第五章行政程序法的基本原則

一、行政程序法基本原則的法律意義

行政程序法的基本原則是指貫徹于整個行政程序法的制定和實施過程中，行政程序法律關系主體必須遵循的基本準則。

現代社會的日趨復雜性，導致立法者對自已所制定的法律是否能夠完全滿足社會發展的需要失去了信心，于是，立法一改過去的嚴格規則主義的指導思想，采用自由裁量主義，從而使法律具有了模糊性的特點。昂格爾在福利國家的發展與法治的衰落時，認為福利國家的發展對法律影響之一是：“在立法、行政及審判中，迅速地擴張使用無固定內容的標準和一般性的條款�！盵1] 法律模糊性的本質是立法者授予了執法者的自由裁量權。自由裁量權意味著執法者在法律規定的范圍內有充分的自由選擇權，同時也無法避免行政機關濫用自由裁量權為防止執法者的自由裁量偏離立法目的、精神，立法者所采取的對策之一就以設立法律基本原則指導執法者合理地行使自由裁量權。由此可見，法律基本原則的基本功能是“成文法局限性之克服�！盵2]

根據漢語解釋，“原則”一詞是指“觀察問題、處理問題的準繩�！盵3]作為評價人們行為的一種標準，它是人們長期的社會實踐的經驗的升華，因而它不完全是人的主觀意志的產物，但它也不等同于客觀規律。

原則與規則不同，“原則是規則產生的基點，由原則可以派生出若干規則，并通過這些規則來實現其所蘊涵的內容；規則是原則的具體化或外在化的結果，是保證原則得以貫徹和實現的必要的法律手段。由于規則在其執行過程中具有較強的可操作性和客觀強制性，這就要求它必須以明確的法律條款形式展示出來。相對而言，原則的理念色彩濃重一些，它不必以法律條款的形式來展示，故它的操作性和強制力要弱一些�！盵4]這表明，原則與規則因其功能的不同而不能互相替代，當我們為一部法律確立了其基本原則后，還應當在設定若干的法律規則，以保證原則得以貫徹實施。

法律的基本原則并不一定都會明確地表現在法律條款中，在行政程序法中，這一現象尤為明顯，但這種立法方法并沒有損害法律的實際功能。

我們知道，就部門法而言，“民法基本原則正式在立法中的出現，只是人類社會進入２０世紀之后的事情�！盵5]但是，行政程序法的基本原則在２０世紀之后的相當一般時間內，均未出現在各國當時所制定的行政程序法中。這一局面直到１９９４年７月中國澳門地區頒布了<<行政程序法>>之后才有所改變。澳門<<行政程序法>>首次明確定了行政程序法的基本規定。與民法相比，行政程序法的基本原則遲出現近一個世紀。然而，立法者所設定的法律基本原則并不一定直露于法律條款之中，有時，也可以通過具體條文來體現。這一點在行政程序法中是比較明顯的。行政程序法沒有明確規定法律基本原則，并不意味著行政程序法實質上不存在法律基本原則。在現代法律中，法律原則已成為法的重要的構成要素之一。[6]

我國已有學者對行政程序法的基本原則作過不少理論分析，如江必新等學者認為，行政程序法的基本原則是依法行政原則，民主原則，公正原則，基本人權原則和效率原則，并以這些基本原則為基線，串聯起一系列行政程序法制度。與依法行政原則相關的制度是行政程序依法進行制度，不得執行違法指令的制度和責效制度；與民主原則相關的制度是情報公開制度，公聽制度，咨詢制度（或對話制度），訴愿制度和合議制度；與公正原則相關的制度是回避制度，聽訊制度，辯明制度，告示制度，審裁分離制度，記錄制度和防偏見制度；與基本人權相關的制度是有限調查制度，有限強制制度，保障個人隱私權的制度，“充分考慮”制度和推遲生效制度；與效率原則相關的制度是時效制度，替代制度，申訴不停止執行制度，緊急處置制度，代行職務制度，委任制度和排除行政障礙制度。[7]這種通過聯系制度來設定原則，新穎獨特，它有助于我們更加深刻地理解行政程序法的基本原則。

傅華宗等學者將行政程序法的基本原則分為一般原則和特殊原則，所謂一般原則，指社會主義法都必須堅持的原則。它包括共產黨領導和群眾路線原則，法治原則。所謂特殊原則，是指主要適用于行政程序法的基本原則。它包括行政干預原則，保障行政主體依法行使職權和相對人合法權益的原則和順序、效率原則。[8]就行政程序法作為一個部門法而言，一般法原則雖然非常重要，但是否有必要在行政程序法中有明確表示，值得討論。我認為，一般法原則既然在法理上已有明確設定，在部門法中就沒有必要再作規定，這不會影響一般法原則的貫徹實施的。

應松年教授認為，行政程序法的基本原則應當是公開原則，公正原則，參與原則，復審原則，順序原則和效率原則。在這六個原則中，前四個原則是空間方面的原則，后兩個原則是時間方面的原則。[9]這種基于行政程序的空間和時間兩方面來設定行政程序法的基本原則具有定的科學性。這幾個原則基本上可以反映出行政程序法基本原則的核心內容。

臺灣學者羅傅賢將下列內容歸為行政程序法的基本原則，它們是法律優位原則，法律保留原則，明確性原則，平等原則，比例原則，誠實信用原則，信賴保護原則和應予衡量原則。[10]與我們所提出的原則相比，臺灣學者所確定的行政程序法的基本原則相差甚遠，重合之處很小。其原因可能是，一方面對法的基本原則理解不同，羅傅賢是贊同一般法律原則又稱為“超實證法”，也即先于實證法而存在之根本法律規范，構成法律內容之指導原則，也得作為法院審查之依據這一觀點的基礎上確立了上述行政程序法的基本原則；另一方面，對行政程序法的法律價值認識不同，行政機關應當依法行政，乃是法治國家之基本原則，行政程序法應當是制約行政機關依法行使行政權的法律。而這一點在我們無論是學術界還是實務界都沒有得到共識。

我曾基于對行政程序法原理的認識，結合中國的具體行政實踐，提出了合法性原則，合理性原則，公開原則，參與原則，順序原則和效率原則為行政程序法的基本原則，并對這幾個原則作了比較充分的論述。[11]

以上學者所述的行政程序法基本原則并非都有實證法律依據，而是在分析行政程序法內容的基礎上所作的一種學理提煉，是一種隱蘊的行政程序法的基本原則。對已有行政程序法的國家來說，它可以幫助人們進一步認識、掌握行政程序法，從而有利于行政程序法的實施；對還沒有制定行政程序法的國家，它可以對行政程序法的制定起引導、促進作用。

二、各國行政程序法的基本原則比較

（一）美國

美國在制定聯邦<<行政程序法>>時受傳統的法律思想影響比較大，因而該法比較注重對公民權利的保護。但自本世紀６０７０年代后因<<情報自由法>>和<<個人隱私權保護法>>的頒布，行政程序法的基本精神才有所改變，即在保護公民權利的同時，也開始考慮到行政效率的要求。美國聯邦<<行政程序法>>沒有明確規定行政程序法基本原則，但該法的條款中蘊含著如下基本原則：

１、公開原則

公開原則作為現代民主制度的重要內容之一，在美國行政領地域中的現實程度可能是最高的。美國實現公開原則的主要途徑是通過實施行政程序法，其中公開原則方面的內容主要集中在１９６６年的<<情報自由法>>和１９７６年的<<陽光下的聯邦政府法>>。我們可以通過下列內容進一步認識公開原則：

公布政府文件。美國聯邦法律規定，凡是用于說明機關組織、職能和工作方法的文件，程序規則、實體規則和政策以及影響到公眾權利的法律解釋等均應在<<聯邦登記>>上向社會公開。有些政府文件并不要求在<<聯邦登記>>上公開，但政府也應當以其它方式向社會公開，如將這些文件印刷出版。對已公布的政府文件，行政機關應當編制索引，方便公眾尋找與復印。如果公民依法請求行政機關公布有關政府文件，行政機關應當依法向其公開所索要的文件。公布政府文件，是保證公民實現知情權的一項重要的法律制度。公民通過政府文件了解國家政治事務，這是公民參政義政的一個重要前提。政府通過公布文件，使公民在了解國家政治事的基礎上對政府的活動提出意見和建議，從而增加公民對政府的信任感。

告知。凡政府制定規章、作出裁決，如涉及到公民的合法權益時，應當事先告知政府作出決定的理由，使公民有參與規章制定或對裁決表達意見的機會，以防政府規章和裁決之偏差，增加執行中難度。美國聯邦<<行政程序法>>第５５４條第２款因此規定：“應當就下列事項及時通知有權得到機關審訊通知的人：（１）審訊的時間、地點和性質；（２）舉行審訊的法律依據和管轄權；（３）審訊所要涉及的事實和法律問題�！边@一規定使公民的告知權得到了法律的保障。

聽證。政府制定規章、作出裁決如涉及到公民的合法權益，應當在聽取利害關系人意見的基礎上，才能作出行政決定�，F代民主國家均將聽證制度看成是體現行政程序公開原則的一個重要法律制度。從目前世界范圍內看，美國的聽證制度應當是最完善的。

閱覽和抄錄政府文件。閱覽和抄錄政府文件可以使公民更加清楚地了解政府活動的全過程，獲得政府違法行為的證據，以監督政府依法行政。為此，美國聯邦<<情報自由法>>規定：“每個機構應當依照已經公布的規則，使下列事項可以供公眾查閱和復制的目的利用：（１）在裁決案件中作出的最終意見，包括贊同的或者異議的意見，以及命令；（２）該機構已經通過而<<聯邦政府公報>>還未給予公布的政策聲明和解釋；（３）對公眾人員有影響的行政工作人員手冊和對工作人員的訓令。除非上述材料立即公布并且有供出售的本子�！�

２、效率原則

效率原則是基于現代社會中政府存在的目的而提出的一項法律原則�，F代社會中的政府是福利政府，因而必須要有一定的行政效率為存在的基礎。如果行政程序法的規定符合現代社會中行政權的運作規律性，則必然會促進行政效率。美國聯邦<<行政程序法>>在這一方面也有諸多的規定：

內部規章可以不公布。這里所指的內部規章主要是指<<情報自由法>>規定的免除公開的政府文件的第2項，即機關內部人員的規則和習慣。但對“機關內部人員的規則和習慣”的解釋，在美國參議院、眾議院和最高法院之間，并沒有統一的意見。[12]從客觀效果上看，這些規則和習慣與公眾利益無關，或者公眾得這些規則和習慣可能會對機關實現其職能產生嚴重影響。所以，這些內部行政規章可以不公布。這是公開原則的一種例外。

加速聽證程序進程�？陀^地說，聽證程序對行政效率的損耗很大，這在聯邦<<行政程序法>>施行后的十幾年中這一現象已引起了法院的關注。哥倫比亞特區法院在１９５９年的一個判決中聲稱：“為了保證聽證有效率迅速地進行，方法不在于排除有權參加聽證的利害關系人，而在于控制聽證的進程，要求所有參加聽證的人不偏離所爭論的問題，不提出重復的或無關的證據�！睘榇�，允許行政機關可以把在聽證中提出的申請和辯護要點分類合并，避免重復浪費精力。[13]另外，如果舉行聽證在客觀上難以實行，或者時間緊迫需要采取緊急措施的，行政機關可以不經聽證直接作出決定。

宣告性裁決令。根據美國聯邦<<行政程序法>>第５５４條規定：“機關根據其深思熟慮的決定，可以發布宣告性裁決令，以結束爭端或排除疑問，此類裁決令同其他裁決具有同等效力�！边@一規定意味著在某種情況下，行政機關可以不舉行聽證而直接作出與其他裁決令具有同等效率的宣告性裁決令，以提高行政效率。

自由裁量行為不受司法審查。法院不能對行政自由裁量行為進行司法審查的法律依據是聯邦<<行政程序法>>的第７０１條，盡管在許多人看來，這一條與該法的第７０６條有矛盾，在美國司法界和學術界也產生了相當大爭議，但從立法者當時的立法初衷來看，顯然是為了保證行政機關必要的行政效率而將自由裁量行為排除在司法復審之外。

３、公正原則

公正原則的憲法依據是美國聯邦憲法修正案的第１４條。該修正案規定：“任何州不得對其管轄下的任何人拒絕法律的平等保護。制定行政程序法的目的，不能僅限于制約行政權，也不能僅為私人利益而不顧及社會公共利益，行政程序法只有兼顧了這兩方內容，才能體現出法律的公正性。在美國<<行政程序法>>中，這一原則主要通過以下法律條款來體現的：

政府制度的規章應當給予公布，使公民有機會了解，除非有法律作例外規定。因為，如果用公民無法知道的法律去制裁他們的違法行為，法律就無公正性可言。為此，美國聯邦<<行政程序法>>規定，實體性規章至少應當在實施前的３０天依規定公布。

賦予相對人有同等的聽證機會。行政機關在制定規章或作出裁決時，如涉及到利害關系人的合法權益，應當給予同等的聽證機會，不能厚此薄彼。

主持聽證的官員和參與裁決的職員應當不偏不倚地執行職務，利害關系人只要認為他們有可能影響案件公正審理的，在程序進行的任何過程中均可提出回避清求。

主持聽證的官員不得參與上訴或再審案件的審理，以防他們先入為主，作不公正的裁決。

（二）奧地利

奧地利的行政程序立法在大陸法系國家中是具有相當的代表性，因而大陸法系國家對行政程序效率上的價值取向在其現行的行政程序法中表現得淋漓盡致。因此，奧地利行政程序法的基本原則首推效率原則。

１、效率原則

效率原則的基本要求在于通過對行政權設定相關的法律程序，確保行政權運作有一定效率保證，以適應現代社會的發展需要。在該法中，效率原則的直接法律依據是第３９條第２款規定，即行政機關為確定事實所作的調查程序的各種處分，“應力求妥當、迅速、簡單與節省�！边@一規定所體現出的法律精神，在該法的其他條文中也有充分體現：

該法第６條規定：“行政機關應依職權行使事物管轄權和地域管轄權，如對其所提出的案件，行政機關無受理之權限，不得有不必要拖延，致生對提出人不利，應將該案件移送有管轄權的行政機關，或者告知提起人有管轄權的行政機關�！痹谛姓䦟嵺`中，由于受利益的驅動，在行政機關之間可能會發生管轄權的沖突，為此，該法第５條規定：“行政機關管轄權之爭議，由其事物管轄權的共同上級機關決定�！边@一規定法律規定的意圖是，當行政機關之間因管轄權而產生沖突時，由一個法定的行政機關及時來消除它們之間的管轄權沖突，從而提高行政效率。

該法第５７條規定：“裁決如基于法律、章程或團體協約所定之標準而決定金錢給付，或系緊迫情形之緊急措施時，行政機關可以不經過調查程序而直接作出�！币话銇碚f，調查程序對于保護行政相對人來說是有利的，但它可能會有損于行政效率。因此，應當允許行政機關在確保對行政相對人合法權益產生最小影響的前提下盡可能提高行政效率。這一規定正是在這樣的立法指導思想下產生的。

該法第６６條規定：“如能節省費用與時間，訴愿行政機關也可自行進行言詞審理與直接調查證據�！备鶕摲ㄒ幎�，在一般情況下，訴愿機關對欠缺事實的被訴愿決定，應當作出撤銷裁決，并將該案發回原決定機關重新審理并作出新的決定。這一規定顯然不利于提高行政效率。為此，該法作出了如能提高行政效率，訴愿機關可以在親自調查審理的基礎上作出新的裁決。這一規定為訴愿機關保留了充分、較大的自由裁量權。這正是效率原則的充分體現。

該法第７３條規定：“行政機關對于當事人的申請及訴愿，除有法律另行規定外，應在接到后的６個月內決定，不得有不必要拖延。如不能在上述期間內將決定送達當事人時，該案件的管轄權將因當事人的請求而轉移到其上級機關，由上級機關就當事人的申請或訴愿自行決定�！毙姓䴔C關審理訴愿案件，應當及時結案，不能拖而不決，決而不斷。如不能及時結案，一般國家均有申請延長結案期限的規定，雖有上級機關批準為前提，但這種監督往往流于形式，難于體現行政效率。為此，奧地利行政程序法一反常規，通過管轄權的轉移方式，確保行政效率。

２、公正原則

盡管奧地利的<<行政程序法>>重視行政效率，但是，在確�；镜男姓实那疤嵯�，也承認公正原則并以此為指導對相對人的合法權益加以保護。應該說，公正原則是行政程序法基本原則不可欠缺的內涵之一，空缺此項原則，行政程序法可能會變得面目全非。在奧地利<<行政程序法>>中，公正原則主要體現在：

當事人的聽證權。該法第37條規定：“調查程序的目的在于認定處理行政事件所依據的事實，并給予當事人主張其權利與法律上利益之機會�！痹诔缟蟹ㄖ蔚膰抑�，聽證往往被認為是行政程序法的核心，當事人無聽證之權利，就無行政程序法存在之必要。由于受效率原則的影響，與美國行政程序法相比，奧地利行政程序法中當事人的聽證權遠不如美國那么受到立法者的重視。在奧地利行政程序法中，當事人的聽證范圍僅限于決定的事實，而不能象美國那樣還可以涉及到法律適用問題。因此，在奧地利行政程序法中，就單純的法律適用之爭議不適用聽證程序。

當事人的卷宗閱覽權。當事人事先了解案情是其主張權利，維護其法律上利益的一項重要手段。所以，法律應當賦予當事人有卷宗的閱覽權。為此，奧地利<<行政程序法>>第１７條規定：“卷宗內容全部或一部分，為當事人主張或防御其法律上利益受侵害所必要，除法律另有規定外，行政機關應當允許當事人閱覽并抄錄。但評議記錄、公務報告、處理案件的擬稿及其他文書（如其他行政機關的通知、陳述、報告等），如任當事人閱覽，將可能損害一方當事人或第三人的正當利益或妨礙行政機關執行公務或損害該程序目的時，不得供當事人閱覽。行政機關應當給當事人平等的閱覽機會�！边@一規定，應該說它與美國聯邦<<情報自由法>>的規定所體現的精神是一致的，但是，在對卷宗閱覽權的保護上，美國允許當事人在行政機關拒絕給予卷宗閱覽時，可依法向法院提起行政訴訟，但是奧地利<<行政程序法>>卻規定當事人：“不得因被拒絕閱覽卷宗而請求法律救濟�！边@一規定雖然有悖法理，但在具體實踐中，奧地利的做法有點與法律規定不同，對于行政機關無正當理由拒絕給當事人閱覽卷宗的，將構成程序上的瑕疵，當事人可等程序終結，行政機關作出行政行為后，對該行政行為表示不服時，可以此作為訴請撤銷行政行為的理由。[14]

３、經濟原則

行政機關的活動是一種損耗而不是創造社會財富的行為，社會財富為社會全體成員所共有，行政機關的活動是以社會全體納稅人納稅所積累的社會財富為基礎。因此，行政機關應當以社會財富的最小損耗度實現其行政行為對社會產生效益最大化。這一法律經濟學的思想在奧地利的<<行政程序法>>中也有比較充分的體現，如該法第３９條規定，行政機關作出行政行為“應盡量求其合乎目的，迅速、簡單及省費�！钡冢叮稐l規定：“如能節約費用與時間，訴愿機關也可以自行進行言詞審理與直接調查證據�！毙姓绦蚍ㄖ黧w（包括行政機關）所需要的費用負擔，該用專章“費用”加以規定，以期促使當事人盡可能節約費用，在經濟原則指導下參與行政程序的各項活動。

（三）西班牙

與奧地利<<行政程序法>>相比,西班牙１９５８年<<行政程序法>>可能更加注重對行政效率原則的貫徹實施。該法第２９條規定：“行政行為應根據經濟、速度、效率之原則進行。各中心或機構的上級當局應監督其下屬機構在解決程序法規執行中可能產生的問題，適用解釋性準則的情況。這一準則應指導以下各條所述的規范化和合理化的任務，以其本法附則五所規定的修改任務�！睆倪@一條可以看出，西班牙<<行政程序法>>在行政行為的形成或執行過程中，對行政效率的要求已成為該法的一個顯著特點。

西班牙１９５８年<<行政程序法>>第２９條的規定，作為行政效率原則的綱要性規定，又通過如下的一些具體規定，使效率原則更趨于可操作性。

１、效率原則

（１）替代制度。在行政程序進行過程中，如主持人因不能抗拒的原因而缺席不能及時替補，則可能會使行政程序中斷，從而影響行政效率。為此，該法第１５條規定：“如果民事行政機關的集體領導機構的主席和秘書因病或其它理由缺席，其職務分別由該機構資歷最深和最淺的兩位成員擔任，如果資歷相同，則由年齡最大和最小的兩位擔任�！边@一規定保證了集體領導機構不會因有關成員的缺席而停止預定活動，保證行政程序能及時、有效地進行下去。該法第２１條的規定也體現了此法律精神，即“被申請回避者須在次日向其直接上級機關說明其理由是否成立，如果成立，上級機關應立即選定替代人�！�

（２）規范化和自動化。規范化和自動化本身就是人們為追求行政效率而創造的一種規程，人們遵守既定的行為規程，可以提高行政效率。西班牙創造性地將管理學上的若干原則納入其<<行政程序法>>，從而形成了該法第３０條，即“行政文件和案件為規范化對象。規范化使其每個系列或種類都具有相同的特征和規格。隨著行政機關機械化和自動化程度的不斷提高，只要工作量能使這些方法的采用變得經濟，應使機關工作合理化，并通過合適機械為主�！�

（３）同類案件適用簡易程序。在行政管理過程中，行政機關有時會遇到大量相同情形的行政案件，如指令幾百戶居民拆遷，通知車輛年檢等，在這種情況下，行政機關可以采用簡易程序來處理這類案件。西班牙<<行政程序法>>就有這方面的規定，該法第３８條定：“當行政機關必須解決很多相同案件時，應當通過表格、印刷品或其他可使事情得以盡快解決的方或建立一個簡要工作程序，如果處理決定的理由和證明相同，甚至可以使用機械方式作出系列處理決定，但不得妨礙利害關系人的法律保障�！�

（４）設立“建議與申訴辦公室”，敦促行政機關提高行政效率。根據西班牙<<行政程序法>>規定，建議與申訴辦公室主要負責接收、研究和推動官員及公眾的有關改善行政服務結構、運轉和人事方面的建議，同時也受理其本身運轉過程中發生的延誤、疏忽及其他不正常情況所可能引起的投訴。如果向該辦公室提出的申訴在２個月內沒有提到答復，申訴人可以重新以書面形式向總理府提出，由總理府采取適當措施責成有關部門糾正已被證實的不正常情況。

（５）公民對政府部門的了解，可以協助行政機關提高行政效率。如果公民對每個政府部門的設置處所、擔當職責、處事程序知之甚少，或不得要領，遇事毫無目標地投訴機關，勢必會增加行政機關的工作量，從而降低行政效率。為此，西班牙<<行政程序法>>第３３條規定：“各部、自治組織或民事性質的行政單位都應當通過新聞辦公室、案件審理的圖解刊物、程序圖表、機構表、單位地址和工作時間表以及其他適當途徑向公眾公開其各種機構和服務的目的、職權和運轉方式�！�

（６）時限。時限是敦促行政機關提高行政效率的一種有效手段�；诖死碛�，西班牙<<行政程序法>>對行政程序的開始、過程和終結過程中各階段行為，設置了比較詳盡且盡可能簡短的、不可變動的時限，而且，對于違反時限的行為，又規定了相應的法律后果。如對行政沉默，在經過了一定時限后，可發生積極后果（視為行政機關無異議或承議行政相對人的請求），或發生消極后果（行政相對人的申請視為被駁回）；行政相對人的沉默經過一定時限后，可發生喪失權利的后果。

從上述內容可以看出，西班牙<<行政程序法>>對行政效率的追求是非常強烈的，從西班牙<<行政程序法>>制定時所處的年代看，這也可能與現代社會國家職能轉變有關。自２０世紀以后的現代社會中，行政效率已關系到政府能否完成其所應有的使命。因此，在行政程序中對效率提出要求是具有相當充分的理由。但是，行政程序法律制度的存在并不是僅僅為了行政效率，它的另外一個存在理由是公平。從西班牙<<行政程序法>>的內容看，它在保證貫徹行政效率原則前提下，也確立了公平原則。

２、公平原則

（１）確保利害關系人的申辯權該法第79條和91條規定，行政機關如作出有影響利害關系人的決定時，應當通知該利害關系人并聽取其為自已所作的申辯。從某種意義上說，行政機關在作出決定以前如能聽取利害關系人的申辯，可能會使其所的決定更加公平。

（２）回避制度該法第21條和第22條規定，行政機關在處理行政案件的過程中，為確保公平應當遵循回避制度�；乇苤贫扔兄趯⑴c本案件有利害關系的行政官員從行政程序中排除出去，以確保案件處理結果的公正性。

（３）對行政違法行為的控告權該法第115條規定，與案件有關的行政相對人對行政機關的違法行政行為，這不僅是實體法上的，也包括程法上的違法行政行為，均可以提出訴愿請求。這一規定為行政相對人尋求行政案件公正處理提供了一條法定途徑。

然而，在西班牙<<行政程序法>>中，我們還可以看到，公平原則在行政程序中，并不僅僅限于保護個人利益，如果個人利益與社會利益發生抵觸，則個人利益就應當讓位于社會利益。如該法第５８條規定：“出于公共利益的需要，大臣或副大臣可根據其職能或在利害關系人請求下，同意執行緊急程序，并將正常程序所規定的期限減少一半，但與遞交請求和提起訴愿有關的期限不在此限。對同意或否決程序的緊急性質的裁決不得提起訴愿�！边@一規定與二十世紀盛行于法治發達國家中的法律社會化運動有關。因為法律社會化的旨意表明，現代社會的法律不僅僅在于保護個人利益，同時也要保護社會公共利益；當個人利與社會公共利益相抵觸時，個人利益應當讓位于社會公共利益。

在１９９２年的<<行政程序法>>中，不僅在１９５８年<<行政程序法>>所確立的基本原則基礎上發展了其內涵，而且還確認了若干新的原則�，F分述如下：

１、效率原則

效率原則通過以下行政程序法律制度予以體現：（１）替代制度。替代制度有助于確保行政活動的連續性，從而提高行政效率。該法第２３條規定，如果行政機關的集體領導機構“如因空缺、缺度、生病或者其他正當原因，主席職務應由副主席接替，如無副主席，則由成員中按級別、資歷及年齡順序之最高者接替�！痹摲ǖ冢玻禇l規定，集體領導機構的秘書在空缺、缺席或生病時的替代“應根據各機構的特別規定進行，如無此規定，則可通過機構的協議為之�！保ǎ玻┘夹g媒介的采用。該法第４５條規定：“一、公共行政機關開展活動和行使其職能，應在憲法和法律有關的限定范圍內推動技術及電子、電腦和電訊媒介的使用及運用。二、如果與公共行政機關的技術媒介通用，在尊重每個程序規定的保障及手續前提下，公民可通過技術及電子、電腦或電訊工具與公共行政機關相連接來行使自已權利。三、通過電腦處理和結束的程序應保證職能部門辨認和行使其職能。四、公共行政機關為行使權力而使用電子、電腦及電訊程序及其運用必須事先經過職能部門批準，該部門必須將它們的特征公布于眾。五、公共行政機關通過電子、電腦或電訊媒介發出的資料，或這些媒介所儲存的原件的復制件，只要其真實性、完整性及保存可靠，利害關系人的簽收以及本法和其他法律規定的保障及手續的履行均得到保證，上述復制件都享有原始資料的有效性及效力�！保ǎ常┚o急審理。該法第５０條規定：“一、如果公共利益有此要求，可依據職權或應利害關系人請求，同意對程序實行緊急審理。為此應將期限縮短為常規程序期限的一半，但與遞交申請及申訴有關的期限不在此限。二、對實行程序緊急審理的協議不得提出任何申訴�！保ǎ矗┖啿⒊绦�。該法第７５條規定：“一，所有可同時推動且無須連續履行的手續，應列入同一行為中�！边@些規定都體現了西班牙<<行政程序法>>對行政效率的要求。

２、公平原則。應該說，西班牙１９９２年<<行政程序法>>比１９５８年<<行政程序法>>更注重公平原則。這可能與西班牙在佛朗哥獨裁政權之后，卡洛斯國王進行了民主改革，并于１９７８頒布了一部體現民主、自由、正義、平等等諸多法律價值觀念的憲法有關。除了１９５８年<<行政程序法>>所規定的體現公平原則的各項具體規定外，１９９２年<<行政程序法>>對公平原則還作出如下規定：（１）在第３５條中規定了公民與公共行政機關的關系中１１項權利。（２）在第３７條中規定了查閱檔案和登記的權利。（３）進一步完善聽證制度并在行政申訴程序明確規定了聽證程序。

此外，西班牙１９９２年<<行政程序法>>還確立了級別原則、非集權化、集中化原則、協調、合作原則和服務公民等原則。

（四）德國

德國<<行政程序法>>的制定晚于西班牙、奧地利等國家，第二次世界大戰以前，德國行政法學界的權威認為，行政行為不受任何形式的拘束，行政機關在作出行政行為時可以在沒有任何人介入的情況下成立。[15]這一理論提出的現實基礎顯然是德國傳統的官僚政治和警察國家，它忽視了社會民眾的一般權利。第二次世界大戰給德國的教訓，使德國人民對民主、自由、平等的法律價值有了更進一步的認識，德國人民因此在其<<基本法>>的第１條確立了人的尊嚴不可侵犯的憲法性原則，從而使人民與行政機關之間的關系的有了更進一步的發展。人民不再是行政客體，他們也應當有機會參與與他們有利害關系的行政行為過程。通過人民的參與，可以使行政行為更加趨于公正。因此，在德國<<行政程序法>>還未制度以前，作為其基本原則之一的公正原則思想已經在<<基本法>>中確立，后又在其所制定的<<行政程序法>>中得到充分體現。

德國<<行政程序法>>在制定過程中是否受西班牙、奧地利的影響，從三國法律傳統同源上分析，我們是乎可以作一肯定的回答。但事實上，在德國，自歷史法學派興起后，德國法學家基本信奉法律為民族精神的體現，其后德國的各種法律編纂，均注重本國固有的習慣的整理，造成了自羅馬法以來，外國法對德國影響的一個低潮。同時，德國又深受傳統官僚政治的影響，使德國的行政法充滿著日爾曼民族的特性，與歐美其他國家行政法相比，相距甚遠。[16]因此，西班牙、奧地利對德國制定行政程序法是否產生了很大的影響，這是一個難于下的結論。

從德國<<行政程序法>>的內容看，其行政效率的存在是一個不能否定的事實，但它并沒有如西班牙、奧地利那么表現出對行政效率的強烈追求，在很多情況下，因公正原則的作用而使這兩個基本原則同時得到兼顧。以下若干法律條款可以反射出這一法律精神：

１、行政程序不拘泥于一定的方式。該法第１０條規定：“如對程序的方式無特別之法律規定的，行政程序不受一定的方式約束。行政程序的進行以簡單而符合目的為宗旨�！边@一法條的前半部分內容是強調行政機關的效率，后半部分則是以公正原則制約行政機關在追求行政效率過程中實施行政違法行為。

２、程序開始的動因。該法第２２條規定：“是否進行行政程序以及何時進行，由行政機關依裁量決定之�！币允谟栊姓䴔C關自由裁量權決定程序是否開始是保證行政效率的一項重要措施，但該法對此種情況又進一步規定：“行政機關依法為下列行為的，不適用本規定：（１）因公務或根據申請，必須進行行政程序的；（２）僅根據申請才能進行行政程序，而不具備此申請的�！边@一規定，可以保證利害關系人通過申請啟動行政程序，以維護其自身的合法權益。在這種情況下，只要有利害關系人的申請，行政機關必須啟動行政程序，不得利用行政自由裁量權阻止行政程序的開始。

３、調查原則。調查是行政機關在行政程序中為弄清案件事實真相而實施的行政行為。該法第２４條規定：“行政機關因公調查事實情況。它規定調查的方式和范圍，且不受當事人所提證據約束�！边@一規定顯然有利于提高行政機關在調查程序中的行政效率。但是，該法后款又進一步規定，“行政機關得調查一切對個別案件具有意義的事實，包括對當事人有利之事實。行政機關不得以聲明或申請不合法或未證實而拒絕受理在其管轄范圍內提出的聲明或申請�！边@一規定又體現了公平原則的法律精神。

與西班牙、奧地利的行政程序法相比，在處理公正與效率原則關系上，德國并沒有將效率原則過分地凸現在其行政程序法中，而是盡可能地平衡公平與效率的關系，保證公平與效率的原則在行政程序法和諧并存。

(五)日本

日本在戰后所進行的行政程序立法前后長達近半個世紀，這是一個美國用英美法系的法文化傳統改造日本在戰前所形成的、大陸法系特征明顯的傳統文化過程。美國占領日本以后，曾帶著傳道士的熱情，力圖從日本驅逐軍國主義，建設民主化的日本。日本國民也在對那場不幸的戰爭進行反省，將美國的法律制度作為民主主義的象征，試圖盡可能地加以引進。[17]現在看來，這一努力是成功的，至少在對行政程序立法的原則認識和最終確立上的影響。

戰后始初，日本社會秩序比較混亂，客觀上需要一個有力的政府去治理社會，因此，戰后不久成立的“臨時行政機構改革審議會”提出制定“行政運營法”時，就將政府活動的行政效率列為首要原則，但這一提議受到當時美國占領軍的反對。因為美國占用軍當時是想要將英美法系中對個人權利保護的那種法律精神，融入日本的行政程序法，況且，美國此時已完成了體現這一法律精神的行政程序立法任務，即１９４６年的聯邦<<行政程序法>>。但是，因日本社會當時對行政程序的法律價值的認識仍囿于傳統觀念，所以，在１９５２年第１３屆國會上有議員提出的“國家行政運營法草案”中，仍將行政效率原則作為行政程序法的基本原則，并視行政程序為行政機構內部規程。同年，日本“行政審議會”公布“國家行政運行法納要”這一“綱要”被看成是日本行政程法觀念轉拆的一個標志。因為“行政審議會”隨即提出的報告中已指出：“聽證、審查、審問、辨明等手續，鑒于其制度的宗旨，更應公正，且以民主的方式實施之”[18]

１９６４年日本公布了第一部行政程序法草案，該草案第１規定：“本法系對于行政機關的處分及其他行使公權力的行為，訂定其共同適用的事項，期能籍公正而迅速的程序，達成保護國民的權利與利益，以及確保行政權正確行使為目的�！庇纱丝梢�，日本１９６４年行政程序法草案確立了行政程序法的兩大原則，即公正原則和效率原則。從法理上說，行政程序的公正與效率是有矛盾的，在行政程序法中要協調好兩者的關系也是不容易的。自由社會因強調保障公民個人權利而推崇法律的公正性，但進入二十世紀以后，社會的發展客觀上需要行政機關的行政權能夠迅速、高效地發揮作用，西班牙、奧地利等國的行政程序法均是順應這一社會發展需求的產物。美國行政程序法在本世紀６０７０年代發展是也流露出這一傾向。[19]但日本似乎并沒有感覺到這一變化，反而在１９９１年公布“行政程序法綱要案”中，拋棄了效率原則，突出了公平原則，增加了公開原則。該“綱要案”第１條規定：“本法律就處分、行政指導以及有關行政的其他行為的程序，規定共同的事項，據此謀求在行政運行上確保公正和提高透明性，以期有助于保護公民的合法權益為目的�！边@一法律條款的精神為日本在１９９３年公布的<<行政程序法>>所接受，因此，日本<<行政程序法>>的基本原則應為公正原則和公開原則。

１、公正原則

公正原則的法律價值取向在于對個人合法權益的保護，因此，在行政程序法的具體內容上勢必會產更多地去關心行政相對人的程序參與權以及參與的有效度。這一點在日本的<<行政程序法>>中的體現是十分明顯的，日本的<<行政程序法>>的重心是在于規范行政機關的“對申請的處分”和“不利益處分”。

在“對申請的處分”中，日本<<行政程序法>>規定了三點內容：（１）對行政相對人申請作出拒絕認可處分時，應當明示理由；（２）依據行政相對人的申請，行政機關應當提供相關的資訊；（３）應當召開公聽會或者采取其他適當的方法，為有關利害關系人提供聽證的機會。[20]

在“不利益處分”中。日本<<行政程序法>>用了多達１８個條款（總共為３８條）詳盡地規定了聽證程序和辯明機會的賦予程序，充分體現了日本<<行政程序法>>公正原則的法律價值。

２、公開原則

日本<<行政程序法>>確立此項法律原則，可能受美國行政程序法在本世紀６０７０年代的行政公開化運動的影響所致，也可以看成是美國法文化對日本<<行政程序法>>影響的結果，日本沒有頒布如美國<<情報自由法>>那樣的法律，但美國<<情報自由法>>中蘊涵的法律精神在日本<<行政程序法>>中的體現是十分明顯的：

依行政相對人的申請，行政機關應當提供相關資訊；

行政相對人有權查閱卷的有關材料，除非可能會損害國家、社會和他人的利益；

告知行政相對人作出行政處分的理由。

從目前的資料分析，我們難于尋得日本<<行政程序法>>忽視行政效率原則的依據，法律的如此規定是否會影響日本行政機關的行政效率，我們也難有資料加以說明。就現代社會一般行政規律而言，日本<<行政程序法>>的規定可能并不符合社會發展的需要。

（六）中國澳門地區

根據現有資料分析，中國澳門地區<<行政程序法>>可能是目前唯一明確規定行政程序法基本原則的一部法律，而且其基本原則多達十個。因此，就法律基本原則而言，我們就可以看到了澳門地區<<行政程序法>>的與眾不同之處�，F就澳門地區<<行政程序法>>所確認的基本原則作如下闡述：

１、合法性原則

一般國家行政程序法并不直接明確規定此項基本原則，但這并不是說明此項原則的次要性，恰恰相反，合法性原則是現代行政法中一項極其重要的原則，沒有這一原則，就不可能有越權無效原則、合理性原則等產生的基礎。

澳門<<行政程序法>>從行政程序法的角度，對“合法性原則”作了如下表述：“（１）公共行政當局之機關，應在遵從法律及法下，在獲賦予之權力范圍內，以及在符合將該等權力賦予該機關所擬達致之一般目的下，實行活動；（２）在緊急避險時未依本法典所定之規則而作出之行政行為，只要其結合不能依他法達致，均為有效，但受害人有權依據有關行政當局責任之一般規定，獲損害賠償�！盵21]

從這一規定中我們可以看出，合法性原則在澳門<<行政程序法>>中有一個其它國家少有的例外，即承認非法行政行為在一定條件下的有效性，這一例外在很大程度上起到了補救行政法律的疏漏的作用，其立法理論依據應是二十世紀之后盛行于各國的法律社會化思潮。在實踐中，這一例外的規定可能實現了對社會公共利益的維護，但它可能會損害個人的合法權益，為此，澳門<<行政程序法>>又進一步規定，允許當事人通過國家賠償訴訟獲得權益補救。由此可見，澳門<<行政程序法>>通過設立合法性原則，較好地平衡了社會與個人的利益關系。

２、謀求公共利益和保護公民權益原則

澳門<<行政程序法>>第４條規定：“行政機關有權限在尊重公民之權利及受法律保護之利益下，謀求公共利益�！�

這一原則直接源于葡萄牙憲法第２６６條的公共行政當局基本原則：“公共行政當局的目的，系在尊重公民之權利及受法律保護之利益下，謀求公共利益�！逼咸蜒乐姓▽W者阿馬勒指出：“尋求公共利益與保護公民合法權益兩者并重，構成行政法的支柱。在法治國家，這兩者已經不可分地結合為一體，故凡不顧及個人權益而實現的公共利益，注定是要違法的”[22]

由此我們可以看到，這一規定所確立的基本原則實質上是對合法性原則例外的進一步補充，表明了公共利益和個人利益關系在現代社會中的重要地位。在社會現代化的進程中，社會關系日趨復雜，人們之間的合作變得十分必要；市場經濟的竟爭性使社會關系中的人們的合作充滿了風險，而相對獨立的社會公共利益在補救這一風險所致的可能損害上，其有著不可替代的有效性。公共利益，諸如保護資源與生態、環境與衛生、社會保險與救濟、社會福利與安置等作為對個人權益的補救，有時必須以犧牲個人利益為代價的。這一矛盾實質上又構成了公平與效率的關系。如何處理好這一關系，從澳門<<行政程序法>>的規定內容看，它是取公平兼顧效率。這與大陸法系的行政程序法精神并不一致。

３、平等及適度原則

平等原則在澳門<<行政程序法>>中實質是“法律面前人人平等”的簡稱，它是現代法治社會不可欠缺的一項法律基本原則。在澳門<<行政程序法>>中，它包含著下列意義：“與私人發生關系時，公共行政當局應當遵循平等原則，不得因被管理者之血統、性別、種族、語言、原居地、宗教、政治信仰或意識形態信仰、教育、經濟狀況、社會地位，而使之享有特權、受惠、受損害、或剝奪其任何權利或免除其任何義務�！盵23]如果我們仔細地審視這一法律規定，我們就會發現其規定不完善性，即行政管理的相對人并不局限于公民，它還包括法人或其他組織，尤其是行政機關作為行政相對人時，貫徹平等原則更為重要。因為，在行政實踐中，當某些行政機關成為行政相對人時，常倚其在行政機構系統中的優勢地位要求享受某些特權，接受特殊的優惠。在平等原則中不凸現出這一內容，就無法體現出這一原則的完善性。為貫徹這一原則，澳門政府已公布法令，要求從１９９５年８月１日起所有公共行政機關，公共事業被特許實體一律采取中葡雙語制作表格，以方便與市民的溝通。[24]

適度原則，在澳門<<行政程序法>>中，它是指行政機關在基于自由裁量權所作的裁決，如與私人有權利或受法律保護的利益有沖突時，應當在實現行政目的的最低限度下，對上述利益作適當的損害。[25]這一原則實質上仍是作為協調公共利益與個人利益沖突的一種調控手段之一。這一原則不同于行政合理原則和比例原則，行政合理原則主要是指行政自由裁量權的結果是否公正，與行政相對人的行為是否相適應；比例原則主要是指行政機關在對兩個以上的相似的相對人行為處置結果上的公平性，防止發生此重彼輕的情形。

４、公正及公正無私原則

公正原則是行政程法中一項極其重要的基本原則，它要求行政機關在行政程序中應當公正地對待一切當事人。這保證這一原則的貫徹實施，行政程序法應當確立聽證制度和回避制度。澳門<<行政程序法>>要求“公共行政當局從事其活動時，應以公正及公正無私的方式，對待所有與其發生關系者�！盵26]從而保證這一原則的貫徹實施。

但是，究竟何為“公正”，因法律沒有作出明確規定而引起學術界的爭議。例如，曾對與起草葡萄牙行政程序法典的著名學者阿馬勒認為，將公正原則列為行政程序法一般原則，實際上擴大了合法性原則的含義，它要求行政機關不僅要遵守所有的法律，亦須做到行政公正，“因此，不公正的行為即應視為不法行為�！币灿袑W者持相反的觀點：“對我們而言，行政公正就是在一個具體情況中行政活動遵守了所有這些（平等、適度以及不偏不倚）原則的總和，”“結論是，我們不可能在抽象意義上理解行政活動的公正。任何人打算談及公正，只能就事論事�！盵27]相對而言，可能后一種觀點更加逼近公正的核心。

５、行政當局與私人合作原則

盡管行政當局與私人之間存在著不平等的法律關系，但是現代社會的行政管理有時要求行政機關與相對人共同合作，才能更好地完成行政管理任務；而雙方合作的前提是必要的行政公開化，否則，雙方的合作就沒有基礎。為此，澳門<<行政程序法>>對項原則作出如下規定：“（１）公共行政當局之機關，應與私人緊密合作實行活動，設法確保私人適當參與履行行政職能。為此，尤應 a.向私人提供其所需之資訊及解釋；b.支持與鼓勵私人所倡議之活動，并接受收其建議與資訊。（２）公共行政當局必須對所提供之資訊負責，即使該等資訊非屬強制性提供者�！盵28]不僅如此，該法又通過其第６０６４條進一步確認利害關系人的資訊權，旨在確保本原則的實現。

澳門<<行政程序法>>確立這一原則的直接依據是葡萄牙憲法第２６８條規定。該條規定：

“一、如公民有所要求，有權取得由行政當局提供與其有直接關系之程序進行情況之資訊，并有權獲知對其作出的確定決定。

二、公民亦有權查閱行政檔案記錄，但不影響法律有關內部安全與對外安全、刑事偵查及個人隱私等事宜之規定。

三、應依據法律訂定之方法，將行政行為通知利害關系人，如涉及公民權利或受法律保護之利益，應明示說明其理由�！�

葡萄牙憲法這一規定成了其在行政法上確立這一原則的憲法基礎。它是現代民主行政發展的基本要求。澳門作為受大陸法系影響的地區之一，在這一方面卻比其他受大陸法系影響國家似乎行政更加開放。如法國夏皮認為，違反提供資訊義務只不過涉及形式問題，不足以影響最后決定的作出，所以不導致最終決定本身的不法。德國法律也極少規定行政機關有依本身的職權，向參與人指明其所處的事情與法律狀態的告示義務。同時一般也認為行政機關沒有向市民作出如何實現自身權利，進而防衛的咨詢義務。官方對市民關心的法律或者事實作出的告示本身對官方無拘束力。僅在行政機關違反告知義務，影響公民行使其權利或進行防衛時，行政機關方負有回恢原則的責任。[29]

６、參與原則

參與原則是現代社會中民主參與理論發達的產物。在傳統的法學理論中，議會制度及與此相關聯的選舉、罷免等制度是民主的標志，是公民參與管理國家事務的基本形式。但是，隨著二十世紀后行政權的急劇擴張，議會制度的功能越來越不能適應理代社會發展的基本要求，國家的權力中心由議會開始轉移到了政府，政府的權力控制著每個公民“從搖籃到墳墓”的全過程。因而，從法律上保證公民積極地參與此行政過程，是公民保護自已合法權益，監督政府依法行政的重要手段。為此，澳門<<行政程序法>>第８條規定：“公共行政當局之機關，在形成與私人有關之決定時，應確保有私人之參與，尤應透過本法典所規定的有關聽證確保之�！�

７、作出決定原則

將“作出決定”作為行政程序法的一項基本原則，在其他國家的行政程序法中是不曾有的。但是，就行政法理論而言，行政機關的活動一涉及到行政相對人的合法權益時作出一個明確的行政決定是非常重要的，它有利于行政相對人及時地提出行政救濟。從保護行政相對人的合法權益的角度看，澳門<<行政程序法>>將作出決定作為該法的一項基本原則，確實也是有法理依據的。該法規定：“（１）行政機關對于私人向其提出屬其權限之所有事項，有作出決定之義務，尤其對于a.與行政機關直接有之事項；b.為維護合法性或總體利益而提出之任何請愿、申述、聲明異議或投訴。（２）有權限之機關對一私人提出之請求曾作出一行政行為，則在一年內，對該私人以相同依據提出之同一請求，無作出決定之義務�！盵30]這里的第（２）項內容作為對作出決定原則的一種限制，旨在提高行政效率，穩定行政法律關系，從而使這一原則更加完善。

８、非官僚化及效率原則

澳門<<行政程序法>>第十條規定：“公共行政當局應當使部門親民為目的，且以非官僚化之方式，建立架構及運作，籍此確保其能快捷、以經濟方式及有效率作出決定�！边@是確立本原則的法律依據。

現代民主社會的行政機關應當以民為本，避免官僚化，從而提高行政效率。澳門<<行政程序法>>據此所確立的非官僚化及效率原則，其核心內容無異于諸如西班牙、奧地利等國行政程序法的效率原則。這也說明，在現代行政活動中，效率原則幾乎是所有國家行政程序法都公認的一項基本原則。

９、無償原則

無償原則是指行政機關的活動，除法律有特別規定外，不得向相關當事人收取費用。澳門<<行政程序法>>第十一條規定：“行政程序為無償，但特別法規定必須對該程序之某部門支付費用，或必須支付行政當局所作之開支者除外�！边@一原則的法理基礎是公民納稅理論。如果行政程序為有償，則無疑是使公民加倍納稅。這顯然是不公平的。類似不作為原則規定的情況在其他國家的行政程序法中也存在，如奧地利<<行政程序法>>第75條規定，如無法律特別規定，行政機關在行政程序中的職務行為之費用，應當依職權自行負擔，不得以任何名義，令關系人負擔任何費用。我國的有關的法律也有類似的規定。[31]

１０、訴諸司法機關原則

訴諸司法機關原則在于確保行政相對人的行政救濟權的實現。當行政相對人不服行政機關的行政決定時，應當有權依照法定程序向行政法院申請司法審查。澳門<<行政程序法>>規定：“保障私人得訴諸行政上之司法機關，籍此在依據規范行政上之司法爭訴之法例下，得到對行政當局之行為之監察，以及維護私人之權利或受法律保護之利益�！痹V諸司法機關作為一項私人的權利，法律保障這一權利的行使，不僅意味著設立行政法院受理行政訴訟，而且也意味著為經濟能力較差的人提供司法援助，由政府支付有關的律師費用。[32]

（七）中國臺灣

中國臺灣目前沒有統一行政程序法典。１９９１年由臺灣大學法律學研究所翁岳生教授主持的研究小組起草完成的<<行政程序法草案>>中，為行政程序法確立了五大基本原則。

１、依法行政原則

依法行政原則的原旨是指行政機關所作出的任何一個行政行為都應當有明確的法律依據，無法律即無行政。它與行政合法性原則具有同等重要的意義。但是，臺灣<<行政程序法草案>>第４條所確立的“依法行政原則”卻有其自已的特別意義：“行政行為應受法律及一般法律原則之拘束�！币虼�，臺灣<<行政程序法草案>>中，行政機關的行為所依據的“法”，不僅指國家正式頒布的法律，還包括一般的法律原則。根據臺灣<<行政程序法草案>>的立法說明，確立此原則的理由是：“行政行為應受成文法，乃法治國家之根本，固不待言�？v法律明文規定，行政行為仍應受法治國家一般共通法理，即一般法律原則（All gemeine Rechtsgsatze）之拘束�！盵33]這一規定應當說是比較科學，因為，無論一個國家的成文法多么完善、嚴密，其漏洞則是始終存在，正如臺灣學者王澤鑒所說的，任何法律皆有漏洞，系今日判例學說公認之事實。[34]如果我們不在法理上確立若干一般法律原則，并明文規定要求相關的法律主體遵守，則無益于一國法律秩序的穩定。所以，我認為臺灣<<行政程序法草案>>的這一規定很值得我們行政程序立法吸收。

２、明確性原則

行政行為因為行政相對人設定權利和義務，而權利和義務的內容本身應當明確、具體，這一方面可以使行政相對人切實享受權利，履行義務，另一方面也可使行政相對人有目的地提出司法救濟。據此，臺灣<<行政程序法草案>>第５條規定：“行政行為之內容應明確�！睉斨赋龅氖�，在其他國家的<<行政程序法>>中，有關明確性原則的內容是存在的，只不過它們沒有將其提撥到法律基本原則的高度。

３、平等原則

平等原則作為一項法治原則，應屬憲法階位，在一般法律中是否有必要重復設定，存有爭議。持肯定者認為，此等原則對一國法治的實現尤為重要，所以在一般法律中再作規定也實有必要。臺灣<<行政程序法草案>>的“行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇”[35]規定，就是基于此種理由而設立的。與澳門<<行政程序法>>所確立的平等原則相比，兩者在內容上還是有差別的。臺灣<<行政程序法草案>>中的平等原則，暗含了如有正當理由，行政機關對行政相對人還是可以實施差別待遇的，而澳門<<行政程序法>>中的平等原則則完全排除了這一內容。澳門<<行政程序法>>的規定是否科學，我認為值得商榷。平等原則的適用應當是有條件的，即相同的事實應當平等對待，不能采用一種機械的、抽象的標準去判斷，而應當選擇一種實質性的標準為確定是否平等之依據，否則，可能會造成新的不平等。因此，臺灣<<行政程序法草案>>的規定更趨科學。

４、比例原則

比例原則是調整公共利益關系的一個憲法性原則。在現代社會中，公共利益的發展有時需要犧牲私人利益，但這種犧牲不應當是無邊無際的，應當以“必要”為限度。臺灣<<行政程序法草案>>規定：“行政行為，應當以下列原則為之，（１）采取之方法應有助于目的之達成。（２）有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。（３）采取之方法所造成之損害不得與欲達成的目的之利益顯失均衡�！钡聡�<<行政程序法>>也有如此規定，該法的第36條規定：“附加規定不得與行政行為之目的相抵觸�！钡冢矗皸l進一步：“行政機關被授權，依其裁量而行為的，其裁量應符合授權之目的，并遵法定裁量范圍�！庇纱丝梢�，比例原則內容著：（１）有助于行為目的的；（２）采用最低損害的方法。從功能上看，比例原則所體現的法律價值在于對行政權的制約，旨在對相對人合法權益的有效保護。

５、誠信原則

臺灣<<行政程序法草案>>第８條規定：“行政行為，應以誠實信用之方法為之，并應保護人民正當合理之信賴�！闭\信原則原屬私法中的一條基本原則，其主要內容是法律主體的行為應在主觀的善意和客觀的衡平基礎上進行民事活動，后因公法學家的努力，此原則被移到了行政法領域中，早先在德國<<行政程序法>>中，就有所規定，該法第４８條第２款規定：“具體下列情形之一的，受益人不得主張信任：（１）行政行為是基于惡意之欺詐、脅迫或賄賂而成立的；．．．．．．”臺灣學者認為，：“在誠信原則要求下，行政裁量之行使主觀應善意，客觀上應衡平，而且就事論事，不虛假詭詐，尤其應遵守以下幾點原則：（１）摒棄個人的情緒好惡。（２）強人所難。（３）不出爾后爾。（４）權力應經常地行使�！盵36]將誠信原則引入行政程序法，有助于密切政府與人民的關系，進而保證政府切實履行職責。

三、中國行政程序法的基本原則

中國沒有制定行政程序法，因而只存在學理性的行政程序法的基本原則。１９９０年<<行政復議條例>>將“合法、及時、準確和便民”列為行政復議程序的四項基本原則，[37]但在其他的單行的行政程序法規、規章中，我們很少看到有關基本原則的規定。從各國行政程序法的規定看，盡管它們所設定的基本原則在數量和內容上存在著較大的差異性，但它們之間在基本原則也存在著許多共同之處。這說明，行政程序無論在哪個國家或地區，在其基本原則上必然存在著某些共同的規律性內容，而一國或地區因法律制度、傳統文化、歷史因素等所致國情的差異性，也會對一國或地區設定行政程序法基本原則方面，形成自已的特色。

我國行政法學者對行政程序法基本原則的確定主要有以下幾種代表性觀點：

１、認為各國行政程序制度不同，據以確定這些制度的基本原則自然也不盡相同。但是，考查各國與現代民主聯系的行政程序制度，它們也反映和體現出一些共同的基本原則。這些原則主要有：公開原則，公正原則，行為有據原則和效率原則。[38]

２、認為根據戰后務國行政程序法的發展趨勢以及我國的具體情況，行政程序法應當包含下述基本原則：公正原則，它是現代行政程序的起碼原則，是行政民主化的必然要求。公開原則，它是政府活動公開化在行政程序上的具體體現，是公民參政權的延伸。聽證原則，它既是公民參與政治活動的基本權利之一，也是現代行政程序法的核心。順序原則，它是行政程序的時間性的表現和要求之一，其實質在于保證行政程序的合理運用。效率原則，它的目的主要在提高行政效率。[39]

３、認為各國的行政法學都確立起或多或少的程序原則，用以約束政府的行政行為。我國社會主義行政法學所確立的行政程序原則，充分體現了社會主義的民主性、真實性和效能性。我國社會主義行政程序的原則的內容主要表現為程序法定、相對人參與、公正、順序和時限。[40]

４、認為不同的時代的行政程序法具有不同的基本原則與制度。選擇不同目標模式的行政程序法，其原則與制度也不相同。從現代各國情況看，行政程序法的基本原則有：依法行政原則，民主原則，基本人權原則，公正原則和效率原則。[41]

上述幾種觀點對于推動行政程序法基本原則的研究無疑具有重要的理論價值。然而，我認為，行政程序法的基本原則必須充分體現出其“基本性”來，即對整個行政程序過程具有高屋建瓴的指導意義。在確立行政程序法的基本原則時，必須首先有如下認識：

１、行政程序法的基本原則不能割裂與行政實體法的聯系，所確立的行政程序法基本原則在內容、功能上應當保持與行政實體法的和諧性、一致性。但兩者不能等同，也不能互相代替。

２、行政程序法的基本原則不能僅于規范行政主體的行政行為，而且也必須規范行政相對人和其他程序參與人的行為。因此，確立行政程序法的基本原則時，應當考慮行政相對人和其他程序參與人的行為特點、影響和外在形態。當然，行政程序法的基本原則主要是規范行政主體的行政行為。

３、行政程序法的基本原則不僅具有統帥行政程序法律規范的功能，而且還具有補充行政程序法律規范的功能。由于“法律只考慮共同體的臣民以及抽象的行為，而絕不考慮個別的人以及個別的行為”。[42]也由于“人類的預見力還沒有完善到可以可靠地預告一切可能產生的事這種程度，況且，人類所使用的語言也還沒有完善到可以絕對明確地表達一切立法意圖的境界�！盵43]所以，行政程序法的基本原則應當具有補充行政程序法律規范不足的功能，從而使行政程序法適應變幻不定的行政管理事務。

４、行政程序法的基本原則不僅應當具有強制性，而且還應當有靈活性。行政程序法的基本原則不具有法律規范的特點，它指人們準確理解和適用行政程序法律規范。但是，這并不意味著行政程序法的基本原則沒有強制性。任何違反行政程序法的基本原則的行為同樣構成行政程序違法。

基于上述對各國或地區的行政程序法基本原則的分析和對行政程序法基本原則的認識，結合中國行政法學對行政程序法基本原則研究成果和目前的法制建設狀況，我認為，中國行政程序法基本原則應是：

１、合法原則。合法性原則是指行政程序法律關系主體進行行政程序的一切活動都必須遵守法律規定的程序。它應當包含如下內容：（１）設立行政主體必須符合法律規定的程序，授予行政主體行政職權的同時必須規定其運行的基本程序。（２）行政主體行使行政職權和行政相對人參與行政活動都必須遵守法定程序。（３）合法性原則中的“法”，不僅應當包括制定法，還應當包括法律的一般原則。

２、合理原則。合理性原則是指行政程序法律關系的主體，尤其是行政主體不得任意濫用行政程序權利，任何自由裁量的行為都必須具有正當的理由并接受法律的控制。它應當包含如下內容：（１）行政主體所選擇的行政程序必須符合客觀情況，具有可行性。（２）行政主體所選擇的行政程序必須符合社會公共道德，具有合利性。（３）行政主體所選擇的行政程序必須符合規律或常規，具有科學性。（４）行政主體所選擇的行政程序應當符合社會一般的公平心態，具有公正性。

３、公開原則。公開原則是指行政主體在實施行政行為過程中，除法律規定的情形外，必須將行政行為公開于行政相對人及社會。它應當包含如下內容：（１）法律公開。凡涉及到行政相對人合法權利的一切法律必須向社會公開。任何人的合法權益不受非公開的法律的影響。行政主體依據未公開的法律所實施的行政行為對行政相對人不發生法律效力。行政相對人有權要求行政主體公開法律規定，行政主體不得拒絕。（２）資訊公開。行政主體據于行政相對人的申請，應當及時、迅速地向其提供所需要的行政資料和有關檔案，除法律規定不得公開的內容為限。（３）行政決定公開。行政主體對行政相對人合法權益作出有影響的決定，必須向行政相對人公開，從而使行政相對人獲得行政救濟的權利和機會。（４）行政過程公開。行政過程公開并不是要求行政主體將整個行政過程都讓行政相對人參與或者了解，而是在行政程序中幾個對行政相對人的合法權益有決定或者影響的階段前后，讓行政相對人有參與或者了解的機會。其中聽證是最重要的公開形式。

４、參與原則。參與原則是指行政主體在履行行政職權過程中，除法律規定的程序外，應當盡可能為行政相對人提供參與行政活動的機會，從而使行政活動更加符合社會公共利益。參與原則應當包含如下內容：（１）行政相對人的聽證是行政程序參與原則的核心。離開了聽證，參與原則就失去了存在的基礎。（２）行政相對人申辯是行政程序參與原則的集中體現。（３）行政復議的申請權、行政訴訟的起訴權是行政相對人在行政救濟程序中參與原則的具體表現。

５、順序原則。順序原則是指行政程序法律關系主體必須嚴格依照法律規定的行政程序的順序進行活動。因為，行政程序是由若干個步驟、階段在時間上的延續所構成，它如同鏈條一環緊扣一環，從而保證行政程序法律關系主體的活動順利進行。順序原則產生二條規則：（１）行政程序不得顛倒。即行政程序法律關系主體不能先進行后面的行政程序，再進行前面的行政程序，否則，將會導致行為無效。如行政主體先裁決，后取證的行為。（２）行政程序不得跳越。即行政程序法律關系主體進行行政程序活動不得遺留、疏忽法律預先設定的行政程序。

６、效率原則。效率原則是指設定行政程序應當確保行政職權在行使時具有一定的行政效率。因為，在現代行政管理中，如果沒有行政效率，行政主體就不可能很好地管理行政事務。但是，提高行政效率不得損害行政相對人的合法權益，也不得違反公平原則。為了確保效率原則的貫徹實施，行政程序法應當確立如下制度：（１）時限制度。時限是行政程序法律關系主體在法定期間內不作為，待法定期限滿后即產生不利的法律后果的一種法律制度。（２）代理制度。代理是指行政程序關系主體不履行或者無法履行法定義務時，依法由他人代而為之的一種法律制度。（３）不停止執行制度。除法律規定的情形外，行政相對人因不服行政決定而提起申訴后，行政決定必須執行。此外，還有緊急處置制度、委任制度、排除行政障礙制度和行政協助制度等。

[1]昂格爾：<<現代社會中的法律>>，中國政法大學出版社1994版，第181頁。

[2]參見徐國棟的<<民法基本原則解釋>>，中國政法大學出版社1992年版。

[3]參見<<辭海>>，上海辭書出版社1979年版，第151頁。

[4]李文�。�<<刑事訴訟原則論>>，<<法學研究>>1996年第1期。

[5]徐國棟著：<<民法基本原則解釋>>，中國政法大學出版社1992年版，第16頁。

[6]參見沈宗靈主編的<<法學基礎理論>>，北京大學出版社1988年版，第37頁。

[7]詳見江必新等編著：<<行政程序法概論>>，北京師范大學出版社1991年版，第25頁

[8]詳見傅宗華等編著：<<實用行政程序法>>，中國人民公安大學出版社1991年版，第5074頁。

[9]詳見應松年主編：<<行政行為法>>，人民出版社1993年版，第24頁。

[10]詳見羅傅賢著：<<行政程序法基礎理論>>，五南圖書出版公司印行，第5767頁。

[11]詳見章劍生著：<<行政程序法學原理>>，中國政法大學出版社1994年版，第四章。

[12][13]參見王名楊著的<<美國行政法>>，中國法制出版社1995年版，第979980頁，第425頁。

[14]Ludwig Adamovich,Handbuch des osterreichischen Verwaltungsrechts,Bd I 1954,S.227。

[15](臺)行政院研究發展考核委員會編�。�<<各國行政程序法比較研究>>，第147頁。

[16](臺)行政院研究發展考核委員會編�。�<<各國行政程序法比較研究>>，第147頁。

[17](日)小杉丈夫：<<美國法文化對日本法律實務的影響>>，<<中外法學>>

1995年第4期。

[18](臺)行政院研究發展考核委員會編�。�<<各國行政程序法比較研究>>，第94頁。

[19]參見王名楊著的<<美國行政法>>，中國法制出版社1995年版，第425431頁。

[20]參見日本<<行政程序法>>，第89條。

[21]參見澳門<<行政程序法>>，第3條。

[22]參見朱林著：<<澳門行政程序法典釋義、比較與分析>>，澳門基金會出版1996年版，第11頁。

[23]參見澳門<<行政程序法>>，第5條。

[24]參見朱林著：<<澳門行政程序法典釋義、比較與分析>>，澳門基金會出版1996年版，第13頁。

[25]參見澳門<<行政程序法>>，第5條。

[26]參見澳門<<行政程序法>>，第6條。

[27]參見朱林著：<<澳門行政程序法典釋義、比較與分析>>，澳門基金會出版1996年版，第14頁。

[28]參見澳門<<行政程序法>>，第7條。

[29]參見朱林著：<<澳門行政程序法典釋義、比較與分析>>，澳門基金會出版1996年版，第16頁。

[30]參見澳門<<行政程序法>>，第9條。

[31]參見<<中華人民共和國國家賠償法>>，第34條。

[32]參見朱林著：<<澳門行政程序法典釋義、比較與分析>>，澳門基金會出版1996年版，第20頁。

[33](臺)國立臺灣大學法律學研究所：<<行政程序法之研究>>，第48頁。

[34]梁慧星主編：<<民商法論叢>>(第1卷)，法律出版社1994年版，第3頁。

[35]參見臺灣<<行政程序法草案>>，第6條。

[36]羅傅賢著：<<行政程序法基礎理論>>，五南圖書出版公司印行，第66頁。

[37]參見<<行政復議條例>>，第6條。

[38]姜明安著：<<行政法與行政訴訟法>>，中國卓越出版社公司1990年版，第273頁

[39]羅豪才主編：<<行政法學>>，中國政法大學出版社1989年版，第252253頁。

[40]張煥光、胡建淼著：<<行政法學原理>>，勞動人事出版社1989年版，第324頁。

[41]江必新等編著：<<行政程序法概要>>，北京師范大學出版社1991版，第25頁。

[42]張宏生主編：<<西方法律思想史>>，北京大學出版社1983年版，第240頁。

[43](英)彼得．斯坦等著：<<西方社會的法律價值>>，中國人民公安大學出版社1990版，第4頁。