第四章行政程序法的立法目的

第四章行政程序法的立法目的、適用范圍

一、行政程序法的立法目的

立法是人類社會一種引人注目的法現象。英國學者戴維斯．M．沃克認為：“立法一般指有權的個人或由法所確認的機關有意識地制定或改變法的過程，是一種意志的表達�！盵1]而美國學者則認為：“立法是指包括政府各部門所用于規范社會行為的法的規則。一般說，這一用語主要是指議會所制定的法及其過程�！盵2]我國法學界的權威觀點是，立法是指“國家機關依照其職權范圍通過一定程序制定（包括修改或廢止）法律規范的活動。既包括擁有立法權的國家機關的立法活動，也包括被授權的其它國家機關制定從屬于法律的規范性法律文件的活動�！盵3]無論法學家們如何去表述立法的含義，但他們都無法抹去立法所具有的人的有意識、有目的之特征。這一特征表明，人類的立法目的不僅使其自身的立法活動有了一個明確的立法指向對象，反過來人類的立法活動也會受到立法目的的及時調控。因此，立法目的在立法過程中具有十分重的法律地位，并可直接影響到執行法律的有效性。

立法目的具有如下法律特征：

１、規律性。立法目的是人類意志的產物，但它決不能出自立法者的主觀臆斷，“只有毫無歷史知識的人才不知道：君主們在任何時候都不得不服從經濟條件，并從來不能向經濟條件發號施令�！盵4]這說明，人類在形成某一立法目的時，應當充分考慮到客觀規律，否則，在其立法目的指導下所制定的法律不可能對社會的進步產生推動作用。如市場經濟中公平、竟爭規律，現代行政管理中效率規律等都是我們在制定這一方面的法律過程中，確定立法目的不可缺少的內容。當然，由于立法目的是人的主觀意志的產物，人們有時會在非理性的支配下來確定立法目的。這種法現象在中外立法史上并不少見。但是，我們也可以看到，在這樣的立法目的下形成的社會法律秩序肯定是不會穩定、持久的。

２、原理性。立法目的作為立法理由是通過法律條文表述出來的，但它不能如法律規范那樣直接對法律主體的權利的義務產生影響。它是一種法律精神，統治著其所管轄的所有法律規范，是調控法官自由裁量權的準則，是成文法解釋的依據。德國法學家耶林（Rudolf Von Jhering）認為：法律乃人類意志的產物，有一定目的，受一定目的律支配，與以因果律為基礎，因而有必然因果關系的自然法則截然不同，故解釋法律，必先了解法律所欲實現何種目的，以此為出發點，加以解釋。始能得其要領。目的為解釋法律之最高準則。[5]在英美法系的法律解釋理論中，立法意圖(即立法目的)是有相當重要的地位。它“是作為確認模糊不清的含義時的主要依據。一個有爭議的詞語與條款只有在確認了法律意圖之后才能予以確認其意義。而且，英美法系法律解釋中的原則、規則、準則與推定等技術也是圍繞著正確確認立法意圖這一軸心而發展開來的�！盵6]因此，作為原理性的立法目的，人們在設定其內容時，應當盡可能與現代法治理論相一致，以使法律適應現代社會發展的需要。如我國行政處罰法第1條規定：“為了規范行政處罰權的設立與實施，．．．．．．”這一立法目的不僅我們解釋該法律條款的依據，也是我們適用該法的基本準則。

３、指導性。立法目的一經立法者所確認，它在整個立法過程中將會呈現出其指導性之特點。首先，它可以指導立法者進行立法活動。立法者必須在立法目的指導下進行各項立法活動，無論是法律的提議者、起草者還是審議者和公布者，如果離開了立法目的而進行的立法活動，就難于實現其預定的立法目的。同時，每個立法者在立法過程中可能處于不同的立法階段，因而擔負著不同的立法目的，如果沒有一個統一的立法目的給予指導，則立法者的立法活動可能無法協調一致，從而無法完成預定的立法任務。其次，它可以指導執法者的執法活動。執法是將法律適用到具體的人或者事的一個過程，在這個過程中，由于現代法律普遍授予執法者（行政官員和法官）自由裁量權，而具體法律規范只能為自由裁量權設定其合法與否的界線，且執法者在其合法范圍內有相當的自由裁量權，故容易導致執法者的選擇產生不良的結果濫用自由裁量權。為此，我們要求執法者在立法目的指導下，保證自由裁量權的行使不偏離立法目的。第三，它是指導評價法律質量的標準。因為無論是立法活動還是執法活動，它們都是圍繞著立法目的而展開的，所以，立法活動和執法活動的結果就成了評價法律質量的一個基本標準。如果立法活動和執法活動能夠體現出立法目的的，該法律應該是高質量的；反之，該法律是低質量的。[7]

與其它任何法律一樣，在制定行政程序法以前，立法者必須首先確定一個立法目的，確定立法目的過程實質上是立法者對這一法律的進一步認識過程。因此，客觀社會中的各種因素都會在不同程度上影響著立法者對立法目的的正確認識。一般來說，這些因素大致有：

１、憲政事實 �！八^憲政就是拿憲法規定國家體制，政權組織以及政府和人民相互之間權利義務關系而使政府和人民都在這些規定之下，享受應享受的權利，負擔應負擔的義務，無論誰都不許違反和超越這些規定而自由行動的地政治形態�！盵8]憲政體制由這二大關系交織構成：（１）國家機關與公民的關系；（２）國家機關之間的關系。從憲政理念出發，在前一種關系中，國家機關的權力應該通過公民的權利得到制約，以確保公民的權利不受國家權力的侵犯。國家機關權力的外圍邊界是公民的權利，國家機關的權力如果越出了這個邊界，則其權力行為的性質將質變為違法。在后一種關系中，國家機關之間的權力應當得到相互的制約，從而促進前一種關系穩定、正常的存在和發展。然而，憲政體制的實際情況并不是如此，這二種關系有時經常人為被扭曲，以至于在現實生活中出現有憲法、無憲政的局面。在我國的現行憲法規范中，我們都承認這二種關系已經為現行憲法所較好地確認，但在實踐中卻遠遠還沒有被落實，有時甚至是本未倒置，如在確定<<行政訴訟法>>和<<集會游行示威法>>的立法目的過程中，就出現了不應當有偏差。[9]�？梢钥隙�，在我國將來制定的行政程序法過程中確定立法目的時，這些憲政事實肯定還會產生不小的影響。

２、公法理論。公法直接與國家權力有關，因而公法理論也倍受一般國家所關注。正如龔祥瑞教授所說：“政治學、憲法學、行政法學與政權靠得太近了，須臾不可分離；與統治者或統治集團的利害關系太直接緊密了。因而不可能不受權力和擁有權力者的嚴重制約�！盵10]不科學的公法理論，不可能指導人們去正確認識權力與權利的關系應當如何構建。一般認為，現代公法理論的科學與否，往往與一國的執政階級對法律功能的認識有關，如我國現階段，民商法的理論發展顯然遠遠快于憲法、行政法理論。這是一個有目共睹的事實。這個責任不應歸咎于憲法、行政法學家。就我國目前情況看，公法理論（刑法理論相對較好，這與我們多年強調法律是階級統治的工具的有關），尤其是憲法理論的狀況已經難于適應我國所確立的社會主義市場經濟法制建設的客觀需要。行政程序法作為公法的一個部門法，一國的公法理論優劣、成熟與否，勢必影響到立法者對行政程序法立法目的的認識。

３、社會法治基礎構成社會法治基礎的核心是公民的法律意識。這一因素對立法目的的認識的影響主要體現在二個方面：其一，法律意識直接決定著公民對法律的認識與需求。對于一個具有較高法律意識的公民來說，他肯定會意識到自已的權利以及保護這些權利不受侵犯的重要性，進而會提出要求制定法律以及如何制定這些法律的要求。這種要求可以使立法者確立更加符合社會發展需要的立法目的。其二，作為社會公民組成之部分的立法者，他的法律意識對其形成正確的法律意識可能尢為重要。法律意識是人們對法和法律現象的知識、觀察和思想體系的總稱。沒有法律意識或者法律意識不強是一個不合格的立法者，因為他難于在確定立法目的的過程中發揮積極的作用，甚至可能還會起消極作用；反之，他在確定立法目的過程中，可以對立法目的的內容作必要的取舍，以保證所確立的立法目的更加符合社會發展的需要。如在我國目前的行政管理體制下，有一定法律意識的立法者可能會認識到，如果要制定我國的行政程序法，其立法目的主要還是在于控制行政權，從而勢必會產生一部控權的行政程序法。

當立法者確定了立法目的以后，是否一定要寫在法律條文中，從各國的行政程序法的立法的情況看，做法不盡一致。我將各國行政程序法的立法目的的表述方法歸納為：

（一）明示立法目的

明示立法目的的表述方法是將立法目的的內容用法律條文直接作表述�，F以以下有關國家和地區的行政程序法的立法目的作一些比較分析。

１、日本

在日本行政程序法的立法史上，曾先后出現了幾個行政程序法的草案，這幾個法律草案在行政程序法的立法目的的表述上有所不同。１９６４年的行政程序法草案規定：“本法系對于行政機關之處分，及其它行使公權力之行為，訂定其共同適用之事項，期能藉公正而迅速之手續達成保護國民之權利與利益，及確保行政權之正確行使為目的�！保保梗梗蹦晷姓绦蚍ú莅敢幎ǎ骸氨痉删吞幏�、行政指導以及有關行政的其它行為的程序，規定共同的事項，據此謀求在行政運行上確保公正和提高透明性，以有助于保護公民的權益為目的�！爆F行行政程序法規定：“本法的目的在于通過規定與處分、行政指導以及申報有關的行政程序上的共同事項，以確保行政活動的公正和提高其透明性（指行政上的意思決定之內容及過程對國民而言是明晰的），從而有助于保障國民的權利利益�！睆囊陨弦幎ǖ膬热菘�，１９９１年行政程序法草案所確定的立法目的與現行行政程序法基本相同，但與１９６４年的行政程序法草案的規定有所不同。１９６４年行政程序法草案的立法目的強調了行政權的效率和保障其正確行使，而在１９９１年行政程序法草案和現行行政程序法中，則放棄了上述提法，而增加了行政透明性。日本行政程序法這一立法目的的改變，可能受美國自７０年代以來行政公開化運動的影響有關，不過我目前還沒有這一方面的資料加以證實。這說明，行政程序法的立法目的作為人的主觀意志的產物，也有一個逐步認識、發展的過程。

２、中國澳門地區

澳門現行行政程序法在其正文中并沒有規定立法目的，但在其立法說明中卻將立法目的的內容表述得相當清楚。這一說明的內容是：

“在不少國家中，規范行政程序之法律日漸增加，反映出除有為訴諸法院而設之保護機制外，還須為公民提供另一些保護機制，供其選擇。

事實上，日益顯示容許私人參與行政程序系屬必要，尤其在作出與私人有關之決定之階段時，此系為保障其權利及行使權利得以行使而增設之另一方式。

為貫徹此目標，本<<行政程序法典>>尤其擬：

規范公共行政當局之組織及運作，使各部門之活動合理化；

在尊重被管理者之權利及正常利益下，對行政當局意思之形成作出規范；

在形成與各種利害關系直接有關之決定時，容許各種利害關系人參與，并確保向其提供有與之適時之資迅；

避免官僚化，以及使各公共部門親民；

總體確保行政工作之透明度及對公民權利之尊重。

因此，籍著本法典之施行，將使行政程序各階段更能迅速及嚴謹進行，且當行政當局所進行之活動涉及被管理者之權利與義務時，使被管理者能參與其中籍此拉近公民與行政當局之距離，”

從上述內容以看出，盡管澳門現行行政程序法以比較特別的方式表述了其立法目的，但它不外包括以下兩個方面的內容：一是保護公民權利，二是推進行政效率。與日本現行行政程序法所不同的是，它增加了一個推進行政效率的內容。由此我們隱約看到了澳門現行行政程序法所受大陸法系的影響痕跡。

３、中國臺灣地區

臺灣迄今還沒有公布行政程序法，本世紀９０年代初曾起草過行政程序法草案。該行政程序法草案的第１條對行政程法的立法目的作了規定：“為規范行政行為，使其達到適法、公正、迅速之目標，以保障人民權益、增加行政效能、擴大人民參與及提升人民對行政之信任，特制定本法�！备鶕撔姓绦蚍ú莅傅钠鸩萑说恼f明，確定這一行政程序法的立法目的是參考了日本１９８９年行政程序法綱要案第０１０１條和韓國１９８９年行政程序（節次）法草案第１條而訂立的。[11]我們可以看到，盡管臺灣行政程法草案對立法目的的表述沒有如同澳門行政程序法那么復雜，但兩者所包含的內容基本無異，其大陸法系的色彩還是比較濃重的。

４、美國

美國聯邦<<行政程序法>>中并沒有直接表明其立法目的，但是，在以后頒布的，與聯邦<<行政程序法>>相匹配的有關單行行政程序法律中，卻有比較明確的行政程序法的立法目的的規定。這些規定有助于我們對聯邦<<行政程序法>>的立法目的的理解。

１９６４年美國國會頒布了<<行政會議法>>，這部法律對本法的宗旨作了如下的規定，本法“是作出適當的按排。聯邦行政機構可以通過這種按排，在外請專家們的協助下，共同研究相互間的問題，互通情報，并為私人權利受到完全保護，為使聯邦機構的管理活動及其它聯邦政府的職責能為公共利益迅速推行和履行，對適當的機關采取的行動提出建議�！边@一立法目的的內容主要包含了保護私人權利和確保必要的行政效率。它反映了美國自本世紀６０至７０年代開始的在行政程序法同時關注行政效率的傾向。這有別于制定于本世紀４０年代的聯邦<<行政程序法>>。由此我們又可以認識到，法律所確認的立法目的并不是恒定的，而是隨著社會的不繼發展而發生相應的變化。

１９７６年美國國會頒布了<<陽光下的政府法>>，這是一部在美國行政公開化運動中最重要的法律。在這部法律的立法目的上，其規定：“本法的目的是：向公眾提供此種情報，同時保護個人的各項權利和政府履行其責任的能力�！眹鴷谡f明制定這一法律的目的和政策時聲稱：“公眾有權在可以實行的范圍內，充分了解聯邦政府作出決定的程序。本法的目的是對公眾提供這樣的信息，同時保護個人的權利和政府執行職務的能力�！盵12]從這里我們可以看出，<<陽光下的政府法>>的立法目的主要在于對私人權利的保護。

１９７８年美國國會頒布了<<政府行政道德法>>，這部法律所規定的立法目的是，“制定本法的目的在于建立某種聯邦政府機構，適當改組聯邦政府，對聯邦政府的工作進行某種改革，保持并提高國家官員和國家機關的廉潔性等�！�

美國這幾部單行的行政程序法律，以其各自不同的角度規定了立法目的，但其核心內容卻是一致的，那就是政府機關行為應當公開的問題。法律確定這一立法目的，顯然與美國絕大多數行政法學家認為行政法，主要是行政程序法的目的是約束行政權，保護私人權利有關。因為，在某種程度上，政府機關行為的公開性，可能是控制行政權的最好手段。

（二）默示立法目的

默示立法目的的表述方法是不將立法目的的內容以條款的形式顯露在法律中，而是使其隱含在該法的原則、制度以及其它法律規范中。它體現為一種法律精神，人們通過具體的法律規范的內容可以看到它的存在；或者，在該法中有類似的立法目的的內容，但法律并不直接指明該規定為本法的立法目的。

１、西班牙

西班牙１９５８年<<行政程序法>>第２９條規定：“行政行為應根據經濟、速度、效率之規則進行�！边@一規定雖然法律并未說明其為本法的立法目的，但實際上，法律的這一規定起著立法目的的作用。因為，既然法律要求行政行為應當依據經濟、速度、效率之規則進行，那么，作為規范行政行為的行政程序也必然要體現、適應這一法律精神。同時，我們也可以看到，在該法律的其它不少條款中，都有這一法律精神的體現。如該法第７５條規定：“一、為使程序更快進行，應將所有性質上適合同時進行，且相互間沒有履行上的從屬關系的手續合并為單一行為。二、應避免處理案件時不必要的謹慎所引起的停滯或拖延�！痹隗w現行政經濟規定方面，該法第２條規定：“根據本法第１３０條第２款規定，局、處、科及類似機構的成立、變更、合并或取消都必須由相應主管部門負責人提出，報首相府批準，且任何部門都不得因此而增加公共開支�！蔽靼嘌溃保梗梗材�<<行政程序法>>則更加明確地強調了行政效率。該法第３條規定：“一、公共行政機關完全依據憲法、法律及法規客觀地為總體利益服務，并根據效率、級別、非集權化、非集中化及協調原則行為。二、公共行政機關依據合作原則處理相互間的關系，并按照效率及服務于公民的原則進行活動�！边@里均將效率原則放在其他原則之前，表明新的<<行政程序法>>仍然注重于對行政效率的追求。

如果我們上述所論觀點可以成立的話，那么，我們的結論是，西班牙<<行政程序法>>的立法目的的重心在于保障行政權的效率，而將保護行政相對人的合法權益降到了次要地位。這一立法目的雖然有異于現代行政程序法觀念，但它與大陸法系的法律歷史傳統卻基本保持一致。

２、奧地利

奧地利與西班牙在制定行政程序法過程中相互影響的史實，并不能抹去兩國在行政行政程序法的立法目的上的差異性。與西班牙<<行政程序法>>一樣，在奧地利的<<行政程序法>>中，也沒有直述其立法目的的法律條款。但是，在該法的第３７條中，我們可以看到該法的立法目的的內容。該法律條款規定：“調查手續之目的，在于確定解決行政案件所依據之事實，并給予當事人主張其權利及法益之機會�！弊鳛樾姓绦蚍ㄖ诵牡恼{查手續，給予行政相對人主張權利的機會，至少從法律地位為行政相對人維護本人的權益提供了一個法律保障。它反映出奧地利<<行政程序法>>的立法目的中，并沒有忽視對行政相對人的權益的保護。這一法律精神在其它的法律條款中也可以看到，如該法第６１條規定：“一、法律救濟方法之教示應表明該裁決是否尚得向上級行政機關請求救濟，如是，應表明訴愿應于何種期間向何機關提起。二、裁決因錯誤而未記載法律救濟方法之教示，或聲明不許任何法律救濟方法，或未記載法律教示方法之期間或所載期間較短時，如于法定期間提出訴愿時，視為已適時提出訴愿�！碑斎�，奧地利的<<行政程序法>>并沒有因此而放棄對行政效率的追求，如該法第３９條規定：“一、調查手續之進行，依行政法規之規定。二、行政法規對此無規定的，機關應依職權進行之，并應遵照本法本篇之規定，決定調查手續之步驟，尤其得依職權或依聲請進行第４０條至第４４條之言詞審理。對聲請言詞審理之拒絕，不提請求法律救濟。官署為此等處分時，應盡量求其合乎目的、迅速、簡單及省費�！�

３、美國

美國聯邦<<行政程序法>>不同于其后陸續頒布的單行的行政程序法那樣，比較明確地確定了自身的行政程序法的立法目的。因此分析美國聯邦<<行政程序法>>的立法目的，應當首先認識美國行政法的功能。當代美國著名的行政法學家伯納德．施瓦茨認為：美國的“行政法更多的是關于程序和補救的法，而不是實體法。由各個不同的行政機關制定的實體法不屬于行政法的對象，只有當它可以用來闡明程序法和補救時才是例外。我們所說的行政法是管理行政機關的法，而不是由行政機關制定的法�！盵13]這一觀點基本上代表了美國行政法學界的理論傾向，由此我們也可以得到這樣一個命題：在美國，行政法就是用于控制行政權的法律。從美國聯邦<<行政程序法>>的內容看，它基本上體現了這一命題所蘊含的法律精神。這一法律精神也與英美法系的法律歷史傳統相吻合。

但是，正如我們前所述，已確定的立法目的有時并不能夠適應當代社會發展的需要，多元化的社會有時需要多元的立法目的去適應。在美國行政程法的立法目的上，同樣存在著這一個問題，于是，美國另一位著名的行政法學家E.蓋爾霍恩在論述行政程序法的目的時，提出了一個比較全面的觀點。他認為行政法必須過到以下幾個目的：（１）公平，（２）正確，（３）效率，（４）對公民負責。[14]在美國聯邦<<行政程序法>>之后頒布的幾個單行的行政程序法律中，已充分體現了E.蓋爾霍恩的觀點。這說明，美國行政程序法的立法目的經歷了一個逐步變化發展的過程，即從單一控制行政權，保護行政相對人權益到確保行政效率并重的發展過程。

４、德國

德國因其歷史原因形成的中央集權傳統在客觀上產生了對行政效率有較高的需要。盡管本世紀各國民主政治在規模、程度上都有了較大的發展，但它對德國在１９７６后制定的<<行政程序法>>卻并未產生多大的影響。該法沒有明確規定行政程序法的立法目的，但在以下引述的法律條款中，我們不難看到德國法律傳統的影響痕跡。

“如對程序的方式無特別之法律規定的，行政程序不受一定的方式約束。行政程序的進行以簡單而符合目的為宗旨�！保ǖ冢保皸l）

“是否時行行政程序及何時進行，由行政機關依其裁量決定之�！保ǖ冢玻矖l）

“行政機關因公調查事實情況。它規定調查的方式和范圍，且不受當事人所提證據的約束�！保ǖ冢玻礂l）

“根據具體情況，（行政機關）如認為無聽證之必要的，可以不予聽證�！保ǖ冢玻笚l）

由此可見，在德國的<<行政程序法>>中,行政相對人的權利并不大，這與美國聯邦<<行政程序法>>形成了比較明顯的差異性。然而，盡管如此，目前德國也很少有人提出要修改<<行政程序法>>。這可能與德國公民的權利觀念和政府對社會秩序控制的價值取向不同有關。如果將美國聯邦<<行政程序法>>移入德國施行，未必有好的社會實效。

５、意大利

意大利的１９５５年“行政程序法草案”在內容上受西班牙的影響比較大，因而該草案也充分體現了對行政效率的要求。但是，與西班牙不同的是，意大利的“行政程序法草案”所采取的提高行政效率的具體辦法更加謹慎與保守，如意大利“行政程序法草案”第６３條規定：“受理行政訴愿之行政權者，得依訴愿之聲請，停止該受攻擊之行政處分之執行�！币簿褪钦f，對于行政行為在被訴愿后是否有執行力，不采用訴愿不停止執行原則，也不采用訴愿停止執行原則，而是根據訴愿人的申請，由訴愿機關決定。這種制度，從表面看好象是注重保護行政相對人的權利，其實質卻體了對行政效率的強烈追求。與西班牙<<行政程序法>>第１１６條之規定：“任何訴愿之提起，不停止不服之行政行為之執行”相比，后者在對行政效率的要求上要坦率得多。另外，還有以下二個方面的規定也可進一步說明意大利“行政程序法草案”的立法目的上的特點：

（１）法定期限

用明確的法定期限規定行政機關實施行政行為，可以防止行政機關懈怠行政，提高行政效率。意大利“行政程序法草案”的以下規定可以說明這一點。

“行政機關對其職務上應處理的事件，如于聲請后經過３０天尚未處理時，聲請人得以請求書向該機關請求表明其意向。該請求書提出后經過３０天仍未得到任何處理時，則聲請之事件視為被全部駁回�！�(第３２條第２款)

“提出聲請書９０天后，利害關系人提出附有送達回執之掛號郵件向受理事件之行政機關請求關于事件處理狀態報告。行政機關應于９０天內給予報告�！保ǖ冢常皸l）。

“訴愿提起后，如經過９０天該管行政機關還未為任何決定時，訴愿人得對該管行政機關提出要求書，催促其訴愿之決定。要求書提出后，經過３０天如仍未見為任何決定時,視為訴愿全部被駁回�！保ǖ冢担稐l）

（２）代理行政

在一般國家的行政系統中，上級機關對下級機關的監督實質是一種確保行政效率的手段。這在西班牙、奧地利等國的行政程序法中均有規定。但是，意大利“行政程序法草案”則進一步作出規定：“下級機關無正當理由不依上級機關之要求而怠于事件之處理時，上級機關得隨時代為事件之處理�！保ǖ冢保皸l）這一代理行政的法律制度充分體現了對行政效率的需求。

６、英國和法國

英法兩國沒有行政程序法典，并不意味著它們沒有有關行政程序法的制度。英法兩國有關行政程序法的制度是由單行的行政程序法律和判例法所構成，但在立法目的上，英法兩并不一致。

英國行政法學者幾乎都認為，保障私人的權利不受行政權的侵害是行政法的主要目的。因此，法院對于給當事人有重大影響的行政決定，在程序上違反自然公正原則時，將認定為無效。而對于影響較小和違法情況較輕的行政決定，則認為是可以撤銷的行政行為。然而法院的態度并非始終如一，在對待何為強制性程序問題上，如果行政決定對公共利益有較大影響的，則法院一般都不愿將將這一行政決定的程序解釋為強制性程序，以免導致行政決定因程序違法而被撤銷所產生的不利影響�？梢哉f，英國行政法中的行政程序的重心仍然定位在對個人權益的法律保護上。

而法國則有所不同，行政法院在審理有關行政程序違法的案件中，是基于，一方面，行政行為的形式和程序，大部分是為了保護行政相對人的合法權，行政機關必須遵守。另一方面，法院對于形式違法的制裁，不能吹毛求疵，陷入形式主義，妨礙行政效率。[15]這說明，在法國行政法院心目中，行政程序的目的應當既要保護行政相對人的合法權益，又要維護行政機關的一定的行政效率，兩者不可偏廢。

二、行政程序法的適用范圍

（一）行政行為主體

一國行政程序法適用的主體范圍不盡一致，其因素既可歸于該國的行政實踐狀況，又受該國行政法理論的影響。這種法律制度上的差異性是相當正常的。

１、美國

美國聯邦<<行政程序法>>的適用主體是“機關�！睘榱嗣魑皺C關”的概念，聯邦<<行政程序法>>第５５１條專門為其定義：“機關”系指美國政府各機關，而不論其是否隸屬于另一個機關，也不論其是否受另一機關的監督。但它不包括：

國會；

美國法院；

美國領地政府和屬地政府；

哥倫比亞特區政府；

除適用本篇第５５２條的規定以外，不包括

由糾紛各方當事人的代表或其組織的代表所組成的以解決糾紛的機關；

軍事法院和軍事委員會；

戰爭時期在戰區或占領地行使權力的軍事當局；

根據<<美國法典>>第１２編第１７３８條、第１７３９條、第１７４８條和第１７４４條；第４１２編第２章；第５０編附錄的第１６２２條、第１８８４條、第１８９１１９０２條及第１６４１條第２款第２項的規定行使職權的機關。

應該說，美國以其特有的立法方式，將聯邦<<行政程序法>>的適用主體范圍作了比較明確的界定，美國行政法學家伯納德.施瓦茨認為：“這個定義把行政機關和執行部門等同起來了，根據此定義，除立法和法院以外的任何政府機構都是行政機關�！盵16]但是，自行政機關擁有了行政立法權和行政司法權之后，它與立法機關和法院的邊際界線也日趨模糊，因而在美國司法實踐中引起了持久的爭議。

一般認為，行政機關和立法機關之間的界線否定還是比較容易劃清的�！皯椃ㄙx予立法機關以全部立法權；任何由立法機關委任的權力都必須是從屬性的權力，要受到授權法的制約�？梢哉f，立法機關行使固有的立法職權，行政機關行使從屬的立法職權。[17]但是，行政機關和法院之間的界線就不那么明確了。在克羅韋爾訴本森一案中，首席法官范德比爾特承認，“(工人賠償委員會引者注)這種機關的地位近似于法院，因為‘工人賠償委員會分會的工作性質是典型的司法訴訟’。盡管如此，有決定意義的事實則是立法機關把此分會列為一個行政機關，而不是法院。．．．．．．‘要不要把現在由工人賠償委員會分會經辦的裁判程序轉移到法院，以及什么時候轉，只有立法機關，而不是法院才能決定�！盵18]在美國行政法中，行政機關是可以作司法行為的，但這一司法行為并不改變行政機關的性質。這一點已為法院的判例所確議�！胺ㄔ菏枪闹俨萌�，它唯一的職責是判決法院以外的當事人提起的訴訟案件；它除了判決爭論理由的是非以外，沒有其它責任。行政機關則不一樣。行政程序中有兩種類型的案件：（１）行政機關可以和法院一樣，處于與已無關的雙方當事人之間的法官地位；（２）需要審判的案件中的一方當事人就是該行政機關自已�！盵19]由此可見，美國聯邦<<行政程序法>>作為成文法典，仍然具有一般成文法的局限性，但由于美國法院具有嫻熟的判例技術，足以對付聯邦<<行政程序法>>在實施中所出現的各種問題。

２、德國

德國<<行政程序法>>在主體適用的范圍上規定的比較復雜，它沒有如美國一樣為行政機關確定一個法律定義，而是采用例舉式規定了本法的主體適用范圍。

（１）可適用本法的主體范圍

根據德國聯邦<<行政程序法>>規定，在聯邦法規沒有內容相同或者相反的規定的范圍內，本法適用于下述行政機關的公法上的行為：

聯邦、聯邦直屬的公法上的社團、機構和財團；

鄉鎮、鄉鎮的聯合團體以及其它受州監督的公法上的法人受聯邦委托執行聯邦法律的；

在聯邦法規沒有內容相同的或者相反的規定時，州依據聯邦專屬立法或者聯邦(與州)竟合立法專項的聯邦法律作出公法上的行政行為；

州為實施聯邦法律進行的由聯邦行政程序法所調整的公法上行政行為。

（２）排除適用本法的主體范圍

根據德國聯邦<<行政程序法>>的規定，下列組織或情形不得適用本法程序規定，

它們是：

教會、宗教團體、信仰團體及其所屬社團和機構的活動；

依稅收條例而進行的聯邦或州財政當局的程序；

刑事追訴、違反治安秩序的追訴的處罰，對外國的刑事與民事案件的司法協助，無損于第８０條第４款法官服務法的處分;

德國專利局的在專利局設立的仲裁機構的程序；

社會法庭法第５１條所述事務及教育促進法、重傷者法、房貼費法、社會救濟法、青少年救濟法和戰爭受難者救濟法；

德國公民繳納戰爭賠款稅法；

賠償法。

（３）有限適用本法的主體范圍

根據德國聯邦<<行政程序法>>規定，下列機關或組織的有些活動可以適用本法，這些機關或組織是：

法院管理活動，司法行政當局以及受其監督的公法上之社團的活動，可以適用本法，但以其為行政法院以前的程序中的審查活動為限；

對成員進行成績考查、工作能力考查以及類似考查的行政機關的活動，只適用本法第４條至１３條，第２０條至第２７條，第２９條至第３８條，第４０條至第５２條，第７９條至８０條和第９６條的規定；

在國外的聯邦代表機構的活動不適用本法；

德國郵政機構使用郵電設備活動不得適用本法。

從上述規定的內容看，德國聯邦<<行政程序法>>對適用主體的范圍作了比美國更為詳盡的規定，其所規定的可適用本法主體的范圍也比美國大。德美兩國均為聯邦制國家，但是，美國聯邦<<行政程序法>>僅適用于聯邦政府機關，而不適用于各州政府機關；各州可以自行訂立行政程序法。為保證各州的行政程序法在內容上大致統一，美國統一法律委員會在１９７０年公布了<<各州標準行政程序法>>，供各州參照適用。在德國，盡管各州也有自已的行政程序法，但各州或鄉鎮聯合體等公法人在執行聯邦法律時，只要沒有法律特別規定，一般也是聯邦<<行政程序法>>的適用主體。這一差別的原因是，在美國的聯邦體制下，盡管有聯邦法律高于州法律的原則，但聯邦法律不是由州政府來執行的。各州在憲法規定下可以制定自已怕法律；只要不與聯邦法律相抵觸，它們均是有效的法律，從而在美國形成了涇渭分明的聯邦與州兩個獨立的法律體系，并設置了兩個獨立的執行系統。而在德國，由于人們對聯邦體制的觀念遠沒有美國那么強烈，帝國時代的中央集權觀念并未在聯邦建立后很快消除，因此，盡管聯邦憲法確立了州政權和州法律的憲法地位，但其獨立性遠不如美國。因此在一定條件下，州政府機構可以或應當貫徹執行聯邦法律。德國聯<<行政程序法>>在適用主體上的規定應是一個例證。

３、日本

日本<<行政程序法>>的適用主體是“行政機關”。它是指：

（１）依據國家行政組織法第３條第２條款所規定的作為國家行政機關而設置的機關，基于法律規定在內閣管轄之下所設置的機關或由這些機關所設置的機關，或這些機關在法律上能夠獨立行使權限的職員。

（２）除議會外的地方公共團體。地方公共團體是指以實行地方自治為政治基礎，由一定的土地和居民構成的公共團體。它可以分為普通地方公共團體和特別地方公共團體。普通地方公共團體一般是根據憲法承認的有行使公權力的統治團體，如都道府縣市鎮村。特別地方公共團體是處理特別事務的團體。

４、西班牙

西班牙１９５８年<<行政程序法>>在適用主體上僅作如下原則規定：“國家機關應在本法規定范圍內調整其行為�！盵20]對行政機關類別不再作進一步分解。因此，對西班牙<<行政程序法>>中的“國家機關”應當依據其有關組織法的規定來理解、界定。在西班牙也存在著類似于日本的地方公共團體，但西班牙<<行政程序法>>

“對調節地方團體和自治組織的行政程序規則起補充作用�！盵21]而不同于日本<<行政程序法>>將地方公共團體的機關納入行政程序法的適用主體范圍。但是，西班牙１９９２年<<行政程序法>>則明確規定了行政主體的適用范圍。根據該法第２條之規定，行政主體的適用范圍是：

（１）受本法約束的公共行政機關是：

國家最高行政機關；

自治區行政機關；

組成地方的行政部門；

（２）具有獨立法人資格的公法主體，無論是否隸屬或獨立于某個公共行政機關，均應視為公共行政機關。這些主體在行使行政權力時，其活動應當符合本法的規定，其他活動則應符合其成立規定。

５、中國澳門地區

中國澳門的<<行政程序法>>第２條規定：

“一、本法典之規定，適用于從事公共管理行政活動時與私人建立關系之公共行政當局所有機關。

二、本法典之規定，亦適用于公共事業之被特許實體在行使當局權力時所作出之行為。

三、本法典所訂之行政活動之一般原則，適用于行政當局實行之所有活動，即使所有實行之活動僅屬技術性或僅屬私法上之管理者。

四、透過法律，得將本法典之規定適用于謀求公益之私人機構之機關所實行之活動；透過規章，得將本法典之規定適用于內部行政程序。

五、本法典之規定，只要不致減少對私人之保障，亦候補適用于特別程序�！�

從這一法條規定看，澳門<<行政程序法>>適用的主體是：

（１）從事公共管理行政活動時與私人建立關系的公共行政當局所有的機關。

從實質意義上說，公共行政是指行政機關依照法律規定并在行政法院司法監督之下，從事一切滿足社會安全、文化和經濟發展需要的活動。從機構意義上說，公共行政則是指從事公務活動的機關。澳門<<行政程序法>>所規定的是機構意義上的公共行政。

在澳門，公共行政分為以總督為代表的中央行政和以澳門市政廳和海島市政廳實施的地方行政。它們在法律規定的范圍內，就屬于本身權限范圍內的事項具有決定權，并獨立承擔由此產生的法律責任。本法典不僅適用于直接隸屬于總督領導的各政府部門，即澳門七個政務司協助總督領導的七個行政部門，還適用于行政部門下設的各職能機關。此外，間接行政機關，即具有公法人資格，擁有自身財產，獨立預算以及行政自治權的機關，如澳門大學（屬于公務法人）、澳門律師公會（屬于公共社團）也應遵守本法的規定。如設定澳門律師公會的１９９１年５月６日第３１號法令第５條指出，作為公法人而設立的澳門律師公會，不僅代表該職業和確保法律專業人士參與職業自治方式的組織和規范，而且有權限制定職業道德守則，規范和指導職業實習。這類間接行政的公法人作為執行公共行政職能的行政主體所進行的活動，也必須遵守<<行政程序法>>。

（２）被特許可行使行政當局權力的公共事業組織與謀求公益的私人機構。

特許有兩種含義，一種是指私人公司與行政機關簽訂合同，得到特別允許經營某種行業。另一種是公務特許，它是指行政機關和其他法律主體簽訂合同，由后者用自已的資金經營某種公共事業，管理活動的費用和報酬取自使用人交納的費用，盈虧都由被特許人承擔。鑒于這種公權力的行使直接影響市民的合法權益，所以要求被特許可行使行政當局權力的公共事業組織在從事這類活動時，遵守<<行政程序法>>。

謀求公益的私人機構，又稱公益法人，是指受特別行政法律制度約束，有義務同公共行政當局合作且以謀求公益為宗旨的私法人。其特點它是依私法成立的私法人，同時又部份受特別行政法律制度約束，僅可以謀求公共利益為目的。鑒于這種機構同時受私法與公法調整的特征，所以要求其活動也遵守<<行政程序法>>。[22]

由此可見，澳門<<行政程序法>>在規定適用主體上的思路是比較清晰的。值得指出的是，這里的“公共事業組織”既不同于日本的地方公共團體的機關，也不同于西班牙的地方團體和自治組織。它是一種從事公共事業但又未列入行政編制的組織。

其它國家或地區，如奧地利<<行政程序法>>，在行政程序適用主體上只規定了行政機關。意大利“行政程序法草案”在適用主體上規定為“為規范國家、自治區（Aziende Autonome）及公共團體之行政機關所為之行政作用，特制定本法�！睂嶋H上，它也僅限于行政機關。中國臺灣地區的“行政程序法草案”將行政機關作適用該法的唯一主體，但它對“行政機關”作了一個立法解釋：“本法所稱的行政機關，系指依法律或自治規章，就行政事務，以自已名義決定并表示國家、地方自治團體或其它行政主體意思于外部之組織體。受委托行使公權力之人民，于其受委托權限范圍內，視同行政主體，于其行使公權力時，視同行政機關�！备鶕摲ú莅傅恼f明，“人民(含個人及團體)亦常受國家等行政主體之委托行使公權力，受托人在本質上固不改變其私人性質，但功能上卻納入行政之一環，得獨立以自已名義行使公權力�！盵23]這一規程定可能按日本行政程序法的規定的影響。它與我們行政法理論中的行政委托理論相背。在我們的行政法理論中，受行政機關委托行使行政職權的組織則并不改變其本身的性質，不能視為行政主體。臺灣法的這一規定更接近于我們的行政授權理論，這也可能是由臺灣法中行政授權與委托不分所致。

另外，在討論行政程序法適用主體范圍的問題上，我們不能不提到英、法兩國的有關情況。英、法兩國均無行政程序法典，但它們也擁有不亞于美、德等國家的行政程序法律制度。由單行的行政程序法律、判例構成的英、法兩國行政行政程序法律制度，同樣也存在著適用主體的范圍問題。一般來說，在沒有特別法規定的情況下，行政程序法適用主體問題應當與該國行政法中的行政主體的范圍保持一致。在英國，行政主體除中央政府和地方政府外，還有“享有一定的獨立性和單獨存在的法律人格并從事某種特定的公共事務的”公法人。[24]公法人在英國又可以分為工商企業公法人、行政事務公法人、實施管制公法人和咨詢與和解性質公法人四種。它們不是英王的代理人，可以以自已的名義執行公務。所以，它們與地方政府一樣，受一般法律規則約束，除非有法律特別規定。英國行政法中的自然公正、越權無效等程序原則同樣適用于公法人。而法國則略有不同，其行政主體除國家和地方團體外，還有一種公務法人。它是指“法律規定某種公務脫離一般組織，只有獨立的管理機構和法律人格，能夠享權利、負義務，這種公務組織就成為公務法人�！盵25]法國行政法把這三類行政主體合稱為公法人。因此，法國行政法中的公法人內涵比英國大。實際上，英國行政法中的公法人相當于法國的公務法人，它不是國家行政機關，而是在法律的的授權下，以自已的名義行使部分行政職權的組織。它們的公務活動與國家機關一樣應當遵守法律規定的程序。

（二）行政行為的內容

前面我們分析了哪些行政主體應受行政程序的約束，這里我們將進一步討論行政主體的哪些行政行為應當依照行政程序法的規定作出。

行政主體依據其行政職權可以作出很多行政行為，但從現存的各國行政程序法的規定看，并非所有的行政行為都已納入行政程序法的調整范圍。因此，對這個問題進行法理分析是很有意義的。

１、美國

從目前各國的行政程序法規定的內容看，美國聯邦<<行政程序法>>所調整的行政行為的范圍應該說是比較大的。在美國，聯邦行政機關的行政行為只要可能會影響私人的合法權利的，均應依照行政程法規定作出�；谛姓袨榈膶ο�、作出過程、方式、結果等因素的不同，行政行為可以分為制定規章和作出裁決。

（１）制定規章

根據美國聯邦<<行政程序法>>的規定，規章系指機關為執行、解釋、說明法律或政策，或為了規定機關的組織、程序或活動規則而發布的普通適用于專門事項的、對未來的拘束力的全部或其中的一部分；還包括批準或規定規章未來的收費標準、工資、法人體制或財經體制及其改革、價格、設施、器具、服務費或津貼費，還包括批準或規定估價、成本費用、記帳以及與上述各項相關的活動。制定規章系指機關制定、修改、廢除規章的活動。制定規章的程序主要是聯邦<<行政程序法>>,聯邦議會通過的專門法律，總統通過發布的行政命令，法院通過司法判例，行政機關通過內部規章對聯邦<<行政程序法>>所作的解釋、補充均是制定規章不可缺少的程序內容。

以規章制定的不同程序為標準，可將規章劃分為：

適用正式裁決程序制定的正式程序規章；

適用通告和評論程序所制定的非正式程序規章；

免除采用非正式程序規章的通告和評論程序而制定解釋性規章；

適用低于正式程序和高于非正式程序而制定的混合型規章；

由機關宣布政策和未來要求所作出的裁決所為先例而制定的機關政策規章；

由利害關系集團通過協商而制定的規章。[26]

就規章內容而言，它可以分為實體性規章、程序性規章和解釋性規章。但行政機關在制定程序性規章和解釋性規章時，可以不遵守聯邦<<行政程序法>>。進而言之，美國聯邦<<行政程序法>>只對行政機關制定實體性規章時才有約束力，[27]除非法律有特別規定。而實體性規章如涉及到：其一，合眾國的軍事或外交職能；其二，機關內務管理和人事、公共財產、信貸、拔款、福利和合同事務，則也可以不遵守聯邦<<行政程序法>>。但是，行政機關在制定涉及到上述內容的實體性規章時，也可以依據自由裁量權適用非正式程序，讓公眾有一個參與的機會。

（２）作出裁決

與制定規章不同的是，作出裁決的結果是一個裁決令（order）。根據美國聯邦<<行政程序法>>規定：“裁決令系指機關對某上問題（除制定規章以外的問題，但不包括核批許可證中的問題）所作的最終處理決定的全部或一部，裁決令可采用肯定性的、否定性的、禁止性或宣告性的形式�！比绻姓䴔C關處理的案件涉及到以下幾種情況，則不適用裁決令：

以后必須由法院重新進行法律審和事實審的事項；

職員的錄用和任期，但根據本編第３１０５條規定任命令的法官除外；

僅根椐審查、測驗或選舉能做出裁決的訴訟；

執行軍事或外交職能；

行政機關的代表參加法院訴訟；

工人代表資格證明。

從美國聯邦<<行政程序法>>的規定中可以看出，裁決實際上是行政機關站在類似于法官的地位上審理各種案件，并在聽證記錄的基礎上對法律爭議所作出的在行政程序中的最后決定。

２、德國

德國聯邦<<行政程序法>>沒有借用美國的方法，將行政行為劃為制定規章和作出決定，而是統一稱之為“行政行為”。何謂行政行為，該當法作了如下一個定義：“行政行為系指國家行政機關在公法領域調整具體事務，且對外直接產生法律效力的命令、規定或其它行政處分。一般命令系指對由一般特征而確定或可確定其范圍之人，或有關物的公法上的性質或使用的行政行為而言�！盵28]從這一規定看，德國<<行政程序法>>中的“行政行為”基本上等同于美國的“作出裁決”和我國的具體行政行為。由此可以斷言，德國<<行政程序法>>沒有設定控制行政機關委任立法的行政程序。對于行政機關委任立法的程序控制，一方面來自憲法法院的規定，另一方面通過的授權法作出具體規定�！耙话銇碚f，德國不存在著任何事先咨詢其權益受影響的人或集團的傳統與慣例，也不存在著通過制定程序或者通過立法機關的一個專門委員會進行事后調查的傳統與慣例，這正是英國或其它普通法國家實行的一種方法�！盵29]因此，德國<<行政程序法>>是不調整行政機關的委任立法行為的。

另外，德國<<行政程序法>>還對行政機關的以下行政行為規定了行政程序：

（１）行政合同。為了更好地履行行政機關的行政職責，德國<<行政程序法>>允許行政機關通過行政合同變更、解除或建立公法上的行政法律關系，以替代傳統意義上的行政行為。行政合同可以分為和解行政合同和雙務行政合同。

（２）行政計劃。它是行政機關為了更好地利用有限的社會資源而作出的一種計劃（Planing）。因行政計劃可能會損害私人的合法權益，所以也有必要將其納入行政程序法的調整范圍。

與美國相比，德國<<行政程序法>>在調整行政機關的行政行為范圍上少了委任立法，多了行政行政合同和行政計劃。

３、日本

日本<<行政程序法>>第1條規定：“本法所規定的處分、行政指導及申報的程序性事項，其它法律有特別規定時，依其它法律的規定�！睆倪@一規定可以看出，日本<<行政程序法>>所調整的行政行為是：

（１）行政處分。它是行政機關使公權力而對外部直接產生法律效力的行為。行政處分可以分為對申請的處分和不利益的處分。對申請的處分是指相對人基于法令，請求行政廳作出許可、認可、執照和其它對自已賦予一定利益，行政廳對其申請作出是否批準的行為。不利益處分是指行政廳基于法令，以特定人為相對人，直接課以義務，或限制其權利的處分。但是，下列情形不屬于不利益處分：

事實行為以及在行使事實行為時，為明確其范圍、期限等，作出法令上必要之程序處分；

對許可、認可等申請所作出的拒絕處分，以及在其它申請中以該申請人為相對人所作出的處分；

基于相對人同意所作的處分；

以構成許可等之事實已消滅的申報為理由，使該許可、認可等失去效力的處分。

（２）行政指導。它是指行政機關在其職權或其管轄的事務范圍內，為實現一定的行政目的，要求特定人為一定的作為或不作為的指導、勸告、建議以及其它不屬于處分的行為。它是行政機關和行政管理事務日趨專業化、復雜化的社會背景下作在的一種新的行政行為的形式。在日本，行政指導是一項比較成熟的法律制度，其實效也很引人注目，因而它是一項值得我們借鑒的法律制度。

需要指出的是，申報是法令直接規定有義務向行政廳通知一定事項的行為（包括當事人為發生自已期待的一定法律效果而應通知的行為，但不包括申請行為）。所以，申報實質上是相對人的行為，而不是行政行為。

與德國一樣，日本行政機關也擁有行政立法權，盡管日本憲法規定國會是國家唯一的立法機關，但日本法學界和司法判例一般都承認行政機關擁有制定法規命令和行政規則的權力。[30]然而，日本<<行政程序法>>卻并不關心行政立法程序。而在日本現行法中，也不存在著有關行政立法程序的統一法律，在國會的授權中也很少看到這方面的規定。不過在日本司法界，制定有關行政立法程序的要求在現行日本行政程序法的制定過程中就非常強烈。１９８３年１２月，在行政程序法研究會提出的“行政程序法法律案綱要(草案)報告中就提出了應當制定類似美國的制定規章的程序，即制定命令的機關在制定、修改命令時，應當將制定的命令的法律依據及命令草案或綱要公開在官報上，利害關系人就這些命令案等可以陳述意見；制定機關必須聽取并研究利害關系人的意見；在單行法規定咨詢問等程序的情形下，也適用該程序規定。[31]但最后日本<<行政程序法>>并未滿足法學界的這一要求。其原因可能是，盡管日本法在戰后受美國法的影響較大，但在日本人看來這一過于民主的美式法律制度并不適合日本的國情。

４、西班牙

西班牙１９５８年<<行政程序法>>在規范行政機關的行政行為的調控范圍上很有特色。該法第１條規定：“國家行政機關應在本法規定的范圍內調整其行為�！边@一規定表明了這樣一個法原則：如無法律特別規定，國家行政機關的行政行為均應受本法調整。從西班牙<<行政程序法>>規定的內容看，該法調整的重心在于行政機關對特定人或事作出的行政行為，且不僅指外部行政行為，而且還包括內部行政行為，即行政機構的設置，集體領導機構的會議制度和行政機關之間的權屬沖突及其解決途徑等程序。這一規定在其它國家的法律中是不多見。該法第１２９條規定：“一般規定及法律草案的擬定應由有關領導中心根據保證其合法性、準確性及適宜性的先行研究和報告及本章和第一編第一章的規定進行�！边@一行政機關所作的“一般規定及法律草案的擬定”的行政行為，由該法所設定的特別程序規范。這表明，在西班牙的<<行政程序法>>中，對行政立法的行政行為并不如同德國、日本那樣放任不管，但也不同于美國那樣受到高度重視，而是在法律中作了一些原則規定。１９９２年<<行政程序法>>在規范行政機關的行政行為的調控范圍上，基本保留了１９５８年<<行政程序法>>所設定的框架，但也有所新的變化，主要是，其一，進一步強調了公共行政機關之間合作的重要性，通過設立若干合作和協調機制，規范公共行政機關之間的合作和協調行為。其二，廢除了原有行政沉默產生對公民請求否認的效力，改為行政沉默產生對公民請求的認可。其三，對行政機關終結程序的行為增加了新的規定。其四，增加了對行政行為可撤銷的規定。其五，取消行政訴愿中的上訴和對抽象行政行為的行政申訴。其六，規定了對公共行政機關人員追究責任的制度。其七，新增加了行政機關的行政處罰權及其程序的規定。

通過上述內容的調整，現行西班牙<<行政程序法>>更加體出行政民主性的特點。它力圖“通過這些深刻的更新來確定公共行政機關法律活動的新框架，并通過它為推動公共行政機關的現代化進程，從而形成一個基于責任、尊重由選民選舉產生的合法政權的地區結構，以及在自由社會服務于自由公民的公共行政機關行為效率的行政文化�！盵32]

５、奧地利

奧地利的<<行政程序法>>沒有明確規定行政行為的調整范圍，但從該法整體所反映出的內容看，我們可以將其調整范圍歸納為，凡行政機關作出的行政行為如直接影響到特定人的合法權益，則應受<<行政程序法>>的調整。這個范圍大致與日本<<行政程序法>>的“行政處分”和德國<<行政程序法>>中的“行政行為”相當，但它不包括“行政指導”、“行政合同”和“行政計劃”的內容。

６、中國澳門地區

澳門<<行政程序法>>所調整的行政行為的范圍，主要是直接影響特定人的合法權益的行政行為。該法第１０２條為此對行政行為作出如下定義：“行政行為系指行政當局之機關之決定，其目的系在一個別具體情況下，依據公法之規定產生法律效果�！蓖瑫r，該法又對行政立法（行政當局制定規章）和行政合同等問題也作了相應的規定。我們可以看該法內容中受西班牙行政程序法的影響，但兩者還是存有不同之處，如澳門<<行政程序法>>中的行政合同等內容，在西班牙<<行政程序法>>中是不存在的。

７、中國臺灣地區

臺灣目前的“行政程序法草案”所規定的調整行政行為的范圍可能是最大的，它將行政處分、行政合同、行政計劃、行政指導、行政立法（法規命令和行政規則）和陳情（類似我們的行政申訴）均列入其調整范圍。我們可以比較清楚地看到，臺灣這一“行政程序法草案”在確定其調整行政行為的范圍上，顯然是在綜合其它國家有關規定的基礎上形成的，缺乏特色。

三、中國行政程序法的立法目的、適用范圍

（一）立法目的

中國迄今沒有行政程序法典，因而行政程序的立法目的并不清晰。但在目前一些行政程序的法規、規章中，我們可以看到中國行政程序立法目的的某些思想。請看以下法律條款：

“為使制定行政法規的程序科學化、規范化，提高工作效率，保證法規質量，根據<<中華人民共和國憲法>>和<<中華人民共和國國務院組織法>>的有關規定，制定本條例�！�

<<行政程序法規制定暫行條例>>（１９８７年）第１條

“為貫徹實施<<中華人民共和國土地管理法>>，依法追究違法者的法律責任，使土地違法案件處理工作規范化，特制定本法�！�

<<土地違法案件處理暫行辦法>>（１９８９年）第１條

“為保證<<中華人民共和國水法>>和水法規的(以下簡稱水法規)的貫徹實施，使違法水法規行為(或稱水事違法案件)的查處工作規范化、制度化，根據<<中華人民共和國水法>>及有關法律、法規，制定本規定�！�

<<違反水法規行政處罰程序暫行條例>>（１９９０年）第１條 “為使技術監督行政案件辦理程序規范化，保證辦案質量，提高辦案效率，制定本規定�！�

<<技術監督行政案件辦理程序的規定>>（１９９０年）第１條

“為保證國境衛生檢疫機關正確、及時地對違反國境衛生檢疫法的行為進行行政處罰，保護公民、法人和其它組織的合法權益，維護和監督國境衛生檢疫依法行使國務院衛生行政部門授予的行政職權，根據<<中華人民共和國國境衛生檢疫法>>及其<<實施細則>>，特制定本規定�！�

<<中華人民共和國國境衛生檢疫行政處罰程序規則>>（１９９０年）第１條

“為保證<<鹽業管理條例>>貫徹施行，加強鹽業行政執法(簡稱執政執法，下同)，制止和糾正鹽業違法行為，查處鹽業違法案件，維護鹽業部門、鹽業企業和消費者的合法權益，根據<<鹽業管理條例>>及國家有關規定，制定本辦法�！�

<<鹽業行政執法辦法>>（１９９１年）第１條

“為加強水路運輸管理，維護運輸秩序，保護水路運輸經營人的合法權益，根據<<中華人民共和國水路運輸管理條例>>(以下簡稱<<條例>>)，制定本規定�！�

<<水路運輸違章處罰規定（試行）>>（１９９０年）第２條

“為加強道路運輸行業管理，維護運輸秩序，保護合法經營，保障旅客貨主和用戶的合法權益，特根據<<公路運輸管理暫行條例>>，制定本規定�！�

<<道路運輸違章處理規定（試行）>>（１９９０年）第１條

“為保障環境保護行政主管部門在查處違反環境保護法律、法規和規章的行為（以下簡稱違法行為）時，正確行使行政處罰權，制定本辦法�！�

<<環境保護行政處罰辦法>>（１９９２年）第１條。

“為了依法處理土地權屬爭議，保護土地所有者和土地使用者的合法權益，維護經濟秩序和社會安定，根據<<中華人民共和國土地管理地>>，制定本辦法�！�

<<土地權屬爭議處理暫行辦法>>（１９９５年）第１條。

從上述規定中可以看出，中國單行的行政程序立法目的具有如下特點：

１、將行政程序看成是對行政機關內部辦事程序的一種規范化的產物，與行政相對人的權利并無多大的關系。它實質上是行政機關內部上下級之間的一種監督手段，是內部行政程序。

２、設立行政程序的目的在于提高行政效率，幾乎不涉及到如何保護行政相對人的合法權益問題。從中我們還可以看到，在這些單行的行政程序立法中，國家本位的思想影響還是非常明顯的。不認識到這一點，可能對我國行政程序現代化將產生不利影響。

但是，這種立法目的在現行行政訴訟法中似乎并沒有獲得認可，對違反法定程序的具體行政行為，法院可以依法判決撤銷�，F行行政訴訟法的這一規定，在中國行政法學界或許能成為扭轉人們對行政程序立法目的認識的動因。我認為，在確立中國行政程序立法的目的的問題上，我們既要從比較法角度去借鑒外國成功的立法經驗，又在考慮在借鑒過程中如何本土化的問題。從世界范圍內看，各國行政程序立法目的的核心內容是如何確立效率與公平的關系。

中國已選擇了市場經濟作為步入現代化社會的契機，作為平衡市場經濟社會各種社會關系的杠桿公平與效率已成為全社會關心的一個重大的理論和實踐問題，作為維護市場經濟社會關系法律之一的行政程序法，在其立法目的中應當充分體現這關系。從我國的實際情況看，首先，我國公民權利意識普遍不高，即使在有一定權利意識的公民中，也有公民能夠理性地去行使自已的權利。因此，在這一方面，我們既要繼續倡導公民的權利主體意識，又要我們去引導公民如何正確地行使權利。其次，現行并不科學的行政機構體系使行政機關的工作效率并不適應市場經濟發展的客觀需要，同時，我們還應當看到，在行政機關低效率的工作中，往往又伴有比較嚴重的行政違法、以權謀私的行為。如果我們的認識僅僅到此為止，則我們無法確定行政程序立法目的中公平與效率的關系。因此，我們還必須進一步分析行政程序法本身的法律地位和作用。

行政程序法盡管也有規范行政立法的內容，但其核心內容是行政執法行為。行政執法作為行政機關對業已失衡的社會關系給予一定的處理，必須在有一定的效率作保障，否則，維護社會秩序可能成一句空話。如果在行政效率下可能損害相對人的合法權益，則可以通過后階段行政訴訟給予救濟。因此，我國行政程序立法目的應是效率為主，公平為補充。

（二）適用范圍

通過以上比較分析，我們認為，在我國將來的“行政程序法”中，確定法律調整范圍是否應當考慮以下原則內容：

（１）在行政行為主體上，可限制在行政機關和法律、法規授權的組織。這可以與現行行政訴訟法的規定保持一致。

（２）在行政行為內容上，可限制在行政處罰、行政許可。行政強制和行政復議。行政立法即制定行政法規和規章，由“立法法”調整。行政合同、行政計劃和行政指導作為一種行政法律制度，在我國還不盡成熟，所以這些內容可以不列入行政程序法的調整范圍。

[1](英)戴維斯.M.沃克：<<牛律法律指南.立法>>(英文版)1980年版。

[2]<<美國大百科全書>>(英文版)第17 第172頁，1988年版。

[3]<<中國大百科全書.法學>>1984年版，第373頁。

[4]<<馬克思恩格斯全集>>第4卷，第121122頁。

[5]轉引自梁慧星著：<<民法解釋學>>，中國政法大學出版社1995年版，第226頁。

[6]郭華成著：<<法律解釋比較研究>，中國人民大學出版社1993年版，第54頁。

[7]參見黎建飛著：<<立法學>>，重慶出版社1992年版，第50頁。

[8]張友漁著：<<憲政論叢>>，第100頁。

[9]參見比較這幾部法律草案與現行法律第1條所規定的內容

[10]龔祥瑞著：<<憲政的理想與現實>>，中國人事出版社1995年版，第3頁。

[11]參見<<行政程序法之研究>>(行政程序法草案)，國立臺灣大學法律研究所社法規研究報告1007號，第43頁。

[12]王名楊著：<<美國行政法>>，中國法制出版社1995年版，第1027頁。

[13](美)伯納德.施瓦茨著：<<行政法>>，群眾出版社1986年版，第3頁。

[14]王名楊著：<<美國行政法>>，中國法制出版社1995年版，第45頁。

[15]王名楊著：<<法國行政法>>，中國政法大學出版社1989年版，第663頁。

[16] [17] [18] [19](美)伯納德.施瓦茨著：<<行政法>>，群眾出版社1986年版，第710頁。

[20] [21]參見西班牙<<行政程序法>>第1條。

[22]參見朱林著：<<澳門行政程序法典釋義、比較與分析>>，澳門基金會出版1996年版第4頁第7頁。

[23](臺)臺灣大學法律研究所經社法規研究報告第1007號：<<行政程序法之研究>>，第44頁

[24]王名楊著：<<英國行政法>>，中國政法大學出版社1987年版，第86頁。

[25]王名楊著：<<法國行政法>>，中國政法大學出版社1989年版，第120頁。

[26]王名楊著：<<美國行政法>>，中國法制出版社1995年版，第351頁。

[27]Bernard Schwartz:Administrative Law,1984,pp.158159.

[28]參見德國聯邦<<行政程序法>>第35條。

[29](印)M.P賽夫著：<<德國行政法普通法的分析>>，五南圖書出版社公司1991年版，第57頁。

[30] [31](日)室井力主編：<<日本現代行政法>>，中國法制出版社1995年版，第61頁，第78頁。

[32]許可祝：<<西班牙<公共行政機關及其共同的行政程序法>的頒布背景及主要特點>>，<<行政法學研究>>１９９６年第２期。