第六章行政程序法的聽證制度

一、行政程序法聽證制度的法律意義

聽證是行政機關在作出影響行政相對人合法權益的決定前，由行政機關告知決定理由和聽證權利，行政相對人有表達意見、提供證據以及行政機關聽取意見、接納證據的程序所構成的一種法律制度。

從法理上分析，法律基本制度作為克服法律基本原則欠缺可操作性之弱點的一種手段，已成為現代法律不可欠缺的要素之一。盡管法律基本制度仍然是由法律規范所構成，但法律規范是無法替代法律基本制度的價值功能。在世界范圍內，許多國家在制定行政程序法的過程中，都在有意識地運用法律規范構筑起若干行政程序法的基本制度，并以這些基本制度為基石，借助于其他法律規范作為法律基本制度的連接點，從而構筑起一國的行政程序法基本制度體系。

行政程序法的基本制度應該是一個相對比較獨立的、完整的程序法律制度體系。如果說行政程序法的基本原則是行政程序中具有高屋建瓴意義的行為準則，那么，行政程序法的基本原則則是將這些行為準則化解為具體的行為操作過程，并通過行政程序法的基本制度表現出來。

行政程序法聽證制度是行政程序法基本制度的核心。這是因為，行政程序的公正與公開，構成了行政程序法的生命源；沒有公正與公開，就沒有行政程序法。而行政程序的公正與公開并不僅僅是在于讓行政相對人了解一個行為的結果，并讓行政相對人得到一個可以進行司法救濟的法律途徑�！皩τ谛姓䴔C關而言，這一問題的實質是要求行政機關履行職能實現法律授權的目的時應當有一個正當合理的程序；從保護公民合法權益而言，則表現為在行政機關行使權力作出行政行為（不管是抽象的或具體的行政行為）對行政相對人發生效力之前，就應當提供某種程序的保障，就應當賦予行政相對人以某種程序上的權利，使之通過對程序上權利的行使來維護自已的合法權益�！盵1]

行政程序法中聽證制度的法哲學基礎，一般認為是英美普通法中的自然公正原則（Nature Justice）。自然公正原則中的兩條眾所周知基本程序規則已成為各國訴訟程序法的基本原則。[2]自然公正原則在司法領域中引人注目的功能，日益為追求法治的人們所關注。這種關注首先在立法領域中表現出來，即議會為使立法更趨合情合理、為法律創造更好的實施條件，便請與立法有關的利害關系人、或法律專家、政府官員等陳述意見，從而形成了立法聽證（Legislative Hearing）。２０世紀之后，行政權擴張導致了行政機關，其一，進一步拓寬了行政權活動的范圍，客觀上形成了行政立法權和行政司法權。其二，更加廣泛的自由裁量權。在這樣的社會背景下，如何規范行政機關依法行使行政權這一與法治生死悠關的問題凸現在人們的面前，如果要保證社會能正常地發展，人們必須解決這個問題。

人們在解決這一問題時發現，原有的行政法律制度至少存在著二個缺陷：其一，行政實體法律依據已無法再能有效地控制行政權，“依法律行政原則”有重新檢討的必要；其二，法律賦予行政相對人事后的司法救濟權已不能有效地保護其自身的合法權益。于是，人們提出了從行政程序上去控制行政機關已擴張且仍在日益擴張的行政權的方法，其核心是在行政權運作過程中設置各種監督機制，在各種行政程序的監督機制中，聽證制度尤為重要。人們到此已經認識到，“一個健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執行，不能發生良好的效果。一個不良的法律，如果用一個健全的程序去執行，可以限制或削弱法律的不良效果�！盵3]經過法學家和法官的不懈努力，以美國１９４６年聯邦<<行政程序法>>為代表，在行政程序中確立起較為成熟的聽證制度。

各國行政程序法之間有關聽證制度的內容的差異性是客觀存在的，但其基本的內容卻有相同性。一般認為，行政程序法的聽證制度的基本內容主要是：

１、告知和通知。告知是行政機關在作出決定前將決定的事實和法律理由依法定形式告知給利害關系人。通知是行政機關將有關聽證的事項在法定期限內通告利害關系人，以使利害關系人有充分的時間準備參加聽證。告知和通知在行政程序中發揮著行政機關與行政相對人之間的溝通作用，是聽證中不可缺少的程序，對行政相對人的聽證權起著重要的保障作用。

２、公開聽證。聽證必須公開，讓社會民眾有機會了解行政機關的行政決定作出的過程，從而實現監督行政機關依法行政。但聽證如涉及到國家秘密、商業秘密和個人隱私的，聽證可以不公開進行。

３、委托代理。行政相對人并不一定都能自如地運用法律維護自已的合法權益，因此，應當允許其獲得必要的法律幫助。在聽證中，行政相對人可以委托代理人參加聽證，以維護自已的合法權益。

４、對抗辯論。對抗辯論是由行政機關提出決定的事實和法律依據，行政相對人對此提出質疑和反詰，從而使案件事實更趨真實可靠，行政決定更趨于公正、合理。

５、制作筆錄。聽證過程必須以記錄的形式保存下來，行政機關必須以筆錄作為作出行政決定的唯一依據。

二、各國行政程序法聽證制度比較

（一）美國

美國聯邦行政程序法中的聽證制度，其確立的依據除普通法中自然公正原則外，還包括美國憲法中的正當法律程序的憲法原則。美國憲法修正案第５條規定：“未經正當的法律程序不得剝奪任何人的生命、自由或財產�！毙拚傅冢保礂l又規定：“任何州不得未經正當的法律程序而剝奪任何人的生命、自由或財產�！泵绹保梗矗赌曷摪�<<行政程序法>>以設立聽證制度作為貫徹這一憲法原則的具體措施，從而創設了頗有影響的美國式的聽證制度。

１、不適用聽證的范圍

從法理上說，凡是行政機關的決定對利害關系人的合法權益可能產生不利影響的，利害關系人均可要求以聽證來表達自已的利益要求。人們不否認“行政機關的正當法律程序聽證，正是來源于法院的司法聽證，但司法聽證的規定嚴格，內容復雜，行政程序貴在迅速，行政聽證不能完全模仿法院模式�！盵4]因此，從行政決定的性質和行政機關的效率要求等因素分析，必然會存在不能、不宜進行聽證而作出行政決定的情況。在美國聯邦行政程法中，不適用聽證的范圍是：

（１）合眾國的軍事或外交職能；

（２）機關內務管理和人事、公共財產、信貸、拔款、福利和合同事務；

（３）以后必須由法院重新進行法律審和事實審的事項；

（４）職員的錄用和任期，但任命行政法官除外；

（５）僅可根據審查、測驗或選舉就能得到結論的訴訟；

（６）行政機關代表法院參加的訴訟；

（７）勞工代表的資格證明。[5]

后來，隨著社會的不斷變遷，法院通過判例發展了以下不適用聽證的情形：

（１）當事人放棄聽證權利的。聽證是當事人的一項權利，所以，當事人在法定的或合理的期間內不主張聽證時，視為放棄聽證權利，行政機關可以作出決定。

（２）立法性事實。立法性事實是指不局限于特定人或少數人而帶有普通性的事實。行政機關在制定法規、政策和行使自由裁量權時所考慮的是立法性事實，而不是針對特定人的情況或特定案件的事定。這些事實可以不經聽證而由行政機關決定。

（３）可用計算、視察、考試、測驗或選擇代替聽證的。行政機關有時決定所依據的事實可以作一些客觀的標準進行判斷，完全可以確定其真實性，因而聽證就顯得不必要了。

（４）遲延聽證。一般來說，聽證應當在作出決定以前，但是，在一定條件下，只要不損害當事人的利益，聽證也完全可以在事后進行。

（５）緊急行為。行政機關為了保護公共利益的需要，有時可以不經過聽證而直接作出行政決定。這并不違反憲法所規定的正當法律程序。

（６）由于特權所享受的利益。正當法律程序在傳統上只適用于行政決定影響公民的權利。當事人如因特權如福利津貼等，不受憲法正當法律程序的保護。[6]

２、聽證主持人

美國法律史顯示，聽證作為正當法律程序的一項重要法律制度，在１９４６年聯邦<<行政程序法>>以前就已經存在。當時主持聽證的主要是行政機關的官員，稱之為訊問審查官（trial examiner）。行政機關的長官當然有主持聽證的資格，但因為“這些行政機關有那么許多工作．．．．．．以至他們的首長局或委員會成員很少能主持需要證據的審訊�！盵7]解決這個問題的辦法是，由行政機關的長官隨案指定其下屬官員主持聽證。但是，由于長官指定聽證主持人的隨意性和聽證主持人法律地位的不獨立性，因而其主持聽證的公正性經常受到當事人的懷疑而引發不滿。

美國１９４６年聯邦<<行政程序法>>為了克服這一缺陷，對聽證主持人作了明確的規定。該法第５５６條第２款規定：“主持聽證的官員應是：（１）機關；（２）構成機關的一個或幾個成員；（３）根據本編第３１０５第規定任命的一個或幾個聽證審查官（hearing examiner）�！迸c訊問審查官不同的是，聽證審查官是由聯邦文官事務委員會對具有律師資格和行政經驗的人員，通過考試合格后，列入聽證審查官名單，每個行政機關根據工作需要，從文官事務委員會所認可的名單中任命若干聽證主持人。１９７２年，文官事務委員會將聽證審查官改稱為行政法官，表明了聽證審查官的工作基本上與法院的法官相同。聯邦國會在１９７８年的一部法律中，也承認了行政法官的名稱，從而大大地提高了行政法官的法律地位。[8]

行政法官在法律上具有相對獨立性，不受行政機關長官的直接控制，沒有試用期，每個行政法官輪流主持聽證，他們不能執行與主持聽證工作不相容的職務。行政法官在編制上是所在的行政機關的工作人員，但在任免、工資、待遇上都受文官委員會的控制。行政機關長官不能撤換行政法官。如果行政法官有法定免職的情形，或者文官委員會認為有正當理由的，也必須通過聽證程序才能罷免行政法官。

根據１９４６年聯邦<<行政程序法>>第５５６條第２款規定：“本法并不取代由法律指定或由法律特別規定設置的委員會或其他職員主持的特種類型的程序的全部或部分�！边@一法律規定表明，如有法律作出特別規定，適用該程序所處理的案件可以不經過行政法官主持聽證，而由其他行政官員主持聽證后作出決定。如在１９５７年的一個法律中，它規定移民和歸化局在驅逐外國人的裁決中，可以由特別調查官主持聽證。

行政法官在主持聽證過程中，具有下列權力：

（１）主持宣誓；

（２）依據法律的授權簽發傳票；

（３）就證明的提供作出裁決，接收有關證據；

（４）為司法的目的，接受證據或主持證人作證；

（５）掌握聽證的進程；

（６）經當事人同意，主持召開解決或簡化爭端的會議；

（６）處理程序上的請求或類似問題；

（７）依據本法第５５７條規定作出裁決或提出建議性的裁決；

（８）采取符合本法要求的機關規章授權的其他行動。

由此可見，美國的行政法官與訴訟法中的法官相差甚遠，因為在訴訟程序中，法官處于仲裁人的法律地位，不能主動詢問當事人及證人。美國的行政法官的地位與法國行政訴訟中的預審法官相近，法國預審法官在正式開庭前，要認真閱讀訴訟材料，進行調查研究，查明案件的事實情況和法律問題等。[9]

３、制定規章的聽證制度

美國１９４６年聯邦<<行政程序法>>第５５３條依據制定規章是否應當以聽證記錄為依據規定了兩種程序，即非正式程序和正式程序，從而形成了兩種并不一致的聽證制度，即非正式聽證和正式聽證。

（１）非正式聽證

非正式聽證，又可稱之為評論程序（Common Process），它是社會公眾或利害關系人對已經公布在<<聯邦登記>>上的擬定的規章草案表達自已意見的各種方法的總稱。

為保證公眾有效地對規章提出意見，除規章已注明了將受此規章管轄的人的姓名并且將通知送達本人或他們事實上已依法得到了通知外，行政機關應將擬定的規章以通告形式公布在<<聯邦登記>>上。通告應當包括如下內容：

說明制定規章的會議時間、地點和性質；

指出擬定規章的法律依據；

擬定規章的條款，或者說明擬定規章的主要內容及其所涉及到的主題和問題。

除非有法律規定必須發布通告或舉行聽證會外，下列情況可以不適用于通告：

解釋性規章；

關于政策的一般聲明、機關組織、程序和工作制度方面的規章；

機關有正當理由認定（應將此認定和簡要的理由說明裁入所發布的規章之內）關于此事的通告和公共程序是不切合實際，沒有必要或有悖于公共利益的。

評論時間自擬定規章在<<聯邦登記>>公布之日起３０天，通常是６０天。

公眾評論規章的具體方式可以采取提供書面意見或資料的方式，也可以通過口頭提供意見，還可以在行政機關主持下通過非正式的磋商、會談等方式表達自已的意見。因為法律并不要求行政機關在非正式程序中采取口頭聽證的方式取得證據，而提供書面意見是非正式程序中公眾參與聽證的一個主要方式。對于公眾所提出的意見，行政機關在制定規章時僅作參考，它可以在不考慮公眾所提的意見的情況下，根據自已的知識和實際工作經驗制定規章。

作為行政公開的一項法律制度，非正式聽證一方面可以增進行政機關吸收各種不同的意見，使制定規章更加科學、可行；另一方面因行政機關的規章制定不受公眾意見的約束，從而保證了行政機關制定規章的工作效率。因此，非正式的聽證被稱之為美國當代行政法上的一個創舉。[10]

（２）正式聽證

正式聽證，即審判型的口頭聽證，這種聽證具有明顯的司法化性質。證據聽證是正式聽證的核心。美國１９４６年聯邦<<行政程序法>>第５５３條規定：“法律規定必須根據行政聽證的記錄制定的規章，則不適用本款規定，而適用本法的第５５６條和第５５７條規定�！痹摲ǖ冢担担稐l和第５５７條主要規定了一種行政機關接受口頭聽證的程序規則。行政機關在制定規章時究竟采用何種聽證方式，取決于國會授權法的規定。由于正式聽證本身程序繁瑣，損耗人力與物力，所以國會很少通過法律對行政機關提出這種要求。美國行政法學家戴維斯教授因此指出，法官、立法者和行政官員都同意這樣的看法：正式聽證程序對于制定普遍適用的規章并不適宜，由于這種原因，使正式聽證程序的情形是少之又少，可能幾乎沒有，在將來可能會沒有。[11]

與非正式聽證相比，正式聽證具有如下特點：

通過口頭表達意見。在正式聽證中，法律要求行政機關接受當事人通過口頭提出的證據，但是，如果在不影響當事人合法權益的前提下，行政機關也可以接受當事人書面提出的證據。

辯論。在正式聽證中，雙方當事人可以就聽證的某一方面的問題進行互相辯論。行政機關在聽證會上也可以提出自已的觀點和材料，讓當事人進行辯論，否則，這一觀點和材料就不能在規章制定時作為依據。

聽證記錄。正式聽證中的記錄是行政機關制定規章的唯一依據，行政機關不能運用聽證以外的材料制定規章。否則，該當規章將在司法審中被宣告無效。

由行政法官主持聽證。

（３）混合聽證

混合聽證是指行政機關在制定規章進行聽證時，交叉或混合使用書面和口頭聽證的一種聽證方式。它是本世紀７０年代以來美國對聯邦行政程序進行改革的一種產物。推動行政程序改革的主要原因是，正式聽證盡管擴大了行政民主化，但它是以行政機關犧牲行政效率為代價的。美國聯邦行政程序法發展史記載，聯邦食品藥品管理局的一個關于花生醬的規章制定工作（加上司法審查）從開始到結束前后長達１１年之多。[12]為此，經過立法者、法官和行政官員的共同努力，在行政實踐中終于創造出一種新的聽證形式混合聽證。

混合聽證在具體操作方式上，與其他兩種聽證方式并不相同�；旌下犠C可以由行政機關主動召集，也可以由當事人申請開始。在聽證過程中，當事人可用書面提出意見，也可以用口頭表達意見。聽證主持官員可以向當事人提出問題，當事人也可向主持聽證的官員了解有半情況。如果條件允許，主持久聽證官員還可以給當事人互相辯論的機會。這種靈活的聽證方式雖然沒有聯邦<<行政程序法>>的依據，但它符合現代行政管理的客觀需要，從某種意義上說，它是行政機關自由裁量權擴張的結果。在一般情況下，只要國會在授權法中沒有明確要求行政機關必須依據正式聽證記錄為制定規章的唯一依據，則行政機關盡可能使用混合聽證來制定規章。由于混合聽證的方式得到了法院的認同，因此，在沒有法律具體規定行政機關制定規章采用何種聽證方式時，行政機關盡可能運用混合聽證來制定規章。

４、作出裁決的聽證

裁決是指“機關對某一問題(除制定規章以外的問題，但包括核批許可證的問題)所作的最終處理決定的全部或一部分，裁決令可以采用肯定性的、否定性的、禁止性的或宣告性的形式�！盵13]作出裁決與制定規章的最大不同在于，作出裁決的結果是一個裁決令（order），而制定規章的結果則是一個規則（rule）。１９４６年聯邦<<行政程序法>>對行政機關作出裁決的行政行為，只規定了正式聽證制度，而沒有涉及到非正式聽證制度，但這并不能說明非正式聽證制度的地位的次要性。相反，依據“法律正當程序”這一憲法原則所發展起來的非正式聽證制度在美國聯邦政府作出裁決過程中卻有著非常廣泛的適用性。

（１）正式聽證

正式聽證僅適用于“法律規定的必須根據行政機關聽證記錄作出的裁決，”是一種審判型的聽證方式。行政機關在作出裁決時，如果沒有法律規定裁決必須依據聽證記錄作出的，則行政機關可以在不受聯邦<<行政程序法>>的約束的前提下，依據自由裁量權選擇聽證方式。

正式聽證由以下幾部分內容構成：

通知通知是指行政機關在舉行聽證會前將有關聽證的事項通知到有關當事人的一種行政行為。通知與得到通知構成了行政程序法上的行政機關職責與當事人的權利關系。美國１９４６年聯邦<<行政程序法>>第５５４條第２款規定：“有權得到行政機關聽證通知的人，必須就下列事項及時得到通知：a．聽證的時間、地點和性質；b．舉行聽證的法律依據和管轄權限；c．聽證所要涉及的事實和法律問題�！边@一規定引出了有關通知的三個實質性問題：

誰有權可以得到通知？

最初的法律理論認為利害關系人（Party in interrst）是得到聽證通知的主體，但美國１９４６年聯邦<<行政程序法>>卻并沒有明確規定利害關系人的概念和范圍。美國聯邦<<貿易委員會法>>第４５條第２款作“基于明示的適當理由”作為認定利害關系人的一個法律標準，這實際上是用了一個模糊的標準賦予了行政機關確定利害關系人的自由裁量權。以權利和義務是否受行政行為直接影響為標準，形成了一個“明顯當事人”的概念。所謂“明顯當事人”是指其權利和義務受行政行為直接影響的人。但是，隨著現代社會的不斷變化和發展，在受行政行為直接影響的明顯當事人外，還存在著為數不少的受行政行為間接影響的利害關系人。如果不給這些利害關系人通知使其能參加聽證，顯然是不公平的。但是，讓這些人得到通知在美國１９４６年聯邦<<行政程序法>>中卻又是沒有法律依據。盡管美國行政機關和法院通過適用各機關的組織法、機關制定的規章以及以及國會通過的法律中的特別規定來解決這一矛盾，但成文法的標準模糊性卻仍然阻礙了解決這一矛盾的徹底性。美國行政法學家施瓦茨教授認為，誰有權利得到行政機關受審訊的問題與誰有資格請求對行政行為進行司法審查的問題密切有關。作為一般原則，誰有權利到行政機關受審訊，誰就應當有資格訴諸司法復審，反之亦然。這兩種情形的標準都是不利影響，誰受了不太間接的影響，誰就有權到行政機關和司法機關受審訊。[14]施瓦茨教授的觀點對美國法院的判決產生了很大的影響，一些法院在其判決中多次強調應當讓更多的人參加聽證，從而使更多的人能有機會通過法律途徑保護自已的合法權益。美國聯邦第二上訴法院在一個判例中稱：“現在，只要不影響公共事務有條不紊地進行，任何有利害關系的人都有權參加聽證�！盵15]參加聽證人數的增加可能會影響行政效率，但行政機關不得以效率為由排除應當有權參加聽證的人參加聽證。為此，哥倫比亞特區上訴法院曾在一個判決中提出如下指導原則：“為了保證聽證能有效率而又迅速地進行，方法不在于排斥有權參與聽證的利害關系人，而是控制聽證程序的進程，要求所有的參加聽證的人不偏離所爭論的問題，不提出重復的或無關的證據�！盵16]因此，在美國目前情況下，只要是利害關系人都有權得到通知。

何時得到通知？

美國１９４６年聯邦<<行政程序法>>要求行政機關應當及時給予當事人通知，以便使當事人有充分的時間準備聽證材料。但這個準備時間究竟應限定在幾天，美國１９４６年聯邦<<行政程序法>>并沒有作出具體規定，而是由行政機關依據具體案件自由決定。行政機關就通知時間是否公正合理，往往由法院來裁決。法院認為，在聽證前幾小時給予通知顯然是不夠的。在終止福利補助前３天給予通知或終止國家住宅租賃的聽證前４天給予通知也顯然是不夠。聯邦最高法院指出，在有關終止福利的聽證前７天給予通知一般來說就夠了。當然，有些案件的通知期限如能延長些可能更合理。一旦法律規定了期限,法院通常會依據立法機關所確定的標準。在美國，有州的法律規定了明確的通知期限，如加利福尼亞州行政程序法規定，通知書至少應在１０天以前送達到當事人.這是行政機關必須遵循的時間。[17]

以何種方式送達通知？

這個問題在美國１９４６年聯邦<<行政程序法>>中也沒有具體規定。一般來說，如果國會的授權法中沒有明確規定行政機關聽證通知的具體送達方式，那么，聽證通知送達的具體方式就由行政機關自主決定，它可以直接送達當事人，也可以通過掛號郵寄方式送達當事人。以普通郵件送達方式只能在當事人不能證明受到損害時才能適用。

聽證通知書對于當事人來說，具有十分重要的法律意義。首先，聽證通知意味著聽證程序已經啟動。如果是行政機關發動的聽證程序，那么，接到通知的當事人就有義務提出答辯書，否則，將視為承認通知書中所記載的主張；如果是私人發動的聽證程序，那么接到通知的當事人有權對通知內容法律問題或事實問題提出異議。其次，聽證通知書是當事人參加聽證的權利的法律依據，沒有聽證通知書，就意味著其沒有聽證的權利。第三，聽證通知書是當事人有充分時間進行聽證準備的時間保證。因為，一張合法的聽證通知書在到達當事人之后，應當給予當事人有充分的聽證前的準備時間，否則，聽證通知書就沒有任何法律意義。這張聽證通知書因此也可能為法院宣告無效。

聽證前的協商美國１９４６年聯邦<<行政程序法>>第５５４條第２款規定：“機關應當為所有利害關系當事人提供機會，使他們能夠提出和研究各種事實、論據、解決辦法。如果聽時間、性質和公共利益允許，使他們能提出和研究變通建議。只有在當事人之間不能以協商方法解決爭議的情況下，依本法第５５６條和第５５７條規定得到聽證和裁決書�！边@就是說，在正式聽證以前，行政機關應當為利害關系當事人按排一個協商的機會，并盡可能促成利害關系當事人之間協商成功。它的法律意義在于，如果利害關系當事人之間協商成功，則行政機關可以避免舉行正式聽證，節約開支，提高行政效率。

職能分工職能分工在這里是指在一個行政機關內實現調查、起訴人員與聽證、裁決人員相互分開。正如美國大法官布倫南所說的：“該法（即美國１９４６年聯邦<<行政程序法>>引者注）體現了內部分工理論，把職能留在行政機關內，但保障這些職能互相隔絕，加強審訊人員的獨立性�！盵18]根據聯邦<<行政程序法>>規定，聽證由具有獨立法律地位的的行政法官主持，他不得：“a．向某人或某當事人就爭議的事實征詢意見，除非已經發出通知，使所有當事人都有機會參加。b．對為某體具機關履行調查或起訴職責的職員或其代表負責，或受其監督或受其指示�！边@一規定顯然要求行政法官與司法法官一樣保持一種超然的法律地位。例如，在一個案件中，行政法官與該案的公訴人同乘一架飛機由華盛頓去達拉斯，因為聽證將在那里舉行。但在途中他們討論了案件，他們同住一家旅館，又在往返的機場途中討論了案件。審理此案的法院認為，聯邦<<行政程序法>>禁止行政法官作此類的接觸[19]為保證行政法官的獨立性，美國１９４６年聯邦<<行政程序法>>對從事調查和起訴職責的官員繼續作進一步限制：“為機關履行調查和起訴職責的官員或代表不得參與該案事實上相互聯系的案件裁決；對這類案件的裁決也不得提咨詢性意見或建議性裁決。除非他們作為證人或律師參加公開訴訟，否則也不得參加機關根據本法第５５７條之規定對此類案件進行的復議�！盵20]這一規定可以說是浸透著分權制衡的法律精神，充分體現了美國法律的傳統思想，是美國憲政活動的具體表征之一。然而，美國法律的另一方面的精神實用主義也在這里得到充分體現。在行政聽證過程中，絕對的職能分工有時是無法實現的，即使實現了，不僅會無助反而有害于實現行政活動的目的。從實用主義角度看，必須允許在職能分工中存在若干例外：“a．對申請原始許可證的決定；b．涉及價格的正當性與適用的程序；或涉及公用事業、公共運輸的設施和經營活動的程序；c機關或構成機關的一個或幾個成員�！盵21]因此，職能分工的適用在一個行政機關內部要完全實現是做不到的，正如勒尼德．漢德法官所說：“只要職能沒有徹底分開，那么不論在什么行政制度下，最終都會形成起訴人與法官融合。．．．．．．但是，這種職能的融合是否僅允許存在于行政機關的最高層，例如機關本身，那倒是大不一樣的�！盵22]

聽證記錄聽證記錄是行政機關對當事人所陳述的意見和提供的證據所作的一種記裁。呼證記錄在內容上應當全面、真實、客觀地反映聽證的全過程，是行政機關作出裁決的依據；而且行政機關必須依據聽證記錄作出裁決。這就是被稱之為“案卷排他性原則�！甭摪钭罡叻ㄔ菏紫ü俜兜卤葼栐隈R扎訴坎維奇亞一案中對這一原則作了精辟的闡述：“在依法舉行的聽證中，行政法庭作裁決時，不得考慮聽證記錄以外的任何材料。．．．．．．若不遵守這一原則，要求聽證的權利就毫無價值了。如果作裁決的人在裁決時可以隨意拋開記錄不顧，如果聽從了他人對事實和法律的裁決結論和建議，．．．．．．那在聽證中提交的證據，論證其意義的權利又有什么實際價值呢？”[23]因此，聽證過程中形成的聽證記錄是一份具有法律意義的文件，是對行政機關裁決權的一種制約力量。

（２）非正式聽證

美國１９４６年聯邦<<行政程序法>>并沒有規定非正式的聽證制度，但以后的幾十年中，聯邦行政機關依據聯邦憲法中的正當法律程序條款發展出一個靈活、高效的非正式聽證制度。根據美國１９４６年聯邦<<行政程序法>>的規定，只有法律規定要求依據行政機關聽證記錄作出裁決的，才適用正式聽證制度。但實際上，國會在其立法中對行政機關提出的這一要求并不多�！案鶕绹囊晃环▽W家估計，百分之九十以上的行政活動采用非正式聽證，正式聽證所占的份量不到百分之一。美國司法部長行政委員會１９４１年的最后報告中聲稱：‘非正式程序構成行政裁決的絕對多數，它們是行政程序的真正生命線�！盵24]因此，行政機關的許多裁決采用何種方式聽證，取決行政機關的自由裁量權。

然而，行政機關的自由裁量權并不是一個可以不受外界正當干涉的封閉堡壘，它必須受正當程序的限制。正當法律程序最低的要求是應給予對方一個機會，讓其陳述自已的意見和出示證據，抗辯來自他方的不法侵害。而當事人陳述意見，提供證據的時間、方式、進程則由行政機關依自由裁量權決定。

與正式聽證相比，非正式聽證具有如下特點：a．靈活性。由于法律沒對非正式聽證具體內容上作出詳盡規定，因此，聽證具體的活動由行政機關依據其自由裁量權靈活確定。b．效率性。行政機關可依據每個案件的具體情況，但又在不違反正當法律程序的最低要求下，舉行聽證活動，以保證聽證的行政效率，以適應社會發展的需要。c．廣泛的適用性。非正式聽證具有廣泛的適用性，這是因為，正式程序司法味道太濃厚，程序僵硬、固板，盡管它比較公正，但并不完全適應行政管理的客觀需要。在一般情況下，除行政裁決涉及到公民的生命、自由和重大財產利益時給予正式聽證就已經具備了憲法正當法律程序原則的基本要求；而大量其它的行政案件通過非正式聽證作出裁決，更能符合現代社會的發展需要。

因此，我們可以看到，美國在發展其行政聽證制度過程中，對并不適用現代社會發展的法律制度，不是以一種墨守成規的消極態度對待之，相反，聯邦法院那種司法能動性，具有創造性地將國會制定的成文法靈活地適用于日趨復雜的行政管理活動。應該說，它代表了現代社會法律發展的一種方向。

（二）奧地利

在上個世紀未，奧地利的行政法學家在創導制定行政程序法時，就已經提出了“給予當事人充分表示意見之機會”應是行政程序法的基本內容之一。也有學者認為：“當事人之聽證與行政官署對其行政措施應有說明理由之義務，應為法治國家行政手續之最主要原則�！痹诋敃r奧地利國會中也有議員指出：“應著手從事行政法法典化工作，俾能使行政實體法建立在明確而又積極有效的基礎上。我們奧國并無行政程序之規定或法規。此項程序淪于毫無規律之狀態中，而任由官署恣意決定。故如欲將司法之觀念引進行政之領域，務必將有關保障人民權益之規范，明確規定，以便官署適用�！盵25]在這樣的法理背景作用下，奧地利在１９２６年１月１日生效的<<行政程序法>>確立行政聽證制度。盡管到１９５０年５月２３日重新公布這一法律之間經過多次修改，但有關聽證的規定幾乎沒有多大的變化。

奧地利<<行政程序法>>設有行政聽證制度，但它的內容遠遠沒有美國那么豐富。其原因我認為主要是作為大陸法系國家之一的奧地利沒有美國那種深厚的重法律程序的文化傳統。奧地利<<行政程序法>>第３７條規定：“調查程序的目的，在于確定解決行政案件所依據的事實，并給予當事人主張其權利和利益的機會�！边@是奧地利<<行政程序法>>的聽證制度的法律依據和總的原則。由此可見，（１）聽證的目的在于確定行政案件所依據的事實，而不涉及到法律適用。（２）聽證的適用范圍僅限于具體行政案件，而不涉及到行政機關所進行的行政立法活動。與美國聯邦<<行政程序法>>的規定相比較，這里的差異就相當的明顯。

奧地利<<行政程序法>>的聽證制度由下列內容構成：

１、聽證開始

根據奧地利<<行政程序法>>第３９條規定，聽證程序可以由行政機關依據職權開始，也可以由當事人依據申請開始，但行政機關也可以拒絕當事人要求聽證的申請；而且對行政機關拒絕要求聽證申請的，當事人不得請求法律救濟。如果行政機關是依據法律、章程或團體協約所規定的標準決定金錢給付，或緊急情況下，可以不舉行聽證而直接作出裁決。在聽證開始后，如發生應當由其他機關或法院作決定或判決的先決問題時，除有法律作特別規定外，行政機關應當依其自已的觀點和判斷作為裁決的基礎，以便不影響聽證程序的“迅速、簡單及省費”地進行。如果法院或其他行政機關對先決問題作出不同的決定時，一方當事人可依據奧地利<<行政程序法>>第６９條第２項的規定申請重新審理。但如果這一先決問題已經或同時由主持聽證機關受理，在行政機關有明確的裁決前，應當中止先決問題的解決程序，以免使聽證程序產生不必要的擔擱。從這里我們可以看出，盡管奧地利<<行政程序法>>規定了聽證程序，但它并沒有如美國那樣，將聽證程序看成是公民基本權利的憲法性保障，尤其以當事人不得對行政機關拒絕聽證申請進行法律救濟最為明顯。這無疑為行政機關可能濫用聽證決定權提供了法律依據。

２、聽證通知

有關聽證的通知應當及時送達給利害關系人，以保證其能及時、有效地參加聽證。奧地利<<行政程序法>>對聽證通知等有關法律文書的送過特別得重視，并以專章作了詳盡的規定。其內容主要是：

（１）送達方式根據奧地利<<行政程序法>>的規定，法律文書的送達方式主要有通過郵遞、行政機關人員或鄉鎮公所送達。

（２）送達地點在一般情況下，受送達人的住宅、營業所在地、商店或工作場所都可作為法律文書送達的地點，如受送達人是律師或公證人，應將有關法律文書送達到其事務所。在上述地點以外，如果受送達人自愿接收，行政機關的送達也具有相同的法律效力。如果受送達人不具備上述送達地點的，則行政機關可將法律文書送達到收件人所在地即可。

（３）代收送達如果還不能在上述地點將有關法律文書送達到受送達人，則行政機關可將法律文書送達到該地點中與受送達人相識而且已成年的職員或其家屬。如果行政機關的工作人員沒有找到上述人員，法律文書也可向該住房的出租人或經出租人指定的房屋管理人員，但他們可以拒絕接收。行政機關如不能依據上述方法送達法律文書時，則可以用郵寄送達方式，并將該法律文書提存在該管理區的郵局；不通達郵局送達的，則可提存在送達地點的鄉鎮公所。提存應當以書面形式說明，可能時應當以口頭形式通知受送達人的鄰居。提存說明書應當投入受送達人的住宅、營業處、工廠或事務所所設的信箱，如無信箱，可以張貼在大門上。向營業處、工廠或事務所送達時，應當在其工作日進行，依上述規定留存的法律文書，將產生法律效力，如提存說明書被損壞、毀壞或丟失，不影響送達的法律效力。如受送達人因暫時離開其通常住所地，導致法律文書不能及時送達的，應將其送回行政機關。

（４）親收送達行政機關如有特別重要的理由，可命令受送達人親自接收法律文書。如不能以此規定送達，應當用書面通知催促其在指定的時間和地點接收法律文書。該催促通知書應當依據代收送達的有關規定進行。

（５）特別規定在下列情況下，行政機關的送達可適用特別規定：其一，在國內居住的人，如已授權他人代收法律文書的，法律文書應向被授權人送達。其二，關系人自愿或應行政機關的要求指定共同代理人或授權代理人的，可向其代理人送達法律文書。關系人為多數而且未指定共同代理人的或授權代理人的，應向第一位簽字人送達法律文書；關系人有數個代理人的，可向其中一人送達即可。

（６）公告送達對住所不明或不知的多數關系人，如未選定代理人時，行政機關可以公告送達。公告在行政機關的公告牌上張貼二周后視為送達，除非法律有特別規定。

（７）其他規定其一，對一人送達的法律文書，如該人在法律文書交付郵局或其他送達方式以前來領取的，應當由基出具收據后接收。其二，送達方式如有瑕疵，應從該法律文書實際到達收件人時起，視為送達。

對已知的個人的聽證通知，可依據上述規定的方式送達進行送達。對其他人如需要送達聽證通知，行政機關可以在鄉鎮內或指定的該邦的報紙上上公告有關聽證通知的內容。

為保證參加聽證的人有一定的準備時間，聽證通知應當適當提前到達聽證參加人，但究竟應當提前幾天，奧地利<<行政程序法>>沒有作具體規定，與美國一樣，這個問題由行政機關依其自由裁量權決定。在確定聽證日期的通知中還應當注明參加聽證人員注意的有關事項，如有圖表或其他附件用于聽證目的而應公開并讓聽證參加人閱覽時，應同時注明閱覽的時間和地點。

聽證通知如已在鄉鎮內公告，或在邦指定為公務公告的報紙上公告的，參加聽證的人如有異議應在聽證開始前一天或聽證中提出，在其他時間提出的，行政機關可以拒絕受理。請求進行聽證程序的當事人遲誤聽證的，行政機關仍然可以在其缺席下進行聽證，也可以由其支付有關費用后由行政機關另行選定聽證時間。

從奧地利<<行政程序法>>有關聽證通知的送達方式規定的內容看，其這一制度的完善性遠甚于美國。因為在美國１９４６聯邦<<行政程序法>>中有關聽證通知的內容、送達僅見于第５５４條第２款的規定，不如奧地利<<行政程序法>>所規定的詳盡程度。但是，美國人并不因此感到在具體操作上有什么不便之處，因為它有法院不斷制造的一個個判例彌補著成文法的局限性。

３、聽證

奧地利<<行政程序法>>對聽證的具體過程作了比較詳盡的規定：

（１）聽證開始后，聽證主持人應當詢問到場的當事人和其他關系人的姓名、年齡和籍貫等身份事項，審查當事人和其他關系人的地位以及有否代理人及其代理權限，并簡要說明理由。

（２）在聽證過程中，聽證主持人應當控制聽證向有利于查清聽證事實方向發展，不讓聽證偏離聽證主題或不必要的延誤。應當保證聽證人充分行使聽證權，盡可能給關系人有協助認定事實的機會，但與案件無關的人員在聽證過中不得發言。

（３）聽證當事人有權提出一切與本案有關的觀點，并提供證據；對其他關系人、證人、鑒定人所提出的觀點，被認為是屬于眾所周知的事實，或者他人提出的申請以及行政機關調查所得的事實，發表自已的觀點。

（４）聽證主持人有權決定聽取當事人、關系人的陳述，調查證人陳述，或者討論以前調查證據的結果等順序。聽證主持人有權決定要求調查證據的申請，駁回顯然并不重要的申請。

（５）聽證主持人有權決定聽證程序的中止或改期進行，并以口頭決定繼續聽證的具體時間。

（６）如有兩個以上的當事人的請求相對立時，主持人應當盡可能促成這一請求與公共利益及其他關系人所主張的利益協調一致。

４、聽證記錄

聽證記錄是聽證過程的一個書面記錄，也是行政機關作出決定的依據，因此，聽證記錄是聽證程序發展的必然結果。奧地利<<行政程序法>>對聽證記錄作了以下若干規定：

（１）每次聽證內容及其過程應當正確明白地作成書面筆錄。筆錄應當包括：其一，聽證的時間、地點和標的；如果不是首次聽證，必要時應簡要記載前次聽證的情況。其二，聽證的機關和聽證主持人的及協辦人的姓名，在場關系人及其代理人、所訊問的證人與鑒定人的姓名。其三，聽證主持人的親筆簽名。

（２）聽證筆錄都應向當事人朗讀，并由當事人以親筆簽名證實，除當事人自愿放棄以外。如不能簽或僅能以署押代簽名，或拒絕簽名，或在全部記錄或記載其個人陳述部分作成筆錄以前離開時，行政機關應當注明的關人員未簽名的原因，并由主持人用明示的方式在筆錄上證明其真實性。

（３）對已經作成的筆錄，任何人都不得將其重要部分涂改、附加，或者改變詞義。如有刪除的文字，仍應當保留其字跡以供辯認。附加重要的文字，或者當事人對筆錄認為記錄不完整或不正確提出異議時，應當給予補充并應特別加以確認。

（４）依據上述規定所制成的筆錄，對聽證過程和事項具有充分的證明力。但如有反證證明筆錄的不正確性，當事人仍然可以在一定情形下提出，如行政訴訟過程中，當事人可以作為一個訴訟請求的理由。

５、結束聽證

在所有當事人的陳述已制成筆錄，且所有證據也已調查完畢時，除當事人放棄外，聽證主持人應當宣讀聽證筆錄，如無法律特別規定時，可作出口頭宣告性裁決后，宣布聽證終結。

（三）西班牙

西班牙１９５８年<<行政程序法>>并不象奧地利那樣詳盡地規定行政程序的聽證制度。在西班牙１９５８年<<行政程序法>>的１４６個條文中，它僅用了１條即第９１條規定了行政程序的聽證內容。如此簡略的規定在其他國家行政程序法中也是少見的。這也充分地體現了西班牙<<行政程序法>>的行政效率原則。

現就西班牙<<行政程序法>>所規定的行政程聽證制度分述如下：

１、通知

根據西班牙<<行政程序法>>的規定，行政機關在審查行政案件開始后，擬定處理決定前，應當將處理決定的依據、理由通知給利害關系人，以便他們可以在不少于１０天，不超過１５天的期限內為自已申辯，并呈交他認為合適的有關文件和證據。

通知應當通過公函、信件、電報或者其他能夠表明利害關系人接收、日期和所通知行為性質的途徑進行，并應當在任何情況下寄往利害關系人的住處或由他指定的通知送達處。如是公函或信件，應當依附掛號證明送達。如送達通知時，利害關系人不其住處，則其住宅內的任何其他人在說明他與利害關系人之間的親屬關系后可以代替利害關系人接收。在不知或不明利害關系人的住所時，通知應當在市政府有關最新住宅的通知欄和國家或省官方公報上給予公告。因通知直接關系到利害關系人能否實現聽證權，因此，即使象西班牙這樣一個不關注聽證過程的具體細節的國家，它也如美國、奧地利那樣，對保障利害關系人的聽證權實現的通知制度也是相當重視的。

２、聽證

關于聽證的具體步驟，西班牙<<行政程序法>>僅作了如下兩項原則規定：

（１）聽證應當在法律顧問處報告或國務委員會意見作出之前進行，以避免聽證變成一種沒有實際意義的形式。如果行政機關在聽證前對案件已有結論，則聽證就變得沒有任何意義。

（２）如果聽證中沒有出現、處理決定中也沒有注意到其他事實，或者利害關系人所引用的其他申辯和證據，則聽證程序可以取消。由此可見，如果西班牙<<行政程序法>>對聽證程序的具體步驟沒有規定時，聽證程序的具體步驟則由行政機關依其自由裁量權決定。因此，在這方面，我認為，西班牙<<行政程序法>>比奧地利更加重視對行政效率的追求。

但是，在西班牙１９９２年的<<行政程序法>>中，由于受公平原則的影響，該法對最能體現行政民主的聽證制度相當重視，且作了詳盡的規定。有關該法聽證制度的主要內容是：

１、聽證制度中的通知

（１）通知應過任何能表明利害關系人或者其他代表接收、被通知行為的日期、特征及內容的方式作出。所作通知的證明應作為案件的組成部份。

（２）應利害關系請求而開始的程序，通知應在其請求中所指明的地點進行。如果不可能這樣做，則應在適合此目的的任何地點、并通過符合（１）中的任何方式進行。如果在利害關系住所進行通知，但利害關系人在遞交通知時不在場，則在該住所的任何人出示身份后均可負責接收。

（３）如果利害關系人或其代表拒絕行政活動的通知，則應在案件中說明已試圖通知的有關情況，并根據程序視手續已告完成。

（４）如果利害關系人為陌生者，不知道（１）中所述通知地址或方式，或者試圖通知而未成功，則應根據處理所通知的行為不同行政機關及作出該行為的部門所在的地區范圍，通過在其最后住所所在的市政府的公告欄、<<國家官方公報>>、<<自治區官方公報>>、<<省官方公報>>以上發布公告的方式予以通知。

（５）以下列情形公布代替通知產生相同的效力：其一，如果行為有不確定多數的收件人，或者行政機關認為僅對一個利害關系發出通知不足以保證全體周知，在后一種情形下公布為已作通知的補充。其二，如為錄用程序或任何形式組織招試必須指出進行相繼公布的公告欄或通知媒介，在不于上述地方發出的通知無效。

２、一般程序中聽證規定

（１）審理程序后，并緊接著在起草裁決建議前，應告知利害關系人或其代表的聽證權利，但涉及到本法第３７條第５款所規定的信息或材料的情形除外。

（２）利害關系人可在不于１０天、不多于１５天期限內，提出引證并遞交認為適當的資料及理由。

（３）如在期滿前利害關系人申明決定不提出引證，出不提供新的資料和理由，手續即告完成。

（４）如果程序中沒有出現，且在裁決中沒有考慮到其他事實或利害關系人援引的其他引證和證據，可不進行聽證手續。

３、行政申訴中聽證規定

（１）當必須考慮原始案件中所沒有列入的新的事實或資料時，應告知利害關系人，以便其在不少于１０天、不多于１５天的期限內提出引證，并提交認為合適的資料或證據。如果在引證手續中申訴人可以，但又未提供有關事實、資料或引證，則在申訴裁決不得考慮上述內容。

（２）如果存在著其他利害關系人，則應在任何情況下向他們提供申訴的抄件，以便在上述期限內提出認為合適的引證。

（３）在上述規定下，申訴、報告及建議不具備新資料的特征，利害關系人在有爭議的裁決作出之前已經提供給案件的申訴、報告及建議同樣不具備此特征。

（四）德國

德國<<行政程序法>>所確立的聽證制度并不象美國那樣具有直接的憲法依據。對德國基本法第１０３條第１項規定，即任何人在法院有請求依法審問的權利是否可以引伸解釋為包括行政程序中當事人的聽證權，在學術界還是有爭議的。有肯定說認為，“在法院”從實質意義上理解，應當包括行政機關在內。但一般認為，德國基本法第103條既然已經規定了“在法院”，則不得類推解釋為包括行政機關在內。但行政程序上的聽證權，即使憲法上沒有明文規定，依據德國基本法第1 條規定：“人類之尊嚴不可侵犯”之規定，也可以推出行政機關在作出不利于當事人的行政決定前，應給當事人有表達自已意見的機會。這可以看成是法治國家不成文法的重要原則。[26]這一憲政思想在德國１９６３年和１９７３年兩部行政程序法草案中都有相當的體現。

德國可能因經歷了二次世界大戰的重重磨難，對人的價值、尊嚴的認識比其他國家更為深刻。作為保障公民權的重要的法律制度之一的行政程序聽證制度，因此在德國<<行政程序法>>也倍受重視。

德國<<行政程序法>>的聽證制度由以下內容組成：

１、通知

德國<<行政程序法>>沒有為聽證通知作出專門規定，而是以“行政行為的通知”概括之。它包括：

（１）行政行為應當通知相對人或者關系人。如相對人指定全權代理人的，應當通知其全權代理人。

（２）經郵寄至本法效力范圍內的書面行政行為在交郵寄后的第三天視為已經通知。但未收到或受領遲延的不在此限。如對此有爭議的，應當由行政機關舉證說明。

（３）依法通過的行政行為應當給予公告。一般命令也可以公告，但應當以向當事人通知不適當為限。

（４）書面行政行為的公告，應當以其命令部分按當地習慣的方式公告而生效。在按當地習慣的方式公告行政行為時，應當載明可以在何處查閱該行政行為及其理由。在行政行為按當地習慣的方式公告兩周后視為已經通知。如在一般命令中，應當指定與上述規定不同的日期，但最早為公告后的次日。從這些規定的內容看，德國<<行政程序法>>中“行政行為的通知”還包括“公告”內容，如公告一般命令的行政行為，可以理解為如我國行政法學中所說的公告抽象行政行為。因此，德國<<行政程序法>>中的“行政行為的通知”具有廣泛的適用范圍。

２、聽證適用

在一般情況下，對涉及到當事人權利的行政行為的公布以前，應當給予當事人陳述自已觀點和提供對自已有利的證據的機會。但是，根據具體情況，如行政機關認為案件無聽證的必要，依其自由裁量權可以決定不給予聽證。在下列情形下，行政機關可以不舉行聽證：

（１）在緊急情況下，或因公共利益需要，應當立即作出行政決定；

（２）如舉行聽證會產生不能遵守對行政決定具有決定意義的期限的；

（３）行政機關拒絕當事人的請求，而且當事人在請求或申請中所為的事實陳述，作不同相同認定的；

（４）行政機關將為一般決定或作大量相似的行政行為，或借助于自動化設備公布的行政行為的；

（５）在行政執行中所涉及到的行政決定；

（６）聽證事實如與公共利益相抵觸的，行政機關也可以不舉行聽證。

３、聽證步驟

德國<<行政程序法>>對聽證的具體步驟作了詳盡的規定，不遜于奧地利<<行政程序法>>。這樣的規定對保護當事人的合法權益比較有利。

（１）聽證提出的方式聽證以當事人提出申請為起始，行政機關不能主動啟開聽證程序。聽證申請應當以書面形式提出，如有困難的，當事人也可以口頭形式提出后由行政機關工作人員制成筆錄，也可視為當事人已經提出聽證申請。

（２）聽證參與人證人和鑒定人是聽證程序中不可缺少的參與人。他們介入聽證程序的目的在于協助聽證機關弄清案件的事實真相，因此，他們的法律地位應當是獨立于當事人和其他利害關系人，保持客觀公正。

在聽證程序中，證人有陳述證言的義務；鑒定人有鑒定的義務。有關證人作證的義務和鑒定人鑒定義務以及鑒定人拒絕鑒定、允許公務人員作為證人或鑒定人的規定，適用民事訴訟法的規定。在行政程序法作這樣的規定，在不少國家的行政程序法中也是存在的。

證人和鑒定人應當履行作證和鑒定的義務。但是，在某些條件下，證人和鑒定人有權拒絕作證或鑒定，但他們應當說明這樣做的理由。他們所提出的理由即使不符合法律規定的，行政機關也不能強制其履行作證或鑒定。行政機關可以向證人或鑒定人住所或居所所在地的行政法院請求代為詢問。如果證人或鑒定人的住所或居所不在行政法院或特別設立的法庭所在地的，行政機關也可請求有管轄的基層法院代為詢問。在申請中，行政機關應當向法院說明需要詢問的具體內容，注明當事人的姓名和住址。法院應當告知當事人已確定的的調查時間。在考慮證人所作的陳述或鑒定人所作的鑒定或進行忠實于事實的陳述后，行政機關認為需要宣誓的，可請求上述的法院代為作宣誓的詢問。法院有權對拒絕作證、鑒定或宣誓的合法性進行審查并作出裁定。向法院行使上述請求權，只能由行政機關負責人、該負責人的一般代理人或具備法官資格或具備德國法官法第１１０條所規定的先決條件的公務員行使。

（３）當事人聽證當事人要求聽證的目的在于抗辯對自已不利的指控，從而維護自已的體法權益。因此，給予當事人切實可行的聽證權應是行政機關的一項法定義務。為了切實有效地參加聽證，當事人在聽證前應當享有閱卷權，。行政機關應當在有效或保護其合法權益所必須的范圍內，允許當事人查閱涉及行政程序的案件材料，但涉及到行政決定起草以及為決定所作的直接準備工作的材料除外。當事人查閱案卷對行政機關正常執行公務可能產生不利影響，或者公開案卷內容有損于聯邦或州的利益、或依法律或依其性質，特別對是由于當事人或第三人的合法權益而必須加以保密的，行政機關有權拒絕當事人查閱卷宗。當事人應當在保管案卷的行政機關內進行閱卷，如經過批準，當事人也可以在其他行政機關或在國外的代表聯邦德國的外交或領事機構內進行。

在聽證過程中，行政機關應當給予當事人在裁決作出前表達其意見的機會，讓他在行政機關詢問證人或鑒定人時也在場，并提出對弄清案件事實真相有利的相關問題。書面鑒定應當送達當事人。

（４）言詞辯論言詞辯論，或稱之為口頭辯論，它類似于司法程序中的法庭辯論。在這個程序中，參加聽證的各方當事人的意見在這里獲得交合和碰撞的機會，行政機關在聽取各方當事人意見后依此作出裁決。德國<<行政程序法>>所規定的聽證制度類似于美國的正式聽證程序，具有很強的公正性。

根據德國<<行政程序法>>規定，行政機關根據言詞辯論作出行政決定的，應當在一定的期限內用書面形式通知當事人參加聽證。在所發出的通知中應當注明，在當事人一方缺席時，行政機關也可以進行言詞辯論和作出裁決。聽證通知書如超過三百張的，行政機關可以用公告形式代替。言詞辯論的日期至少應當在二周前在行政機關的官方公報中和在行政決定可能影響的范圍內的地方日報上公告。

在下列情形下，行政機關可以不經過言詞辯論而直接作出決定：

所有當事人一致請求不必進行言詞辯論，且請求為行政機關所批準的；

當事人在規定期限內沒有對預定的決定提出異議的；

行政機關將不進行言詞辯論而直接決定的打算告知當事人后，當事人在規定的時間內未提出異議的；

所有當事人都放棄言詞辯論的；

行政機關在緊急情況下需要立即作出決定的。

言詞辯論采用不公開原則。這與其他國家的行政程序法的規定相反，這說明行政公開化的觀念在德國遠遠還未為人們所接受。在言詞辯論中，上級監督機關的代理人或在行政機關從事職業教育的人員，可以參加言詞辯論。在當事人不提出異議的前提下，聽證主持人可以準許其他人員參加。

聽證主持人應當就案件與當事人進行討論。他應盡可能地將不詳細的申請向當事人作出解釋，提出有利于案件解決的意見，補充不完善的陳述以及作出對認定案件事實具有重要意義的聲明。聽證主持人應當對法庭秩序負責。對擾亂法庭秩序的人員可以命令其退出法庭。

言詞辯論的過程應當制成筆錄，筆錄應當包括如下內容：

時間與地點；

聽證主持人、出席當事人、證人和鑒定人的姓名；

討論的主題和所提出的申請；

證人和鑒定人陳述的主要內容；

勘驗結果。

筆錄應當由主持人簽名。將文書證明列為附件而附入言詞辯論的，視同筆錄的一部分，并在筆錄中加以注明。聽證筆錄是行政機關作出決定的依據。

（四）日本

日本<<行政程序法>>或許是受美國行政程序法理論的影響太重，因此，聽證制度在日本<<行政程序法>>是占據了相當重要的地位。根據日本<<行政程序法>>規定，聽證方式是口頭聽證、公聽會，提交意見書也被視為一種聽證的方式，但適用對象有所不同�，F將日本<<行政程序法>>的聽證制度分述如下：

１、口頭聽證

在日本<<行政程序法>>中，口頭聽證是指行政機關在作出決定前，對受決定影響的相對人或其他利害關系人，就與該決定有關的事實及基此產生的法律適用問題，有提供證據和意見的機會的程序。行政機關舉行聽證前，應當在聽證前的一定期間內，將下列事項書面通知受行政機關不利影響的相對人：

（１）將作出的行政決定的內容以及有關法律的依據；

（２）作出行政決定的事實；

（３）舉行聽證的時間和地點；

（４）管轄聽證事務的組織名稱和所在地。

在聽證通知書中，行政機關還必須說明以下若干問題：

（１）相對人可以在聽證日到行政機關去陳述意見，并提交有關證據材料，或者提交書面陳述意見及有關證據材料等代替自已到行政機關陳述意見。

（２）在聽證結束前，相對人可以要求閱覽成為行政機關作出行政決定的事實及有關證據材料等。

（３）在行政機關難于確定相對人的所在地時，可以將相對人的姓名以及上述通知的有關內容公布在行政機關指定的地方。自公布之日起二周后，視為該通知已送達相對人。

聽證主持人在首次聽證開始時，應當要求行政機關的官員對聽證出席者說明準備實施的行政機關的決定以及該決定的法律和事實依據。當事人和其他利害關系人在聽證期間可以出席聽證，陳述意見以及提出證據材料；經主持人許可，可以向行政機關官員提出質問。當事人和其他利害關系人也可與助理人同時出席聽證。在聽證過程中，聽證主持人認為有必要時，可以向當事人和其他害利關系人提問，要求他們提出意見或有關證據材料等，也可以要求參加聽證的行政機關官員就與聽證有關的若干問題作出說明。如果已通知的當事人或其他利害關系人沒有全部出席聽證，則不影響聽證主持人在規定期間內進行聽證。聽證一般應當不公開進行，但聽證主持人認為公開聽證也不會對社會公共利益或他人的合法權益產生不利影響的，聽證也可以公開進行。

當事人和其他利害關系人在聽證前，可用書面提交書面意見和證據材料給主持人以代替出席聽證。在聽證過程中，如其他聽證出席人員請求，聽證主持人應當出示上述書面意見和證據材料。

聽證主持人根據聽證的具體情況，如認為需要繼續聽證的，可以指定新的聽證日期，并當場告知出席聽證的當事人和其它利害關系人。對于未參加聽證的當事人和其他利害關系的當事人，行政機關應當以書面形式通知下次聽證的日期、地點。本通知適用第一次通知程序。

聽證程序開始后，發現全部或部分當事人在規定的時間內沒有正當理由不出席聽證的，也不交有關陳述意見和證據材料文本的，或者是全部或部分利害關系人不出席聽證時，聽證主持人有權決定在不再給予未參加聽證的當事人和利害關系人的聽證機會而宣布終結聽證。當事人和利害關系人不參加聽證，視為放棄聽證權，由此引起的法律后果將隨之產生并為法律所確認。但是，如果當事人的全部或相當一部分不參加聽證，且也沒有提出有關聽證的陳述意見和相關的證據材料時，且估計當事人在近期也難以參加聽證的，那么聽證主持人可以確定一個時間，要求他在規定的時間內提出陳述意和相關的證據，逾期不提出的，視為放棄聽證權，聽證主持人可以宣布終結聽證。

聽證主持人應當將聽證的過程制成筆錄。筆錄應當記有當事人和利害關系人的陳述意見要點以及有關證據不完全統計的情況。聽證記錄應當在聽證過程中制成；如果聽證無法舉行時，應當宣布聽證結束后立刻制成。聽證主持人在聽證終結后應當立刻起草聽證報告書，并將報告書與聽證記錄一并交給行政機關。聽證報告應當對當事人和利害關系人所提出的陳述意見是否有理由提出看法，以供行政機關參考。當事人和利害關系人有權要求查閱聽證記錄的報告書。

行政機關在查閱聽證記錄和報告書后，如認為有必要，可以將報告退還給聽證主持人，要求其重新主持聽證。否則，行政機關應當在充分考慮聽證記錄和報告書的基礎上作出決定。

２、公聽會

日本<<行政程序法>>中的公聽會是指行政機關在制定、修改或廢除命令，或作出影響多數人利益的決定時，法律要求行政機關廣泛聽取一般意見的程序。公聽會不同于聽證會，它不需要遵循行政聽證的程序。有關公聽會的程序，日本<<行政程序法>>第１０條僅作了原則規定，在日本<<行政程序法>>頒布以前，有關單行的行政法律已對公聽會程序作出了規定，如電氣事業法規定的公聽會程序是：

（１）通商產業大臣或通商產局應當在召開公聽會前２０天將案件名稱、公聽會日期、地點及內容進行公告。

（２）要參加公聽會的人應當在公聽會召開前的１５天，用書面形式將陳述概要報告給通商產業大臣或通商產業局長。

（３）通商產業大臣或通商產業局長在收到的報告中可指定若干人出席聽證會陳述意見，如有必要，也可要求有這方面經驗的或可提供參考意見的人出席公聽會。其他任何人都不得在公聽會陳述意見。

（４）公聽會由通商產業大臣或通商產業局長或他們指定的職員主持會議。

公聽會雖然給公民提供了陳述意見的機會，但聽證意見對行政機關的決策并無多大的影響。因此，日本行政法學界認為，要使公聽會確實有實質意義，確保公聽會的公正性，至少應在公聽會開始前，行政機關應當公布有關公聽資料、文件，并為公民提供查閱的機會。另外，行政機關應當公布聽證的結果如何在行政決定中得到體現。[27]

（六）中國澳門地區

澳門<<行政程序法>>中設有預審一節，從其內容看與其他國家行政程序中的調查相似�！八娜蝿帐钦{查一切與作出最終決定有關的事實，并且收集必要的證據�！盵28]預審是否就是我們所說的聽證，從澳門<<行政程序法>>的規定看，聽證是在預審程序結束后利害關系人才有權要求聽證。[29]這表明，預審與聽證并不是同一行政程序法律制度，但我們可以將聽證看成調查的一種手段。

盡管在目前可能是世界法條數量最多的行政程序法典，但它對被視為行政程序核心的聽證制度卻并沒有用更多的法條去規定。這一點可能是受西班牙行政程序立法的影響。然而，正如有學者所指出的那樣，澳門<<行政程序法>>的立法者在聽證方面采取了較為保守的態度。這主要表現在兩個方面：首先，澳門<<行政程序法>>沒有其所參照的葡萄牙<<行政程序法>>第５９條規定的內容：“行政機關得在程序任何階段通知利害關系人，就其宣布的有關問題在所定期間內聽取利害關系人的意見�！逼浯�，澳門立法將葡萄牙立法中一般情況下行政機關均有義務按排聽證縮限為由利害關系人選擇是否安排聽證。表面上看，這樣有利于減少程序中不必要環節，加快行政速度。然而，是否可以“確保在形成與公民有關之決定或決議時有公民參與”，卻令人懷疑。因為聽證的真正作用在于為利害關系人提供一個自辯機會。正如在刑事訴訟程序中，不可能因訴訟開始時被告未表示打算自辯而在程序中剝奪其辯護權利一樣，在行政程序中以利害關系人最初未打算行使聽證權利為由，而在最終決定形成以前不允許利害關系人行使這一權利同樣法理上難以成立。利害關系人只有在知悉行政機關擬作出決定的內容、法律與事實依據之后，才可能真實了解自身權益是否受到了不法損害，行政機關采用的事實是否無懈可擊，此刻才是利害關系人決定是否應該申訴、自我防衛的時刻。這一時刻不可能也不應該提前到行政程序的開始。[30]

澳門<<行政程序法>>所規定的聽制度內容主要是：

１、不予聽證的范圍

行政機關對行政案件進行預審完畢后，最終作出決定以前，利害關系人有權要求進行聽證。但是，在下列情況下，行政機關可以拒絕利害關系人聽證的要求：

（１）客觀情況緊急需要立刻作出決定的；

（２）已有正當理由可以判定如舉行聽證可能會影響決定的執行和社會效果的。

在下列情況下，行政機關可以免除舉行聽證：

（１）利害關系人對行政決定的重要問題及所提出的證據，已經在程序中作過陳述的；

（２）根據在行政程序中得到的資料，將會作出對利害關系人有利的決定的。

澳門<<行政程序法>>對不予聽證的規定，顯然受到了德國<<行政程序法>>相關規定的影響。德國<<行政程序法>>第２８條第２款對不予聽證的范圍作了如下規定：

（１）在緊急情況下，或因公共利益需要，應當立即作出行政決定；

（２）如舉行聽證會產生不能遵守對行政決定具有決定意義的期限的；

（３）行政機關拒絕當事人的請求，而且當事人在請求或申請中所為的事實陳述，作不同相同認定的；

（４）行政機關將為一般決定或作大量相似的行政行為，或借助于自動化設備公布的行政行為的；

（５）在行政執行中所涉及到的行政決定；

（６）聽證事實如與公共利益相抵觸的，行政機關也可以不舉行聽證。

與美國相比，澳門<<行政程序法>>規定不給予聽證的范圍要小得多。在一般情況下，除法定不能聽證的情形外，只要行政決定對利害關系人產生不利影響，利害關系人都有權要求舉行聽證。

２、聽證申請

行政機關在執行程序過程中，如認為將要作出的決定可能會損害某人的合法權益，則應當告知其聽證有權利。利害關系人應當在接到告知后的１０天內向行政機關提出聽證申請。利害關系人也可以在啟動行政程序最初時的申請中表達聽證的要求。由此可見，澳門<<行政程序法>>中的聽證程序是否進行，完全取決于利害關系人是否提出聽證的申請，行政機關無權主動啟用聽證程序。這與日本、德國、西班牙等國的規定不同，這些國家行政程序中的聽證是否舉行，其決定權在于行政機關，唯獨奧地利同時也給予相對人有聽證的申請權。

３、行政機關根據當事人的申請和案件的具體情況決定聽證的方式。根據澳門<<行政程序法>>規定，聽證方式有：

（１）書面聽證書面聽證類似于法院的書面審理。它不要求利害關系同時到場質證反詰，而是通過向行政機關提供書面材料表達自已的觀點。行政機關如選擇書面聽證的，應當在不少于１０天的期間通知利害關系人，使其有一個表達自已觀點的機會。在通知利害關系人參加聽證的同時，應當為其提供必要的資料，使其了解對行政決定具有決定意義的事實依據和法律規定，并告知查閱案卷材料的時間和地點。利害關系人在書面表達意見中，應當對構成該程序的標的問題表明自已的態度，如申請采取有關補充措施，應當附相關的文件。

（２）口頭聽證口頭聽證則要求各方當事人都應當到場，在行政機關官員的主持下，對案件的有關事實和法律適用問題進行辯論。行政機關在選擇口頭聽證后，應當至少提前８天通知召集利害關系人�？陬^聽證的主要內容是審查所有有助于作出決定而屬于事實和法律上的問題。在口頭聽證中，如利害關系人不到場，則不能成為推遲聽證的理由，但利害關系人在聽證所定的時間屆滿前作出合理解釋的，應當推遲聽證。行政機關應當將聽證過程制成筆錄，記載利害關系人的陳述意見；在聽證進行時或結束后，利害關系人可提附任何書面的陳述，以補充聽證記錄的完整性。

澳門<<行政程序法>>對口頭聽證的規定應當說是比較完整的，但也有學者明確指出了口頭聽證規定和缺陷：首先，“審查所有有利于作出決定而屬事實上及法律上事宜之問題”應該是口頭聽證之前由預審機關獨立完成，而不應成為口頭聽證的內容�？陬^聽證只應集中在那些無法或者較難通過書面聽證解決的問題上，不可能包羅萬象。其次，沒有規定在民眾程序（massenverfahren 又稱集中程序）中的聽證與代理問題。在程序涉及較多利害關系人而無法按一般聽證方式進行口頭聽證時，必然導致代理人參與口頭聽證的問題。[31]

主持聽證的機關如果斷不是有權限作出最終決定的機關，由應當制成聽證意見報告書。在該報告中，應當寫明利害關系人的請求和聽證程序中的主要內容，并可提出決定的建議和這一建議的事實和法律上的理由。這一規定相當于美國聽證制度中的“初步決定”，但美德國是由法律地位相對獨立的行政法官作出的，而澳門<<行政程序法>>中由沒有這樣的政府官員。主持聽證的機關及其官員有時可能就是本案的一方當事人。這種由非獨立地位的機關及其官員主持聽證，在大陸法系國家中具有比較普遍的意義。

（七）中國臺灣

臺灣沒有正式的行政程序法，但它有一個比較有影響的行政程序法草案。這個草案所規定的聽證制度很有特色。在這里，我們可以看到英美法系和大陸法系交織影響所形成一種東方式的法律制度，它對我們制定行政程序法應該說具有特別重要的借鑒意義。

１、聽證適用

臺灣“行政程序法草案”第３６條規定：“本節規定于本法或其他法令有應當聽證之規定時，適用之�！痹谶m用聽證時，臺灣“行政程序法草案”要求行政機關應當充分考慮行政效率和保護公民合法權益的需要。如果行政行為與公民合法權益關系并不密切，則可以不經聽證程序而直接作出決定；反之，應當給予利害關系人聽證權。由于行政管理領域范圍十分廣泛，任何一部法典也都會無法將其完全納入其調控范圍。因此，何種行政行為應當給予聽證，除應當由行政程序法設定外，其他單行的法律也可以作出適用規定。聽證適用范圍的大小，可以看作是衡量法律保護公民合法權益范圍上的深度和廣度的一個重要指標。比如美國將行政機關制定規章和作出裁決的行政行為都納入可以聽證的范圍，而日本則將對特定人所作出的決定列入聽證范圍。臺灣“行政程序法草案”的規定具有相當的靈活性，其適用聽證的范可以隨著立法的進展而不斷的變化，具有很強的適應性。

２、聽證通知

行政機關依法舉行聽證的，應當在聽證前的１０天內將下列事項以書面形式通知給當事人和已知的利害關系人：（１）舉行聽證的事由和依據；（２）當事人的姓名或名稱及其住所；（３）舉行聽證的時間和場所；（４）進行聽證的主要程序；（５）告知當事人可以委托代理人的權利和其他聽證過程中的權利；（６）如有預備程序，應告知預備聽證的期日和場所；（７）缺席聽證的法律后果；（８）舉行聽證的行政機關的名稱。

根據臺灣“行政程序法草案”規定，行政機關舉行聽證應當預先公告的，應將上述通知事項在政府公報或以其他適當的方式進行公告。行政機關在確定聽證日期和場所時，應當充分體現出便民原則，不能在這個問題上為難聽證當事人和利害關系人。

聽證通知或者公告發出后，如有正當理由的，行政機關依據職權或依據當事人申請，可以變更聽證時間和地點，并重新依法定程序進行通知或者公告。

３、聽證主持人

聽證應當由行政機關首長主持。行政機關為首長負責制的，其首長為聽證主持人；是委員會制的，其委員為主持人。但是，由于行政機關首長不可能親自主持每一個案件的聽證工作，所以法律允許行政機關首長有權指定熟悉法律的工作人員主持聽證，以保證聽證能及時舉行，確保聽證的質量。

４、預備聽證程序

預備聽證程序類似于澳門行政程序法中的預審，其功能主要是盡可能促進聽證程序得以順利地進行。但預備聽證并不是必經程序，是否采用預備程序，完全由行政機關自由裁量。在預備聽證程序中，行政機關主要應當完成下列事項：（１）決定或變更聽證的時間和地點；（２）提出有關書狀；（３）整理爭論要點；（４）決定聽證進行的程序。預備聽證應當作成筆錄。

５、聽證公開原則

聽證應當以言詞、公開的方式進行。這一點可能是受美國行政公開化運動的影響，不同于德國采用的聽證不公開原則。但任何原則都有例外情形存在，在臺灣“行政程序法草案”中，如有下列情形出現時，聽證主持人可以決定全部或部分不公開聽證：（１）法律規定不得公開的；（２）公開聽證顯然違反公共利益要求的；（３）公開聽證將會對當事人利益造成重大損害的。

６、聽證過程

聽證以聽證主持人說明聽證案件的案由起始。聽證主持人應當保持一種超然、公正的立場。在聽證過程中，聽證主持人應當：（１）就有關事實和法律問題向當事人作詢問,或敦促其提出有關證據；（２）依據職權或者當事人的申請，進行必要的調查；（３）為了維護聽證秩序，有權禁止當事人或其他人發言，或命令其退庭；（４）如當事人無正當理由缺席時，可以直接決定開始或終結聽證，但當事人如在預備聽證中提出了有關聽證資料和意見的，應當以該內容作為當事人的陳述。（５）為保證的順利進行所采取的必要的措施。

當事有在聽證過程序中，有權陳述意見，提出證據，在聽證主持人同意后，可以質問行政機關指定的人員、證人、鑒定人和其他當事人及其代理人。保障當事人在聽證過程序中的上述權利，是實現聽證目的不可缺少的手段。美國１９４６年聯邦<<行政程序法>>也的此類規定。該法第５５６條規定：“當事人有權用證言或文書證據提起訴訟或抗辯；也有權提出反證，進行反詢問，以弄清全部事實之真相�！眱烧咭幎H為相近。

聽證主持人可依職權或當事人的申請，通知有關證人或鑒定人到場。證人或鑒定人無法定理由拒絕作證或鑒定的，行政機關可向其住所地或居所地的法院請求代為訊問之。這一規定顯然是借用了德國<<行政程序法>>第65條的規定。不過，這一法律規定有助于行政機關順利地實現聽證的目的。

７、聽證筆錄

聽證主持人應當在聽證日即制成聽證筆錄，并由主持人簽名。聽證筆錄應當載明：（１）案件名稱；（２）聽證主持人姓名、職稱；（３）出席聽證的當事人、代理人及其輔佐人的姓名及住所；（４）是否公開聽證，如是不公開聽證，應當說明理由；（５）當事人所作的聲明、陳述、發問的要點；（６）證據調查的內容；（７）對聽證筆錄和程序異議的提出人和異議理由以及主持人如何處理；（８）聽證的時間和地點；（９）主持人認為其他需要記錄在案的重大事項。當事人在聽證過程中提出的書面意見、證據或主持人認為適當的物品，都可以作為聽證記錄的附件。在聽證結束前，聽證主持人應當向當事人宣讀聽證筆錄或讓其閱讀。

８、程序異議

當事人對聽證筆錄有異議的，應當立刻向主持人提出。主持人應將異議補充在記錄之中。當事人認為主持人在聽證中的行為有違法或不當之處的，應發立刻提出異議聲明。聽證主持人認為有理由的，應當撤銷原處理決定；如認為無理由的，應當立刻駁回異議。

９、聽證終結

聽證主持人認為有必要的，可以聽證日期結束前，決定繼續聽證的日期和地點，如認為當事人的意見已經充分發表，且已達到可以作出決定的程度，主持人應當終結聽證，但在作出決定前，行政機關認為有必要的話，還可以再進行聽證。

（八）英國[32]

英國沒有統一有行政程序法典，這是眾所周知的事實。但是英國對法律程序重視的程度并不亞于已經頒布行政程序法典的國家。英國人對法律程序的關注起源于普通法中自然公正原則。自然公正原則是普通法的一個非常古老的法原則，它是一個程序規則。在成文法中我們難于找到它的具體適用范圍。它最初是一個司法程序規則，后來由于法官們的努力，將自然公正原則推廣適用到了行政程序中。自然公正有兩條基本的規則，其中有一條就是“聽取對方意見�！彼侵溉魏稳嘶驁F體在行使權力可能使別人受到不利影響時，必須聽取對方的意見，每個人都有為自已辯護和防衛的權利。這條程序規則構成了英國行政程序法中聽證制度的核心。它包括：（１）當事人有在合理時間以前得到通知的權利；（２）了解行政機關的論點和作出決業依據的權利；（３）為自已申辯的權利。

英國行政程序法的中聽證制度主要體現在：

１、公開調查

公開調查是指對調查事項有興趣的人都可以陳述意見、提出證據和參加聽證調查。參加公開調查的人員范圍并不限于權利和義務直接與調查事項有關的人，它由行政機關根據具體情況加以確定。但參加調查的人員與所調查的事實沒有直接的關系，則他在程序中的權利就不一樣，如他無權要求調查人員提供全部的調查文件等。

２、聽證

聽證在方法上與公開調查相同，但在參加人員的范圍上限制較大，且在聽證形式可以不公開。作為一種調查事實的方法，聽證還可以被運用到立法和司法程序中。

以前英國的調查并無統一的程序規則，１９７１年頒布的<<行政裁判所與調查法>>授權大法官在咨詢行政裁判所委員會后可以用法定條規形式制定有關法定調查程序規則，這些程序規則內容主要是與聽證有關。它包括：（１）有權參加調查的人；（２）上述人員是否可以使用代理人；（３）調查程序的各個步驟和時間；如有些程序規則規定最低限度應當在４２天以前將進行調查的事項通知有權出席調查的各方當事人；（４）各方當事人陳述意見和答辯的時間表；（５）證據和證人問題；（６）實地調查程序；（７）調查事項結束后，部長的決定應當說明理由；（８）其他認為需要規定的事項。

從上述內容看，英國行政程序法中的聽證制度雖然沒有統一的法律規定，而是由法官制定的規則所確認，由于英國在傳統上相當重視法律程序和司法能動的作用，所以英國的聽證制度在功能上并不遜色于其他已制定行政程序法典的國家。

（九）法國[33]

與英國相似,法國的行政程序法內容主要是由法院的判例所構成的，但這并不意味著法國行政程序法中成文法沒有地位。１９７８年７月１７日的<<行政和公眾關系法>>、１９８３年１１月２３日的<<行政機關和使用者關系條例>>以及１９７９年的<<行政行為說明理由法>>等，都是重要的行政程序單行法律。有關聽證制度的內容主要體現在防衛原則和對質程序上，現分述如下：

１、防衛權原則

防衛權原則是指行政相對人對行政機關帶有制裁性質的行政決定，或根據其個人的情況而作出的決定，為了維護自已的合法權益，有權提出反對意見。這個原則類似于其他國家行政程序法中的聽證制度。在法國，這個原則來源于司法訴訟程序。盡管這個原則并不能完全移植到行政領域，但它最低限度必須為行政相對人提供了解對方觀點和提出自已觀點的可能性。在法國行政法中，防衛原則最初適用于對公務員的紀律處分程序，后來又擴大其他行政領域，但這并不意味著它對所的行政程序都適用。

（１）適用范圍。防衛權原則可適用于紀律處分、調查程序以及行政法院判例所確定的事項，如拒絕申請，撤銷許可等。采取一般的治安警察措施和緊急情況下不適用這一原則。

（２）基本內容。在法律沒有明文規定的情況下，防衛權原則包括行政相對人必須在合理的時間以前了解行政主體準備對他采取的措施及其理由，以及有權提出自已的觀點等。如果法律沒有明文禁止行政相對人委托律師代理程序權利，則在不妨礙行政主體的正�；顒拥那疤嵯�，允許律師參與行政程序。

２、對質程序

對質程序是指行政主體只有在聽取行政相對人的答辯后，才能采取對行政相對人不利的處理決定。根據１９８３年１１月２３日的<<行政機關和使用者條例>>的規定，對質程序的主要內容是：

（１）如果行政主體不是根據行政相對人的申請而作出決定的，必須要求行政相對人以書面形式提出有利自已的申辯。行政機關必須依據行政相對人的要求聽取全部的有關人員的意見，不限于作為行政主體所作出的決定的客體的當事人的意見。

（２）行政主體根相對人的申請作出決定時，必須在收到申請時給予收據，給申請假人指出承辦該案件的公務員或機關，告知如在一定時間內行政主體不作答復，可以視為行政主體對其申請拒絕或接收。對于拒絕的決定應指出行政相對人的清求是否缺乏必要條件或有何申訴途徑等。如果沒有給予以收據，或沒有行使告知義務，則行政主體的決定無效。當接受請求的行政主體無管轄權時，應當將行政相對人的請求移轉到有管轄權的機關。

這個程序不適用于地方團體的行政機關和司法部領導下的機構，不適用于國家和公務員的關系，也不適用于緊急情況，外交關系以及當事人濫用申請權利的情況。

三、中國行政程序法中的聽證制度

聽證是指在行政機關非本案調查人員的主持下，由調查取證人員、案件當事人、利害關系人以及其委托代理人的參加下，聽取各方的陳述意見、質證、提供證據的一種法律制度。行政程序法中聽證制度的法哲學基礎，一般認為它是英美普通法中的自然公正原則。自然公正原則在司法領域中引人注目的功能，日益為追求法治的人們所關注。這種關注首先在立法領域表現出來，即議會為使立法更趨合情合理、為法律創造更好的實施條件，便請與立法有關的利害關系人、或法律專家、政府官員等陳述意見，從而形成了立法聽證。２０世紀之后，行政權擴張導致了行政機關，其一，進一步拓寬了行政權活動的范圍，客觀上形成了行政立法權和行政司法權。其二，更加廣泛的自由裁量權。如何規范行政機關依法行使行政權這一與法治生死悠關的問題凸現在人們的面前，聽證就是在這樣的社會背景下，為許多法治國家所確認。中國至今還沒有制定行政程序法典，但有跡象表明，制定統一的行政程序法典已成為中國家最高權力機關今后行政立法的重點工程。

中國是一個成文法占絕對優勢的國家，因此，盡管行政實踐與訴訟對行政程序法律化已表現出一種相當的迫切性，但法院在通過判例來發展中國的行政程序法律制度方面是無所作為的，淡薄的司法能動性已成為成文立法無法補救的一個法律制度性缺陷，更深層次的原因可能是我們對人的尊嚴與人的價值的認識。在中國傳統法律文化中，個人在法律上的地位幾乎可以近似到忽略不計，一個受到國家指控的人不會是個好人，給他為自已申辯的權利是多余的，沒有必要的。如果他要為自已申請，招致的往往是在一片責罵聲中一陣重刑鞭打。在革除舊法制后，這種法律文化觀念并沒有因社會制度的變革而完全改變。如盡管我們在現行的法律上已經給了刑事被告的辯護權，但是這種辯護權有時會被運作在輕視人的尊嚴、價值、推崇國家本位的社會中的訴訟程序剝奪得干干凈凈�！皼Q定不處罰你了，但宣布你是個罪犯。你不服，不愿接受這種‘寬大’，但卻沒地方說理�！盵34]這種如免予起訴的程序根本無公正可言，簡直是一種法制專橫的手段。

如果我們認識到了被告在刑事訴訟程序中的地位，就會容易理解在行政程序中確立聽證程序有多困難。這在我國<<行政處罰法>>制定過程中已經有所暴露。在該法的試擬稿中，我們看到了起草者用了近１０個條款來規定申辯制度(即聽證制度)，但在該法的草案中，申辯制度僅有一個法條來規定，即第３１條規定：“當事人有權進行申辯和質證。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核，不得因當事人的申辯和質證而加重處罰�！比绻创艘幎ㄟM行聽證，可以肯定，這種制度將會流于形式，好在最終經過各方的努力爭取，才在行政處罰程序中建立了如下聽證制度：

行政處罰決定的聽證程序，又稱聽取雙方意見程序，它是指在行政機關非本案調查人員的主持下，由調查取證人員、案件當事人、利害關系人以及其委托代理人的參加下，聽取各方的陳述意見、質證、提供證據的一項法律程序。聽證對于我國來說，它是一項全新的法律制度。

１、行政處罰適用聽證程序的條件

盡管行政處罰決定中聽證程序具有上述法律意義，但也不能否認聽證程序有時確實也會妨礙行政效率的提高，不能要求所有的行政處罰決定都要經過聽證才能作出。因此，行政處罰決定適用聽證程序應當是有條件的。根據<<行政處罰法>>規定，行政處罰決定適用聽證程序的條件是：

（１）適用聽證程序的行政處罰只限于責令停產停業、吊銷許可證或執照、較大數額的罰款等。這類行政處罰對公民、法人或其它組織的人身權和財產權將會產生相當的影響，因此，通過聽證程序作出這一方面的行政處罰決定，可以確保行政處罰決定合法性的正確率，避免違法的行政處罰決定對公民、法人或者其它組織的合法權利的侵害。但是，對限制人身自由的行政處罰決定，仍然依照治安管理處罰條例的有關規定執行。

（２）在行政機關告知權利后，受處罰的當事人有聽證要求的。對這類行政處罰進行聽證的決定權在于受處罰的當事人。在行政機關告知受處罰的當事人有要求聽證的權利后，由受處罰的當事人根據自已的情況決定是否要求行政機關舉行聽證。對受處罰的當事人要求舉行聽證的，行政機關應當依法組織聽證。

２、行政處罰適用聽證程序的步驟

（１）在行政機關告知可要求聽證權利后，受處罰的當事人如要求聽證的，應當在行政機關告知可要求聽證權利后的三天內向該行政機關提出。受處罰的當事人提出要求聽證的方式，可以是書面形式，也可以是口頭形式。對受處罰人以口頭形式提出的聽證要求，行政機關的工作人員應當記錄在案，以確認受處罰的當事人行使了要求聽證的權利的事實。

（２）行政機關在收到受處罰的當事人的聽證要求后，應當著手準備有關舉行聽證的事項。如行政機關已經確定舉行聽證，則應當在聽證的七天前，將舉行聽證的時間、地點通知受處罰的當事人及其委托代理人和有關人員，如受害人。為保證聽證的有效性，聽證通知應當以書面形式到達受處罰的當事人及其委托代理人和有關人員。

（３）除涉及國家機密、商業秘密或者個人隱私外，聽證應當公開舉行。公民可以參加旁聽。新聞記者可以采訪。

（４）聽證應當由行政機關指定的非本案的調查人員主持。這種調查與審查人員的分離，有助于確認調查結果的公正性、全面性。受處的當事人認為主持聽證的人員與本案有直接的利害關系的，有權向該行政機關申請其回避。

（５）受處罰的當事人可以自已參加聽證，也可以委托一至二人代理參加聽證。在我國，可以充當委托代理人的有：

取得律師營業執照的律師；

當事人的近親屬，即當事人的配偶、父母、成年子女和同胞兄弟姐妹；

社會團體的負責人；

當事人所在單位推薦的人；

經行政機關許可的其它公民。

（６）在聽證過程中，應先由本案的調查人員提出受處罰的當事人的違法的實事、證據和行政處罰的建議；然后由受處罰的當事人對此進行申辯和質證。聽證主持人可視具體情況結束聽證程序。

（７）行政機關應當對整個聽證過程制作筆錄。筆錄應當交給受處罰的當事人審核無誤簽字或者蓋章。

（８）在聽證程序結束后，行政機關應當根據<<行政處罰法>>的第38條之規定作出決定。

在行政處罰決定中設立聽證程序，具有以下重要的法律意義：

（１）設立聽證程序，為受處罰的當事人提供了一個法定的陳述和申辯的機會。受行政處罰的當事人如果實施了行政違法行為，那就應當接受行政機關所作出的行政處罰決定，但這并不意味著受處罰的當事人對行政機關所認定的事實和法律依據不能提出異議。因此，通過設立聽證程序，使受處罰的當事人可以運用要求聽證的權利，向行政機關陳述或申辯自已可以從輕、減輕甚至不能處罰的理由，從而維護自身的合法權益。

（２）設立聽證程序，為行政機關作出的行政處罰決定的合法性和合理性提供了一個程序性的保障。行政機關在作行政處罰決定時，如果僅僅憑借自已收取得到的證據，則有可能會導致其行政處罰決定不合法或不公正。因此，如果行政機關能象法院在作判決以前，聽取當事人為自已所作的申辯，可能會避免行政處罰決定不合法或不合理的現象的發生。

（３）設立聽證程序，可以提高行政效率。設立聽證程序，讓受處罰的當事人有一個表達自已意見的機會，這樣，即使行政機關對其作出了行政處罰，也可以減少其申請行政復議或者提起行政訴訟的可能性，從而使行政機關較少地陷于有損行政效率的行政復議或行政訴訟的程序之中。

我國行政處罰法首次在我國法律上確立了聽證制度。從行政處罰法所確立的聽證制度看，至少存在著如下幾個問題值得進一步探討：

１、人身拘留的行政處罰不列入聽證范圍問題。聽證從本質說，它是法律為受處罰人提供了一個對自已不利指控的抗辯機關，對行政處罰主體來說，它是一種權力制約的程序機制。根據一般法理學說，法律制裁越重越應當給予受處罰人有抗辯的權利和機會，如對于判處死刑的案件，法律還為其專設一個死刑復核程序。但是，行政處罰法將行政拘留的行政處罰排除在聽證范圍之外，其立法理由是相當缺乏的，與行政處罰立法目的也是相悖的。聽證不包括限制人身自由的行政處罰，從保護受處罰人的人身權和財產權方面看，聽證制度的法律意義就大為遜色。

２、經過聽證的行政處罰案件證據欠缺的而調查補證后，是否應當再舉行聽證。對于經過聽證的行政處罰案件，行政處罰主體認為證據不足的，應當依法再進行調查取證。對于補充的證據，行政處罰主體是否應當再啟動聽證程序進行聽證，法律沒有作出明確的規定。有人認為，從行政效率的要求看，補充的證據可以不必再經過聽證而直接成為行政處罰的證據。如果受處罰人有疑慮，則可以在行政復議或行政訴訟中提出。我認為，這種觀點并不符合行政處罰法設聽證制度的目的。如果依據這種觀點實施行政處罰的聽證制度，則行政處罰主體完全可以讓行政處罰的聽證流于形式。因為，行政處罰主體為了行政效率，可以將證據并不充分的行政處罰案件進行聽證，事后再去調查取證并基此作出行政處罰決定。受處罰人的抗辯權因此也就失去了意義。因此，我認為，補充證據也必須經過聽證，才能成為定案的依據。只有這樣，才能實現行政處罰法設立聽證制度的目的。

３、聽證筆錄的法律意義。行政處罰法第４２條第１款第（七）項規定：“聽證應當制作筆錄；筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章�！边@一規定對聽證筆錄究竟有何法律意義？我認為，聽證筆錄的法律意義是：（１）將未經聽證程序質證的證據排除在行政處罰決定依據之外。聽證所形成的筆錄是封閉性的，是行政處罰的依據。（２）聽證筆錄是司法審查的范圍。法院審查行政處罰決定是否合法、合理，其依據是聽證所形成的筆錄。所以，凡是可聽證的案件所有證據未經聽證，不得成為該筆錄的組成部份之一。

因此，我國將來如要制定“行政程序法典”，首先應當改變某些傳統的法觀念，正確認識到聽證制度在現代法治社會中的重要意義。其次，應當圍繞著聽證制度來構造我國未來的行政程序法，否則，即使頒布了“行政程序法”也是發揮不了其應有的作用。

[1]張春生、袁吉亮：<<行政程序法的指導思想及核心內容的探討>>，<<中國法學>>，1991年第4期。

[2]這兩條程序規則是排除偏見和聽取對方意見。

[3]王名楊著：<<美國行政法>>，中國法制出版社1995年版，第41頁。

[4]王名楊著：<<美國行政法>>，中國法制出版社1995年版，第384頁。

[5]參見美國1949年聯邦<<行政程序法>>第553條第1款和第554條，第1款。

[6]參見王名楊著：<<美國行政法>>，中國法制出版社1995年版，第385396頁。

[7](美)伯納德.施瓦茨著：<<行政法>>，群眾出版社1986年，第267頁。

[8]參見王名楊著：<<美國行政法>>，中國法制出版社1995年版，第451頁。

[9]參見王名楊著：<<美國行政法>>，中國法制出版社1995年版，第662頁。

[10]參見王名楊著：<<美國行政法>>，中國法制出版社1995年版，第362頁。

[11]參見羅豪才、應松年主編：<<行政程序法研究>>，中國政法大學出版社1992年版，第119頁。

[12]參見羅豪才、應松年主編：<<行政程序法研究>>，中國政法大學出版社1992年版，第110頁。

[13]參見美國1946年聯邦<<行政程序法>>，第551條。

[14](美)伯納德.施瓦茨著：<<行政法>>，群眾出版社1986年，第243頁。

[15][16]王名楊著：<<美國行政法>>，中國法制出版社1995年版，第429頁。

[17]參見(美)伯納德.施瓦茨著：<<行政法>>，群眾出版社1986年，第251252頁。

[18]參見(美)伯納德.施瓦茨著：<<行政法>>，群眾出版社1986年，第299頁。

[19]參見(美)伯納德.施瓦茨著：<<行政法>>，群眾出版社1986年，第300頁。

[20][21]參見美國1946年聯邦<<行政程序法>>，第554條。

[22]參見(美)伯納德.施瓦茨著：<<行政法>>，群眾出版社1986年，第303頁。

[23]參見羅豪才、應松年主編：<<行政程序法研究>>，中國政法大學出版社1992年版，第134頁。

[24]王名楊著：<<美國行政法>>，中國法制出版社1995年版，第537頁。

[25]參見(臺)行政院研究發展考核委員會編�。�<<各國行政程法比較研究>>，第182183頁。

[26]參見(臺)行政院研究發展考核委員會編�。�<<各國行政程法比較研究>>，第168頁。

[27]參見(日)室井力主編的<<日本現代行政法>>，中國政法大學出版社1995年版，第180181頁。

[28]參見朱林著：<<澳門行政程序法典釋義、比較與分析>>，澳門基金會出版1996年版，第100頁。

[29]參見澳門<<行政程序法>>第89條。

[30]參見朱林著：<<澳門行政程序法典釋義、比較與分析>>，澳門基金會出版1996年版，第110頁。

[31]參見朱林著：<<澳門行政程序法典釋義、比較與分析>>，澳門基金會出版1996年版，第112113頁。

[32]參見王名楊所著的<<英國行政法>>第7章，中國政法大學出版社1987年版。

[33]參見王名楊所著的<<法國行政法>>第3章，中國政法大學出版社1989年版。

[34]李心鑒著：<<刑事訴訟構造論>>，中國政法大學出版社1992年版，第224頁。