目前我國法學界關于是否制定統一合同法和民法典的討論并未終結，立法機關也未見有實質性的行動。

立法模式具有如下法律特征：

１、主觀性立法模式并不是通過人們能動性所認識的客觀實在性，而是人們基于表述法律內容的需要而構造的，用于反映法律內容的一種法律形式。從各國立法情況看，法律形式有法典、單行法、判例法和習慣法等。不容否認，一國法律形式的選定與該國的法律內容應該具有相當密切的關系，但人的主觀因素有時仍然起決定作用，如美國在法律傳統上承繼英國，但它卻創制了世界上第一部成文憲法典；相反，法國成文法淵源流長，但它的行政法卻選擇了以判例法為主的法律形式。英國在二十世紀以后逐步擴大制定法的立法范圍，從而使制定法的數量在其法律形式中的比例大大增加。這些法律事實充分說明了人們在立法過程中對立法模式選擇的主觀性。

２、形式性立法模式是一種形式，因而它具有形而上學的意義。但是，立法模式并不因其的形式意義而為人們所忽視。在一個國家法治實現過程中，立法模式的選定往往是一個新的法律部門出生的契機。立法模式至少有以下不可輕視的理由：（１）相應的立法模式可以更加妥善地表達相應的法律內容。立法模式依賴于法律內容，但這種依賴關系并不是將立法模式視為只有復印機的功能。不同的立法模式可以反映同一法律內容；同樣，不同的法律內容可以通過同一立法模式，從而使確立的立法模式在法律制定和實施過程中產生最佳的法律效果。（２）不同的立法模式有時可以反映出不同的立法主體，進而區分法律在一國法律體系中的等級效力，這有助于法律的貫徹實施，對于國家維護憲定的立法體制具有十分重要的意義。

３、可變性立法模式會隨著社會的不斷發展而發生適應的變化。作為一種形式，立法模式要恰如其分地反映所處的社會內容，必須自覺地進行不斷的自我調整，以適應社會發展的需要。如我國曾以<<民法通則>>為核心，陸續頒布了不少單行的民事法律，但是，隨著社會主義市場經濟的逐步建立和發展，社會就產生了要用民法典的立法模式制定我國的民法典，以滿足調整日益復雜的民事法律關系的需要。

一般說來，立法模式可分為單一式和復合式。也有學者將立法模式稱為“法體模式”，并將法體模式分為統一法典模式、單行法律、法規模式和無獨立行政程序法而完全與實體法合體的模式。[2]行政程序立法單一模式是指制定一部統一、完整的法典，并將該法典的制定權交由國家最高權力機關行使。這種立法模式否定了其它立法主體制定行政程序法的可能性。當然，這種立法模式并不排除法定機關對行政程序法所作的法律解釋。行政程序立法的復合模式是通過多個單行法律，從不同方面規定行政程序法的內容，從而形成一個內部有機聯系的法律整體。比如，行政程序立法復合模式可以從行政立法、行政執法和行政司法三個不同領域分別進行立法；在行政執法領域中可以分別進行行政處罰、行政許可等單行立法。法理分析顯示，立法單一模式有利于法典內部分子結構之間的協調，從而形成一個內容統一、結構完善的整體法典。同時，它還有利于社會成員對法典的了解和掌握，且可以降低立法成本，提高立法效益。而復合式的立法模式則不具有上述優點。況且，行政程序無論是適用于行政立法行為，還是行政執法、行政司法行為，它們之間都存在一些共同遵守的行政程序規則，如聽證程序、回避程序等。如果運用行政程序立法復合模式，則可能要重復其中的若干內容，而在行政程序單一立法模式中，這些問題可以通過設立總則的立法方式給予解決。所以，在我國制定行政程序法立法模式選擇上，我傾向于制定統一的行政程序法典。

二、行政程序法的體例結構

在各國行政程序法制化的進程中，各種因素如政治與經濟、傳統與現實、法律與文化等交織影響，勢必會形成相異的行政程序法的體例結構。值得指出的是，在各種不同的行政程序法體例結構中，我們是無法評說它們各自的優劣；只要這種行政程序法的體結構所承載的內容適應該社會發展的需要，就應是一種優良的行政程序法的體例結構。我們現在分析比較各國行政程序法的體例結構，無非是為我國將來的行政程序立法提供一些可以借鑒的成功之道。

（一）美國

美國聯邦<<行政程序法>>于１９４６年６月１１日由第７９屆國會通過，１９６６年９月６日編入<<美國法典>>第五編“政府組織和雇員”一章。１９７８年第９５屆國會對其作了一次修訂。<<美國法典>>獨特的編輯方式也使聯邦<<行政程序法>>在體例結構上頗有特點。

美國聯邦<<行政程序法>>的體例結構如下：

第五編政府組織和雇員

第五章行政程序

第二節行政程序

第５５１條定義

第５５２條公共情報、機關規章、裁決意見、裁決令、記錄和活動

第５５２條之一有關個人檔案的保存

第５５２條之二公開會議

第５５３條規章的制定

第５５４條裁決

第５５５條附屬事項

第５５６條審訊、審訊主持人權力和責任、舉證責任、證據、

作為裁決依據的案卷

第５５７條初審裁決、結論、機關復議、當事人的意見、

裁決內容、案卷

第５５８條實施制裁、裁決許可證的申請、中止、吊銷和終結

第５５９條本法對其它法律的效力以及對今后的法律效力

第七章司法復審

第７０１條適用范圍、定義

第７０２第復審權

第７０３條訴訟形式和地點

第７０４條可復審的行為

第７０５條復審期間的救濟

第７０６條復審范圍

第３１０５條行政法官的任命

第７５２１條對行政法官的處分

第５３７２條行政法官

第３３４４條細則：行政法官

第３１０５條行政法官

美國聯邦<<行政程序法>>的體例結構形式,對于我們來說確實是比較陌生的，因而更談不上接受這種法體例結構，它與我們觀念上的法體例結構相差太遠。初次接觸這一法體例結構的人們，對其可能會有一種零亂的感覺，從而阻卻一般的正常閱讀。但是，如果我們在耐心、細致地研讀了這一法體例結構以后，可能會消除上述那種不良印象。實際上，美國聯邦<<行政程序法>>的核心是５１１５５９條，作為一部法典，它的內容應該說是比較完善的，其內容所體現的行政程序內容也是清晰的。該法第５５２條之一即是１９７４年的<<隱私權法>>，其第５５２條之二即是１９７６年的<<陽光下的政府法>>。這種法律編纂方式并沒有分解原有法典的內容，反而使人感到原有的法典內容更加充實、完善。該法第七章規定的司法復審，其內容相當于我國的行政訴訟法典。另外的五個法條內容是有關行政法官的規定，頗如組織法的內容。將行政訴訟的內容規定在行政程序法中，這可能是我們無法所接受的，但是，在美國人的心目中，行政行為的實施與司法救濟的緊密聯系，用二部相對獨立的法典來作相應的規定顯得不十分必要。值得我們注意的是，在美國聯邦<<行政程序法>>中的立法體例結構中，有關“定義”的立法方式很值得我們借鑒。因為這種立法方法在很在程度上可以消除因對語言有異解釋而產生的執法困難。

（二）奧地利

奧地利<<行政程序法>>頒布于１９２５年７月。第二次世界大戰之后，奧地利國會對該法的個別條款進行了修正后，于１９５０年５月２３日重新公布實施至今。

奧地利<<行政程序法>>的體例結構如下：

第一篇通則

第一章官署

第二章關系人及其代理人

第三章官署與關系人間的往來

第四章送達

第五章期間

第六章秩序罰和放肆罰

第二篇調查程序

第一章調查程序的目的及過程

第二章證據

第三篇裁決

第四篇法律保護

第一章訴愿

第二章變更裁決

第三章決定的義務

第五篇費用

第六篇附則

應該承認，奧地利的<<行政程序法>>體例結構對于我們來說是非常熟悉的，因為它與我們的成文法體例結構幾乎無異；與美國聯邦<<行政程序法>>相比，這種法體例結構更容易為人們所接受。一個不能否認的事實是，目前幾乎還沒有一個國家依照美國的立法體例結構進行本國的立法。奧地利的<<行政程序法>>的立法體例可以給人們留下一個整體、完善的法印象，其中證據的規定尤為引人注目。

（四）西班牙

西班牙于１９５８年７月３１日在１８８９年１０月１９日制定的行政程序法的基礎上重新公布了一部行政程序法，并于同年１１月１日起生效。這部<<行政程序法>>的體例結構如下：

序編本法的適用范圍

第一編行政機構

第一章一般原則和管轄權

第二章集體領導機構

第三章權限沖突

第四章自行回避和申請回避

第二編利害關系人

第三編行政行為

第一章一般原則

第二章一般行為

第一節行為的手續

第二節效力

第三節無效

第三章期間和期限

第四章信息和資料

第五章文件的接收和登記

第四編程序

第一章開始

第二章順序

第一節手續

第二節聯系與通知

第三章審理

第一節一般規定

第二節報告

第三節證據

第四節利害關系人的聽證

第四章終結

第一節一般規定

第二節裁決

第三節申請的撤回和權利的放棄

第四節失效

第五章執行

第五編行政行為的審查

第一章依職權的審查

第二章行政訴愿

第一節一般原則

第二節上訴

第三節重審

第四節審查

第六編特別程序

第一章制定一般規定的程序

第二章制裁程序

第三章關于民事和勞動訴訟前的申訴

第一節民事司法程序前的申訴

第二節勞動司法程序前的申訴

附則

過渡性條款

１９９２年１１月２７日，西班牙在１９５８年行政程序法的基礎上重新修訂后公布了新的行政程序法，即<<西班牙公共行政機關及共同的行政程序法>>。[3]這部新法律在體例上有了不小的變化。

序編關于適用范圍及總則

第一編關于公共行政機關及其相互間的關系

第二編關于公共行政機關的部門

第一章總則及職能

第二章集體領導機構

第三章回避與拒絕

第三編關于利害關系人

第四編關于公共行政機關的活動

第一章總則

第二章期間與期限

第五編關于行政機關及行政行為

第一章行政規定

第二章行政行為的手續

第三章行為的效力

第四章無效及可撤銷性

第六編關于行政程序的總規定

第一章程序的開始

第二章程序的按排

第三章程序的審理

第一節總規定

第二節證據

第三節報告

第四節利害關系人的參與

第四章程序的結束

第一節總則

第二節裁決

第三節撤銷和放棄

第四節失效

第五章執行

第七編關于通過行政程序進行行為審議

第一章依據職權的審議

第二章行政申訴

第一節總則

第二節一般申訴

第三節復議的申訴

第八編關于進行民事和勞動訴訟前的申訴

第一章總則

第二章民事司法程序前的要求

第三章勞動司法程序前的要求

第九編關于處罰權

第一章處罰權原則

第二章處罰程序的原則

第十編關于公共行政機關及其當局和其他工作人員的責任

第一章公共行政機關的財產責任

第二章公共行政當局及其工作人員的責任

補充規定之一至十一

過渡性規定之一

過渡性規定之二

廢除性規定

最后規定

西班牙<<行政程序法>>的體例結構在本世紀９０年代以前它是世界上最龐大的，其所包容的法律條文多達１４６條。不過，與其它國家的行政程序法相比，它有一個顯著的特點，那就是其行政實體法的內容占據了該法體例結構的一部分空間，如行政機構、行政行為等，這多少使人們感到稱之為行政程序法有名不符實。如果將美國聯邦<<行政程序法>>作為參照對象的話，我們或許可以看到大陸法系和英美法系在行政程序法理上的若干差異性。作為立法者，以如此龐大的體例結構承載行政程序法，不僅需要有嫻熟的立法技術，更需要有一種類似于當年拿破侖制定他的民法典時的信心和勇氣。西班牙<<行政程序法>>的體例結構的形成可能與１９世紀歐洲大陸成文法典化運動有關，盡管現行行政程序法建立在修訂前一部行政程序法的基礎上，但兩者之間的聯系是不會因此而完全斷絕。

（五）德國

德國現行行政程序法頒布于１９７６年５月２５日，１９７７年１月１日正式生效。德國是大陸法系的代表國家之一，但它的行政程序法的體例結構受十九世紀歐洲成文法典化運動的影響并不大。其原因可能是與２０世紀以后成文法典的局限性日益表露有關。

德國<<行政程序法>>的體例結構如下：

第一章適用范圍、地區管轄、職務上的協助

第二章行政程序的一般規定

第一節行政程序的原則

第二節期間、期日、恢復原狀

第三章行政行為

第一節行政行為的成立

第二節行政行為的存在力

第三節行政行為的時效

第四章公法上的契約

第五章特殊的行政程序

第一節正式的行政程序

第二節確定計劃的程序

第六章法律應急措施程序

第七章名譽職之工作

第一節名譽職之工作

第二節委員會

第八章終結規定

與西班牙<<行政程序法>>的體例結構相比，德國<<行政程序法>>所承載的內容相對少一些，且詳盡的程度也不如前者。兩國對行政行為的有關實體法內容都作了詳盡的規定，這一點在奧地利、美國等行政程序法中是不存在的；而德國<<行政程序法>>中的“公法上的契約”、“名譽職之工作、委員會”等也是其它國家行政程序法中所未曾有過的一種重要法律制度。當然在有些國家中，盡管行政程序法上沒有規定這一方面的內容，但公法上的契約或稱行政合同的法律制度卻是客觀存在的，如美國行政法學家伯納德.施瓦茨在談到行政合同時所說的那樣，政府“起初還沒有職業公務，政府合同在經濟中只占很小部分，政府福利幾乎還不存在，”但是現在這種合同形式“幾乎無處不有�！盵4]它在為政府推行公共福利的主要形式。在我國經濟體制改革中出現的如國有土地使用權有償轉讓合同、國有企業承包經營合同和公共工程合同等，也屬于行政合同。如果有必要的話，也可以把行政合同的有關內容納入我國將來的“行政程序法”中，以適應現代社會發展的需要。

（六）日本

日本在經歷了漫長的行政程序立法的過程之后，排除了種種主客觀的障礙，終于在１９９３年１１月１２日頒布了現行行政程序法，并于１９９４年１０月１日正式實施。在行政程序法的體例結構上，從其先后公布的幾個法案看，其立法體例結構在總體上是呈由大到小發展的趨勢。

日本<<行政程序法>>的體例結構如下：

第一章總則

第二章對申請的處分

第三章不利益處分

第一節通則

第二節聽證

第三節辯明機會的賦予

第四章行政指導

第五章申報

第六章補則

附則

日本制定行政程序法前后共花了三十多年時間，其中１９６４年的“行政程序法草案”構造了一個由３章１６８條組成的龐大體例結構，但在１９９３年正式通過行政程序法中只有６章３８條。從其體例結構上看，該法的核心內容在于規范行政機關作出的不利益處分行為。另外，與其它國家相比，它又規定了頗具日本特色的“行政指導”。所謂行政指導，它是指“行政機關為實現一定的行政目的，通過向對方做工作，期待對方實施行政機關意圖的行為(作為或不作為)的行為形式�！盵5]這種行政行為因具有勸導性而容易為行政相對人所接受，符合現代民主行政的需要�，F代日本行政程序法在體例結構上拋棄了原有草案件１６８條模式,顯得比較精巧，這可能與其所追求的行政效率有關，所以，只將與行政相對人合法權益有直接關系的行政行為納入行政程序法的調控范圍。

（六）中國澳門

中國澳門的法律制度受葡萄牙的影響是不言而喻的。大陸法系的法律傳統同樣也在中國澳門的法律制度中留下痕跡。這都可以在其行政程序法的體例結構中找到一些證明材料。中國澳門<<行政程序法>>頒布于１９９４年７月４日，１９９５年３月１日正式生效。

澳門<<行政程序法>> 的體例結構如下：

第一部分一般原則

第一章引則

第二章一般原則

第二部分主體

第一章行政機關

第一節一般性規定

第二節合議機關

第三節權限

第四節授權及代理

第五節管轄權、職責及權限沖突

第六節公正無私之保障

第二章利害關系人

第三部分行政程序

第一章一般原則

第二章資訊權

第三章通知

第四章期間及延期

第五章程序之開始

第一節開始

第二節臨時措施

第三節預審

第四節決定及其它消滅原因

第四部分行政活動

第一章規章

第二章行政行為

第一節行政行為之有效

第二節行政行為之效力

第三節行政行為之不完全有效

第四節行政行為之廢除

第五節行政行為之執行

第三章聲明異議及行政上訴

第一節一般規定

第二節聲明異議

第三節訴愿

第四節不真正訴愿及監督上訴

第四章行政合同

從澳門<<行政程序法>>的體例結構中，我們可以看到它受西班牙<<行政程序法>>的立法體例的影響：龐大的體例結構和比例不小的行政實體法的內容。相比之下，日本<<行政程序法>>的體例結構要單薄的得多，以致于可能會引起人們的懷疑：它能否擔當起實現行政程序法的立法目的，能否發揮行政程序法的立法功能。澳門<<行政程序法>>作為近年的立法產物，以其它龐大的體例結構是否在向人們展示這樣一種立法趨勢：即行政法的法典化。因為，該法用了一個如此龐大的體例結構，詳盡地規定了相當一部分的行政實體法的內容。如果它在今后的年月中能夠如期待順利的實施，則勢必會對其它國家行政程序立法產生相當大的影響。

（七）意大利

意大利在１９５５年公布了一個行政程序法的草案。這個草案的體例看起來沒有如澳門行政程序法那么松散，給人以一種法律規定比較全面的印象。

意大利行政程序法草案的體例如下：

第一編行政組織

第一章機關的權限

第二章單獨機關

第三章合議機關

第二編行政程序

第一章程序的開始

第二章程序的發展

第三章程序的終結

第三編行政行為

第一章行政行為的形式

第二章行政行為之效力

第三章無效的行政行為

第四編行政行為的再審查

第一章依職權再審查

第二章基于行政訴訟所為之再審查

從意大利這一行政程序法草案體例看，它首先解決了行政主體的問題。這一點與美國、奧地利、西班牙、澳門等行政程序法相同。這說明，行政主體問題不應當是實體法問題，沒有合格的行政主體，就不可能成立有效的行政行為。其次，意大利行政程序草案將行政程序分解為開始、發展和終結三個階段，并分別作出詳盡的規定。它不是為每一個具體的行政行為規定一套行政程序。這種立法既表現的行政程序法理論的發達，也體現了行政程序立法技術的成熟。如果為每一個具體行政行為專門規定一套行政程序，那么，行政程序必然是混亂不堪。第三，規定了行政行為的形式、效力等基本問題。任何行政行為都是通過一定的程序表現出來的，反之，程序的完善也會影響行政行為的成立、效力。因此，必須對行政行為的形式、效力等作出基本規定。第四，規定了行政行為的救濟程序。行政行為的救濟程序是相對人維護自身合法權益的基本保障，也是制約行政權力的重要手段。沒有這一方面的內容，行政程序法在體例上就會顯得不甚完善。由此可見，意大利行政程序法草案在體例上的不少規定是比較科學的，值得我們借鑒。

（八）中國臺灣

中國臺灣在１９９１年公布了“行政程序法草案”。臺灣大學教授林紀東在本世紀７０年代曾組織專案組，對各國行政程法的有關問題進行了專題比較研究，并草擬了“行政程序法草案”。１９９１年１２月，由翁岳生教授主持，臺灣大學法律學研究所執行的“行政程序法之研究”專題組，公布了多達１４５條的“行政程序法草案�！�

臺灣１９９１行政程序法草案體例如下：

第一章總則

第一節立法目的、定義及適用范圍

第二節行政之一般法律原則

第三節行政機關

第四節行政程序之通則

第五節聽證程序

第六節送達

第二章行政處分

第一節行政處分之成立

第二節意見表示與聽證程序

第三節行政處分之公定力

第四節行政處分中斷時效之效力

第三章行政契約

第四章法規命令與行政規則

第一節法規命令

第二節行政規則

第五章行政計劃

第六章行政指導

第七章陳情

第八章附則

從臺灣這一行政程序法草案的體例看，其所承載的內容是相當多的。除了一般行政程序法所應當具有的內容外，它還包括：（１）行政契約。這相當于我們所說的行政合同。（２）法規命令和行政規則。這相當于我們行政法學中抽象行政行為，美國聯邦<<行政程序法>>中的制定規章。這部分內容我們似通過立法法解決，而不規定在行政程序法中。（３）行政計劃。行政計劃具有內部行政行為和抽象行政行為的性質。如要規定在行政程序法中，應當充分考慮這一行為的特質。（４）行政指導。臺灣行政程序法草案規定行政指導，顯然是從日本借鑒而來。如果不考慮行政指導在日本所產生的特定背景，這種借鑒的可行性是令人懷疑的。（５）陳情。這一制度似我們的行政申訴。依該草案第１３８條規定：“人民對于行政事務，有不滿、請求或者意見者，得向有關行政機關提出陳情�！边@一制度作為行政救濟手段之一，對保護相對人合法權益具有重要的意義。

英國、法國雖然沒有統一的行政程序法典，但它們也制定了不少單行的行政程序法律，如英國１９４８年制定了<<行政法規法>>，１９５８年制定了<<行政裁判所與調查法>>。法國在１９７８年７月１７日制定了<<行政和公共關系法>>，１９７９年７月１１日制定了<<行政行為說明理由法>>和１９８３年１１月２３日制定的<<行政機關和使用者關系條例>>等。同時，英法兩國的法院還制定了大量有關行政程序的判例，與其成文的行政程序立法共同構筑了該國的行政程序法律制度。由于上述國家或地區只有“行政程序法草案，”所以不列入本書的行政程序法體例結構比較范圍，但這并不是說我們在比較研究中可以不看到它們的存在。

三、中國行政程序法的立法模式、體例結構

關于我國“行政程序法”的立法模式問題，在法學界存在幾種觀點，一種觀點認為，我國應當著手制定統一的“行政程序法典，”其理由是：“統一的行政程序法典能更好地規范行政主體行政職權的行使，控制行政權的濫用，從而更好地保護行政相對人的權益。分散的獨立的行政程序法律法規不能在整個行政領域確定的統一的、體現現代民主、法治精神和效率原則的程序規范和制度，．．．．．．此外，從我國法制目前的進展情況分析，也完全具備條件制定統一的行政程序法典，更不要說有許多外國行政程序統一法典立法的現成經驗可供參考借鑒�！盵6]也有學者在提及我國正在擬制行政程序法通則之后，認為“行政程序法的內容，較為一致的意見是：它是通則不是法典，只規定共同原則、共同程序等，而且應司法化色彩濃一些。行政強制、行政處罰、行政監察、行政復議等程序以單行法律、法規規定。是否包括行政指導程序，意見不一；是否包括其它行政程序，也各有已見�！盵7]還有一種觀點則認為，目前法典式的行政程序立法模式并不適合中國的國情，我們可以先制定一些單行的行政程序法律、法規，待實施一段時間后再編纂法典。我本人也曾經持這一觀點。[8]經過多年的思考，我認為上述第一種觀點是很有道理的。因此，我贊同我國應制定統一的行政程序法典。

１９９６年７月８日至１２日，中國法學會行政法學研究會在福建省廈門市召開了主題為“行政程序立法的理論與實踐”的研討會。在這次研討會上，應松年教授和馬懷德博士提出了我國“行政程序法”的一個體列結構，其內容是：

第一章行政程序通則

第一節行政程序法的目的、適用范圍

第二節行政程序的基本原則

第三節行政程序的基本制度：回避、說明理由、聽證

第二章行政組織及管轄、協助及當事人

第一節職權法定原則

第二節管轄

第三節執法協助

第四節程序當事人及代理人

第五節期間與送達

第三章行政行為及設定

第一節行為的一般要求

第二節效力：成立、生效、無效

第三節行政行為的設定權限：許可、收費、行政強制

第四章行政程序

第一節調查程序

第二節行政計劃程序

第三節受益處分程序

第四節不利處分程序

第五節強制程序

第六節執行程序

第五章行政合同程序

第六章附則

這個行政程序法的體例，我認為至少存在著如下不足：

１、該體例沒有考慮在行政程序中應占有極其重要地位的證據制度。沒有證據的證明作用，任何最精致的行政程序也不可能發揮其預設的功能。英美法系國家在行政程序法中并沒有更多地規定證據制度，其原因是它們有統一的證據法可以援引。大陸法系國家因沒有統一的證據法，所以不少國家的行政程序法中均規定了比較詳盡的行政程序證據制度。我國至今也沒有統一的證據法，訴訟程序法中的證據制度也是由三部訴訟法分別作出規定。行政程序法中的證據制度究竟應當援引何種證據制度，至今也沒有權威性的規定或者具有充分說服力的理論依據。這個問題應當由行政程序法來解決。

２、行政合同理論在我國還是相當薄弱的，行政程序法在這樣的理論基礎規定行政合同的程序，那必然影響行政合同制度的實際效用。從目前的司法和行政實踐看，行政合同與民事合同的邊際界線并不清晰，一些根據行政法理論可判定為行政合同引起的法律爭議，仍然是由人民法院的經濟庭審理，如土地有償轉讓合同等。而人民法院的行政庭卻無權過問。不從行政法理上將行政合同與民事合同嚴格加以區別，并為實踐所接受，在行政程序法規定行政合同程序的條件是不成熟的。

３、行政程序有沒有必要分設調查等六個各不相同的程序。不同的行政行為具有各自的特點，在行政程序上確實也應當有所不同。但是，任何行政行為無論具有多大的特殊性，其基本的程序應當是相同的，如事先向相對人說明作出行政行為的理由，事中聽取相當人的意見，事后告知相對人不服行政行為的救濟權利等。行政程序法不能遷就各個行政行為的特殊性而為其專門規定一套行政程序。否則，行政程序法不僅在具體條文的表述上出現互相重復性，也不可能窮盡各種行政行為的行政程序。因此，該體例中的第四章是值得商榷的。

關于我國行政程序法的體例結構，我認為可以考慮以下內容

第一章總則

第一節立法目的、適用范圍等

第二節基本原則和基本制度

第二章管轄

第一節級別管轄

第二節地域管轄

第三節管轄權沖突及其解決程序

第三章行政主體

第一節行政機關

第二節法律、法規授權組織

第四章當事人

第一節當事人的權利能力和行為能力

第二節委托代理

第五章行政行為

第一節行政行為的成立

第二節行政行為的有效條件

第三節行政行為的無效與撤銷

第六章證據

第一節證據的一般規則

第二節證據的收集與審查

第三節證據的種類

第七章期間與送達

第八章程序

第一節程序的一般規則

第二節程序的開始

第三節聽證

第四節程序的終結

附則

[1](德)薩維尼著：<<論當代立法和法理學的使命>>，載<<西方法律思想史資料選編>>，北京大學出版社1988年版，第536537頁。

[2]參見姜明安：<<我國行政程序立法模式選擇>>，<<中國法學>>1995年第6期。

[3]參見由許可祝、陳平譯：<<西班牙公共行政機關及共同的行政程序法>>，<<行政法學研究>>１９９６年第１期和第２期。

[4](美)伯納德．施瓦茨著，<<行政法>>，群眾出版社1986年版，第200201頁。

[5](日)室井力主編：<<日本現代行政法>>，中國政法大學出版社1995年版，第150頁。

[6]姜明安：<<我國行政程序立法模式選擇>>，<<中國法學>>1995年第6期。另外，羅豪才等主編的<<行政法學>>(中國政法大學出版社1989年版，第257頁)中也持這一觀點。

[7]王連昌主編：<<行政法學>>，中國政法大學出版社1994年版，第137頁。

[8]章劍生著：<<行政程序法學原理>>，中國政法大學出版社1994年版，第9395頁。