第八章行政程序法的主體

一、行政程序法主體的法律意義

行政程序法主體是行政程序法規定的，能夠參與各種具體行政程序的，并能獨立地享受權利和承擔義務的組織或個人。

行政程序法主體問題與行政程序的啟動、延伸和終結，行政程序行為的有效成立和違反行政程序的法律責任追究之間都存在著密不可分的聯系。因此，各國行政程序法都有行政程序法主體的規定。行政程序法主體應當成為行政程序法中的一項重要的基本法律制度，但是，各國對此問題的重要性認識并不一致，有的國家在其行政程序法中對行政程序法的主體作出了詳盡的規定，如西班牙；也有的國家僅對部份行政程序法主體作了規定，如德國、奧地利行政程序法只對利害關系人作了規定；也有國家對行政程序法主體不作規定的，如日本。當然，在行政程序法中對行政程序法主體不作規定，并不意味著該國不存在行政程序法主體，在這些國家中，對行政程序法主體往往是通過組織法、編制法來規定。

作為能夠參與各種具體行政程序的組織或個人，行政程序法的主體是由行政程序法所確認的。這里的“確認”至少包括行政程序法主體的種類和主體資格這二方的內容。一般來說，主體種類往往因域而異，但主體資格的規定基本上一致，前者往往與一國的政體等實際情況相關聯，后者則體現了法學原理中所公認的那些規定性的內容。當法律將某類組織或個人歸入行政程序法主體時，必然要為其設定相應有主體資格要件。因此，主體種類與主體資格又是關系密切的行政程序法主體的有效條件。

行政程序法的主體應當與行政程序法律關系主體有所區別。

一般認為，行政程序法律關系主體是指在行政程序法律關系中享有權利和承擔義務的組織或個人。我們知道，任何一種法律關系如果沒有法律事實就無法產生、變更或消滅。在法律事實中，法律關系的主體行為具有極其重要的意義。在法律關系產生以前，誰有資格參加法律關系不是法律關系理論本身所要解決的問題，而是取決于法律的具體規定。我們可以斷定，在法律關系產生以前，相應的法律主體因實在法律的規定而已存在，如同已被檢錄的運動員正準備投入比賽。因此，法律主體問題應當被提出來加以專門研究，而不應該被法律關系主體問題所掩飾，行政程序法主體與行政程序法律關系之間的關系也是如此。它們兩者的區別至少有：

（一）行政程序法主體的先決性與行政程序法律關系主體的依附性

在行政程序法中，任何組織或個人要參加行政程序法律關系，就必須先解決它在行政程序法上的資格問題，否則，它就無法參加行政程序法律關系，如在我國，如果我們否定法律、法規授權的組織或個人具有行政程序法主體資格，則它就不能以自已的名義參加行政程序法律關系。而一個組織或個人之所以能夠參加行政程序法律關系，是因為它有行政程序法的主體資格，也可以說，行政程序法律關系主體資格是依附在行政程序法主體資格之上的。

（二）行政程序法主體的抽象性與行政程序法律關系主體的具體性

行政程序法主體的抽象性是指行政程序法借用了一個個高度概括的名詞，諸如行政機關、法人、公民等來表述行政程序法主體的內容，而不是在法律規范中指明具體的行政機關、法人或公民的名稱。從行政程序法主體的法律規定上，我們無法確定具體的行政程序法主體。因此，從某種意義上說，行政程序法主體如何確定屬于立法問題，何種組織或個人是否應當列入行政程序法主體，屬于一個國家立法政策的調控范圍。行政程序法律關系主體的具體性表明，在任何一個具體的行政程序法律關系中，參加該法律關系的主體總是特定的，具體的，在這里，行政程序法律關系的主體是實在的，可以確定的，如在某公民向公安機關申請出國護照的行政法律關系中，一方是有名有姓的公民，另一方是有一定管轄區域的公安機關。

（三）行政程序法主體的可能性與行政程序法律關系主體的現實性

當行政程序法將行政機關、法人或公民確認為行政程序法律關系主體后，就賦予了其有參加行政程序法律關系的權利能力，但是，每一個有行政程序法主體資格的行政機關、法人或公民并不必然會參加行政程序法律關系，從而成為行政程序法律關系的主體，它們僅僅表明了可以成為行政程序法律關系的可能性。而作為行政程序法律關系主體，它們實際上已通過自已的行為或某些法定的客觀原因，使自已從行政程序法主體的可能性轉變為行政程序法律關系的現實性，成為行政程序法律關系中的實際參加者，表現為一種現實狀態。[1]

行政程序法主體作為部門法主體之一，它顯然有其自身有特點。這些特點可歸納為：

（一）差異性

在行政程序中，各行政程序法主體由于法律地位不同，因面在各主體的權利和義務上表現出明顯的差異性，如行政機關在行政程序中經常處于一種主動的地位，它所享有的權利已轉化為不可放棄的職權。對于組織和公民來說，即使對行政機關行使權力有異議，也必須在先服從的前提下事后通過行政程序或司法訴訟程序提出異議。這種差異性在民事法律主體之間是不存在的。承認這種差異性，有助于行政程序法主體依法行使權利，自覺履行義務。

（二）有限性

行政程序法主體的有限性，它一方面體現在并非所有的行政程序法主體都能直接參加行政程序法律關系，如因年齡限制和智力障礙的公民，如要參與行政程序法律關系，就需要通過其法定代理人的活動才能實現，另一方面還體現在行政程序法主體之間地位的固定性，它不能象民事法律主體那樣，在法律程序中的地位有時可以互換的，如在行政程序中，作為一方主體的公民與另一方主體的行政機關是由法律預先固定的，它不能因法律以外的原因而發生變動。

二、行政程序法的行政主體

行政主體是主持行政程序的行政機關及其法律授權的組織。它對行政程序能否順利開展具有決定意義，因此，不少國家的行政程序法都有行政主體的基本規定。

然而，行政主體理論在不少人看來，它是行政實體法的不可缺少的內容之一，我國許多行政法論著都持這一觀點。我認為，這一觀點并無多大的錯誤，但它在實踐中產生了一個無法掩飾的缺陷，那就是行政主體理論因行政實體法無法法典化而導致它不能成為具有法律效力的規范，結果是，判斷一個行政組織能否成為行政主體，沒有可遵循的法律規范，或者只能借用民法中法人構成要件來彌補這一缺陷。許多國家在行政程序法中規定行政主體的相關內容，可能與此問題有關。但是，行政程序法畢竟只能側重于行政程序的規定，對于行政主體的內部結構并不能施于過多的關心。它主要將關注點集中在行政主體的外部關系上，因為，行政主體的外部關系是直接會影響到行政程序能否順利進展的重要因素。

行政組織法是側重于在內部規范行政組織，但任何一個行政組織并不當然取得行政主體的資格，因為，從法律上看，構成行政主體必須具備能以自已名義對外行使職權和獨立承擔由此引起的法律責任這二大要素。從一些國家的行政程序法規定看，某一行政組織即使具備了行政主體資格，它也可能不能成為行政程序法中的行政主體，或者某一特種行政程序的主體，因此，在行政程序法的行政主體的類別上，各國的行政程序法規定盡顯其本國特色。

（一）美國

１、行政主體

從美國聯邦<<行政程序法>>第５５１條規定：“‘機關’是指美國政府的各個機構，不問其是否隸屬于另一機關，或者另一機關的審查�！睆倪@一定義看，幾乎所有的行政組織都可以成為行政程序法的行政主體。但是，對于這個結論，在美國行政法學界也是爭議，如有學者認為：“這個定義也許包括太廣泛了。行政法學家并不把每一個行使行政權力的機關都作自已研究的對象，他們主要研究那些影響私人權利和義務的行政權力的那些方面�！盵2]１９４６年美國聯邦司法部長行政程序委員會的最后報告認為，行政機關的主要特征有權制定法規和進行裁決影響私人的權利和義務。[3]然而，一個不能否認的事實是，在行政機關中，有些部門平時很少與私人發生關系，如國防部和外交部，也有些機關幾乎不與私人發生任何聯系，如政府的內務管理、科研機關。因此，我們是否可以得到如下結論：從法律上看，凡屬美國聯邦政府的行政機關都可以成為行政程序法的行政主體，但在行政實踐中，有些行政機關很少幾乎不可能成為行政程序法的行政主體，因為它們沒有制定規章和作出裁決的權力。另外，因美國聯邦<<行政程序法>>屬于聯邦法，所以，各州政府的行政機關也不能成為該法的行政主體。

因此根據美國聯邦憲法和法律的規定，聯邦行政程序法的行政主體是總統、總統的執行機關、內閣、部、獨立的各種管理委員會和政府公司。

（１）總統�？偨y是美國聯邦政府的行政首腦�？偨y的權力主要由憲法加以控制，但行政法的控權對總統也會發生作用。如總統有權發布行政命令（executive order)，它是總統為了執行憲法、法律、國際條約而發布的具有法律效力的指示，不必經過國會批準。但國會可以根據授權法進行監督。

（２）總統的執行機構�？偨y的執行機構（The Exective Office of the President）是一個若干個互相獨立的機構所組成的一個總統辦事機構。這些執行機構如白宮辦公廳、管理和預算局、經濟顧部委員會和國家安全委員會等。

（３）內閣。內閣是總統和部長集體討論政府事務的行政機構。但內閣不作任何決策，也不負政治責任。因此，內閣在某種意義上說是總統的顧問機構。

（４）部。部是在總統監督下執行法律的最重要的行政機關。部為獨任機關，設部長一人，部的其他官員都接受部長的領導。部長制定規章或作出裁決應當遵守聯邦行政程序法，除非法律另有特別規定。

（５）獨立管理機構。獨立管理機構是根據實際需要而設立的政府管理機構。聯邦政府第一個獨立管理機構是１８８７年的州際商業委員會。這些機構一般由５７名委員組成，委員由總統提名，經參議院同意后任命。這些機構行使著立法、行政和司法三種權力。

（６）政府公司。政府公司是指由政府投資組建的，為公眾需要提供服務的公司，如運輸、發電、修建公路、鐵路等。政府公司的首腦由總統提名，經參議院同意后任命。政府公司行使法律授予的行政權力時，必須遵守聯邦行政程序法。

應當進一步指出的是，美國聯邦<<行政程序法>>第５５１條還規定，下列行政機關如不是行使規章制定權，也不能成為行政程序法的行政主體：

（１）由糾紛各方當事人的代表或由糾紛各方當事人的組織的代表組成的以解決糾紛的機關；

（２）軍事法院和軍事委員會；

（３）在戰時戰區或占領地的軍管當局等。

這些機關在不行使規章制定權時不能成為行政程序法的行政主體，但絕不意味著它們不能作出影響私人權利和義務的決定，只不過是它們在作這類決定時，不適用聯邦<<行政程序法>>而已。

２、行政法官

行政主體作為一種組織，在行政程序中不能獨立表達其意志，因此，與行政主體不可分離的國家公務員成了行政程序的實際操縱者。在美國聯邦行政機關中，國家公務員可分為兩類：一類是具有政治傾向的、有任期的、非職業性的政務官。另一類是由法律保障的，不得隨意被撤換的事務官，又稱之為文官，他們是通過竟爭考試錄用的公務員，并通過功績晉升。然而，與行政程序關系最為密切的是行政法官。

行政程序的核心是聽證。因此，主持聽證的官員對能否實現行政程序的預定目的具有十分重大的意義。在美國聯邦<<行政程序法>>頒布以前，行政機關在作出裁決前也舉行聽證。誰有權主持聽證呢？行政機關首長有權主持聽證，因為行政裁決是以行政機關的名義作出的，但行政機關首長因繁雜的行政事務致使其不可能親自主持每個案件的聽證。于是，行政機關首長就委托本機關的其他官員主持聽證，但這種委托是隨意的，且受委托的官員在主持聽證過程中并無獨立的法律地位。因此，依據此種行政程序得到的聽證記錄所作出的裁決在當事看來并不是公正的。

１９４６年聯邦<<行政程序法>>頒布后,出現了具有獨立地位的`不受行政機關首長直接控制的聽證審查官（Hearing examiner）。聽證審查官比較特別，一般是文官事務委員會在對具有律師資格和經驗的人，通過竟爭考試后認為合格的，即列入聽證審查官的資格名單。行政機關只能從文官事務委員會所提供的名單中任命本機關的聽證審查官。聽證審查官在編制上屬于所任命的機關的官員，但在工資、待遇等方面不受該機關的控制，而是由文官事務委員會決定。

１９７２年文官事務委員會為了更進一步加強聽證審查官的獨立的法律地位，決定將聽證審查官改為行政法官（Administrative law judge）。１９７８年國會在一項法律中也確認了行政法官的名稱，從而大大地提高了行政法官的地位。在許多人看來，行政法官的地位頗似司法法官，除了行政法官不能作最終決定外。

行政法官制度是美國聯邦<<行政程序法>>所確立的一大特色，在其他國家的行政程序法中我們難于找到相近的法律制度。形成這一制度的原因是，我認為這可能與美國聯邦<<行政程序法>>所具有的濃厚的司法化有關，因此，這一項法律制度并不能完全適用于其他國家，尤其大陸法系國家。

（二）奧地利

１、行政主體

奧地利<<行政程序法>>的調控范圍限于行政機關所作出的具體決定行為。這與美國聯邦<<行政程序法>>所規定的“作出裁決”相似。因此，在行政程序的行政主體問題上，并不象美國那樣復雜，在對行政機關下了定義后，后列出一大塊排除范圍。根據奧地利<<行政程序法>>規定，凡依法律有權對聯邦事務進行管理的行政機關，不論是聯邦的還是州的，都應遵守本法的有關行政程序的規定。這一點與同是聯邦制國家的美國就有很大的區別。在奧地利<<行政程序法>>中，每個行政機關能否成為行政程序法的主體，就要看它是否有對聯邦事務的管轄權，尤其是州級以下的行政機關。[4]因此，管轄權問題成了奧地利<<行政程序法>>必須首先解決的問題。

２、管轄權

盡管奧地利聯邦憲法第１０條對聯邦和州的職權作了劃，但它并沒有解決實際生活中所出現的問題，尤其是日益變化復雜的行政事務。因此，必須進一步以一般法律規定行政機關的管轄權。

確定管轄權的一般原則是由確定職權范圍的法律和行政規則所規定，也就是說，在奧地利，每個行政機關的事物管轄權和地域管轄權是由有關法律和行政規則規定。這些法律由國會制定，行政機關可以制定行政規則，但這些法律和行政規則并不包括所有的行政事務，況且，法律的滯后性和社會發展的不恒定性之間的矛盾，勢必會在管轄權問題上出現疏漏或重復，從而引起管轄權的沖突。因此，為避免這一現象的出現，奧地利<<行政程序法>>進而又作出如下規定：

（１）在法律對有關聯邦事務沒有作出事務管轄權的規定時，則該聯邦行政事務事務由縣政府（或聯邦警察機關）為第一級管轄權機關，各州行政機關首長為第二級管轄權機關，聯邦內政部為第三級管轄權機關。

（２）在法律對有關聯邦事務沒有作出地域管轄權規定時，則該聯邦行政事務按下列標準確定地域管轄區權：

有關不動產的案件，由不動產所在地機關管轄；

有關企業的經營或其他繼續性事業的案件，依經營企業或從事事業的地點，或應經營或從事的地點所在的機關管轄；

其他案件，先應參加人的住所地的機關管轄，但有疑問時則依關系人或有履行義務的人住所地，次依其居住地，再依其國內最后住所所地的機關管轄；如無上述管轄權的依據或緊急情況，則依事件發生原因確定管轄權；如依上述規定仍不能確定管轄權時，則由事物管轄區權的最上級機關管轄，從而保證每一項行政事務都會有相應的行政機關管轄。

（３）同一行政事務在數個行政機關都有管轄權時，應當依下列原則解決：

在數個行政機關對一行政事務都有地域管轄權而無其他規定的，應由它們協商決定；

如對案件已不能達成一致協議時，應由事物管轄權的上級機關管轄；

數個行政機關對管轄權爭議不能獲一致協議時，由其有事物管轄權的共同上級行政機關管轄；

在緊急情況下，各行政機關應在職權范圍內作出必要的職務，并應通知其他行政機關，以避免產生不利的后果。

（４）行政機關之間管轄權的爭議，由其有事物管轄權的共同上級行政機關。

（５）行政機關應當依據職權調查事物或地域管轄權，如對其所提出的案件，行政機關認為不屬于自已的管轄權限之內，應當立即將該案件移送有管轄權的行政機關，或將有關管轄權的行政機關名稱通知提起人，不得有不必要的拖延，導致提起人的合法權益受到損害。

（６）當事人不得通過協議變更行政機關之間的管轄權。

（三）西班牙

１、行政主體

我們知道，在行政法理論中，“行政法不能法典化”是一個很少有人提出異議的論點，制定行政法典被認為是十分困難的事。[5]在論及西班牙<<行政程序法>>時，也有學者提出西班牙<<行政程序法>>即為行政法典。[6]從西班牙<<行政程序法>>的規定內容看，我們如稱之為“行政法典”其實也并不過份，因為，與其他國家行政程序法所規定的內容相比，西班牙１９５８年<<行政程序法>>對行政實體法內容傾注了更多的關注。

西班牙１９５８年<<行政程序法>>第１條規定：“國家行政機關應在本機關規定范圍內調整其行為�！痹摋l進一步規定：“本法對調節地方團體和自治組織的行政程序規則起補充作用�！钡胤綀F體和自治組織不是行政機關，但它們有自已行使權力的程序規則，<<行政程序法>>對其程序規則的補充作用,表明地方團體和自治組織是行政程序的準行政主體。

２、行政主體的設置與職權

有關行政主體的設置問題，在許多國家都由組織法來承擔，不放入行政程序法的內容之中。但西班牙卻作了特別處理，應該說這是很有特色的規定。

（１）任何行政機關的局、處、科及類似機構的成立、變更、合并或取消都應由相應的主管部門負責人提出，報首相府批準，且任何部門都不得因此而增加公共開支。這一規定對于防止行政機關體系膨脹，增加行政經費開支具有重要意義。

（２）任何行政機關的成立，應當明確規定其所屬的部。在成立一個行政機關以前，應當事先對其日常經費及其服務的收益和用途作一經濟報告。此報告應附在新機關成立規定草案中。在不取消現有機構或限制其職權的同時，不能設立與此重復的新機構；給新成立的機關必要的經費應由議會批準，并將這些機構列入批準經費的有關法律文件中。

（３）行政機關對具所擁有的職權具有不可推卸性，應克盡職守，除經法律規定的授權、代理或調卷審理情形外。

（４）如某一規定確定國家民事行政機關行使職權，但沒有具體明確行使職權的機構，應將審理和解決案件的職權視為不屬于中央機關（職權遍及全國的領土的機關稱為中央機關），而屬于與事件與事件內容和發生地有關的下級職權機關。如該事件涉及到數個行政機關，應由地域上具備更廣泛職權的機關進行審理和作出處理決定。

（５）具有民事性質的部級行政機關，其下屬機構應行使如下職權：簡單核對事實或逢動執行有關規定，如開具證明、記錄、登記以及審理案件，完成和轉達部當局的指示，辦理證書、批準文件的退還及歸檔。

（６）上級行政機關通過指示和通令，統一領導下級機構的活動。

（７）行政機關上下級之間的關系應當通過下列規則處理：

無職權應在程序中根據其職權或在利害關系人請求下宣告；

自認為對裁決某問題無職權的行政機關應將該案的全部情況移送給認為有職權的，并隸屬于同一部的機構。

如果引起職權的消極沖突，應當依據管轄權沖突解決規則來解決管轄權沖突問題。

如某行政機關認為有權了解任何一個下級審理的案件，應向其下級機關索要報告，并在8天內說明了解此事的理由。根據此報告，上級機關對有關案件可以處理。

任何行政機關不得認定另一上級機關無職權，如發生這樣的情況，僅僅只能說明認為有權了解此事的理由，并應由上級機關處理。

３、集體領導機關

這種行政機關類似于其他國家的合議制機關。這是以會議形式行使行政權的一種行政機關。

（１）集體領導機關的主席。集體領導機關設主席一人主持工作，主席的職責是確保法律的履行和作出符合法律規定的決策。主席在行使職權過程中，如有法定正當理由，其職權隨時可以被中止。

（２）集體領導機關的會議制度。集體領導機關行使職權的基本方式是召開會議。一個有效的合法會議應當具備如下條件：

會議應當由主席召集，在事先得到同意的情況下至少提前48小時發出通知，并附有議事日程，但緊急情況下可以免除上述程序；

議事日程由主席制定，但應當給予其他成員有充分的時間提出意見；

在沒有主席事先召集的情況下，只有所有成員都已到場，而且一致同意的基礎上召開的會議也應當是有效的。

（３）集體領導機關的成立。集體領導機關的成立的法定人數應當是基成員的絕對多數。如果不存在法定人數的要求的，該機關應在第一次會議時間的24小時之后的第二會議上成立。此次會議只要求有三分之一的成員出席即符合法定人數，但出席成員不得少于3人。

（４）集體領導機關的決議。決議應由集體領導機關以出席成員的絕對多數通過，當表決出現平局時，應當由主席投票解決平局。決議的內容應當在議事日程之內，除非集體領導機關的全體成員在場，且大多數人認為這一問題屬于緊急情況應當立即給予解決，其決議內容才可超出議事日程，但決議內容仍應在本機關的職權范圍內。

（５）集體領導機關的會議記錄。集體領導機關應在其成員中任命一位秘書，每次會議應當有書面記錄。會議記錄應當記載發言人的姓名、內容、會議時間、地點、會商要點、投票的情景和結果以及決議內容等。會議記要應當由主席認可，秘書簽字，并在當次或下次會議上通過。按這一程序所制定的會議記錄具有法律效力。

（６）集體領導機關的責任。集體領導機關的成員對所通過的決議投了反對票的，應當在會議記錄中說明投反對票的理由。如果該決議在實施后引起了法律責任，則投反對票的成員可以不承擔法律責任。

（７）集體領導機關的職位代理。如果集體領導機關的主席和秘書因病或其他理由缺席的，其職務分別由該機關中資歷最深和資歷最淺的兩成員擔任；如果資歷相同的，則應當由年齡最大和最小的兩位擔任。這一職位代理制度可以保證集體領導機關在任何情況下都可以正常地進行工作，從而保證必要的行政效率。

４、管轄區權沖突及其解決辦法

管轄權沖突是行政機關活動過程中不可避免的一種法現象，是損耗行政效率的一個重要因素，對此應當有一個行之有效的法律途徑加以及時解決。西班牙<<行政程序法>>為此作出如下規定：

（１）兩個部之間或隸屬于不同部之間的行政機關發生權屬沖突的，依據<<管轄權沖突法>>解決。

（２）隸屬于同一部的行政機關之間發生權屬沖突，無論是積極的還是消極的沖突，應由其共同的上級機關依據下列程序解決：主張有職權的行政機關可向了解此事的機關提出中止的要求，該機關應當中止案件的處理程序，并立即向最直接的同一上級機關移送全部案件材料。認為對此案件無職權的行政機關也應當連同有關報告在3天內將案件移送到最直接的同一上級機關。

西班牙１９５８年<<行政程序法>>在行政程序法的主體上的規定應當入是比較完整的，尤其是集體領導機關。這此內容按一般配的法理應屬于行政實體法的范疇。西班牙將其納入<<行政程序法>>中，基本上可以認為是出于完善行政程序法的行政主體規定的目的，也可以證明行政主體在行政程序進程的重要作用。

在１９９２年的<<行政程序法>>中，這種重視對行政主體的實體法規定的熱情并沒有減弱，這部份的內容在該法中反而更加突出。

１、規定公共行政機關活動總的原則

（１）公共行政機關完全依據憲法、法律及法規客觀地為總體利益服務，并根據效率、級別、非集權化、非集中化及協調原則行為。

（２）公共行政機關依據合作原則處理相互間的關系，并接照效率及服務于公民的原則進行活動。

（３）在全國政府、自治區政府部門及組成地方行政的部門領導下，各公共行政機關應為實現法律和其他法律秩序所規定的目標而行為。

（４）各公共行政機關通過單位的法人資格行為實現自身的目標。

２、規定公共行政機關及其相互間的關系

（１）公共行政機關相互關系的原則

第一，公共行政機關在開展活動和處理相互關系時應當遵守如下原則：

尊重其他行政機關合法行使權力；

在自已行使權力時，必須考慮總體利益和受委托行使權力行政機關的利益；

向其他行政機關提供自已行使權力的信息；

在自已權限范圍內，向其他行政機關提供其有助于行使權力的積極合作和幫助。

第二，公共行政機關可以向被請求單位索要其所備的全部資料、文件或證明媒介，也可以在行使其職能時請求幫助。

第三，所需幫助只有在被請求單位不具備或提供此服務會產生嚴重損害利益或其本身職能的行使情況下方可拒絕。如拒絕提供幫助，應當通知提出請求的行政機關并說明原因。

第四，國家最高行政機關、自治區行政機關及組成地方行政的部門在各自職能范圍之外行為時必須相互合作和幫助。

（２）規定了部門會議、協作協議、聯合委員會、最高行政機關和自治區行政機關與地方行政部門的關系以及與歐洲共同體的關系等問題。

３、規定公共行政機關的部門問題

（１）行政部門的設立。各公共行政機關有權在自身職能范圍內根據本機構的特點確定組成該行政機關的行政部門。設立任何一個行政部門都應當履行下列手續：

明確加入有關公共行政機關的方式及其隸屬關系；

確定其作用及職能；

配備用于成立和運轉所需的貸款。

如不取消現有機構或不對其職能進行必要的限制，不得成立重復的新機構。

（２）行政部門的職能。行政部門具有的職能不可推諉，但依法委托或調卷審理的除外。根據職能分配規則的規定及其要求，分配給行政部門的職能及其行使可以下放給其下屬部門。如果根據規定向某行政機關分配職能，但沒有具體指出應由哪個部門行使，從內容和地區考慮，審理和裁決案件的權力應當理解為屬于其下級職能部門。如果存在許多職能部門，此權力屬于其共同的上級部門。

（３）行政職能的委托。如果由于技術、經濟、社會、法律或地區等因素需要在任何公共行政部門內均同意屬于本行政部門的職能委托給其他行政部門行使，即使它不是其下級部門。涉及到下列內容的職能不能委托：

涉及與國家元首、政府首腦、議會、自治區政府主席及自治區議會關系的事務；

抽象性規定的制定；

作出成為申訴對象的行不的行政部門內進行的申訴裁決；

具有法律地位的規定所確定的內容。

委托的法律文書必須在法定公報上公布。

（４）行政職能的授權。在法定的范圍內，行政部門的負責人可以在自身職能范圍內授權其下屬部門或行政單位負責人簽署裁決和行政行為。授權簽字不改變授權部門的職能，也無須通過公布來取得其有效性。在授權簽署的裁決和行為中應當說明授權的行政機關。行政部門不得授權簽署處罰性裁決。

４、集體領導機構。該法保留了１９５８年<<行政程序法>>關于“集體領導機構”的規定，但在內容上有了更進一步的充實。

（１）規定了集體領導機構制度，要求集體領導機構制定或完善自身運轉的規則。

（２）明確了集體領導機構主席、秘書、成員的法定職責。

（３）完善了集體領導機構會議及其會議的召集制度。

（４）規定了會議記錄的基本內容及其效力。

（四）德國

在德國<<行政程序法>>上，行政機關是指為完成公共行政事務而設置的機關。由于德國是一個聯邦制國家，它因此必須首先解決州以下的行政機關在聯邦<<行政程序法>>中的地位的問題。從現行德國<<行政程序法>>的規定看，它沒的采用美國那種嚴格區分聯邦法和州法適用范圍的辦法，因而在德國，州以下的行政機關在一定條件下也可以適用聯邦<<行政程序法>>，從而成為聯邦<<行政程序法>>的行政主體。[7]

１、行政主體

根據德國聯邦<<行政程序法>>的規定，行政程序法的行政主體是：

（１）聯邦行政機關、聯邦直屬的從事公法上的行為的社團、機構和財團；

（２）受聯邦行政機關委托而從事公法行為的鄉鎮、鄉鎮的聯合團體以及受州監督的公法上的法人；

（３）如果州行政機關將聯邦專屬立法或者聯邦與州競合立法事項的聯邦法律作為自已的事務執行時，在聯邦法律沒有相同內容或者相反的規定范圍內，州行政機關的公法行為也可適用本法。

２、地域管轄

有關地域管轄的內容主要是：

（１）涉及不動產或土地相連的權利或法律關系的事務，由該不動產或土地所在地管轄范圍內的行政機關管轄；

（２）涉及法人的經營或經營場所，與從事職業或其他長期工作的事務，由該企業經營或經營場所，從事或應從事職業或工作所在地的行政機關管轄；

（３）涉及自然人的，由在其管轄范圍內自然人有或最終有住所的行政機關管轄；

（４）涉及法人或社團的，由在其管轄范圍內法人或社團有或最終有住所的行政機關管轄；

（５）其他事務由在其管轄區范圍內產生職務行為原因的行政機關管轄。

３、管轄權的沖突及其解決辦法

行政機關在執行職務行為過程中所發生的管轄權沖突，應當及時加以解決，否則將有害于行政機關的行政效率。德國<<行政程序法>>為此作出如下規定：

（１）對某一行政事務，如果幾個行政機關都有管轄權，由最先受案件的行政機關處理，但其共同主管監管機關規定由其他行政機關管轄的除外；

（２）同一行政事務涉及到法人幾個營業所，且不在同一行政機關管轄范圍的，為保護當事人的合法權益，維護行政機關處理決定的統一性，應當由有管轄權的各行政機關的共同主管機關處理；

（３）對某一行政事務幾個行政機關都認為自已有管轄權或者無管轄權時，或者管權不明確的，由其共同的監督機關作出處理；

（４）在行政程序進行過程中，因管轄權爭議原因發生變化，為保護當事人的合法權益而有利行政機關簡單的和符合目的的程序順利進行，且現在的主管行政機關同意后，可由原主管行政機關繼續進行該行政程序；

（５）如有緊急情況，任何行政機關對其管轄范圍內產生的職務行為所引起的管轄事務，都應采取緊緊措施，并告知其他有地域管轄權的行政機關。

４、執法協助

執法協助是指經其他行政機關的請求，任何行政機關都有在其職權范圍內為請求機關提供協助的義務，但是，在從屬的行政機關之間和被請求的行政機關所協助的是自已的職責情況下，不存在著執法協助的義務。

（１）行政機關在下列情況下可以請求執法協助：

由于法律原因而使公務行為不能完成的，如管轄事務變公超出了本機關的管轄范圍；

由于事實上的原因，尤其是缺乏完成該公務行為所必須的公務人員或機構，而致使公務行為不能自行完成的；

公務實施過程中對事實不了解，甚至無法通過正當手段查明事實真相的；

公務實施所需要的證明文件或材料為其他行政機關所擁有的；

公務完成所需要較高的費用，而這筆費用只有被請求機關才能解決的。

（２）行政機關在下列情況下，被請求機關可以拒絕執法協助：

由于法律上原因，對請求執法協助無能為力的；

若提供執法協助將嚴重有損于聯邦或州利益的；

在執法協助過程中，對依法或依性質應當保密的，被請求的機關也不負有出示證明文件，提供材料和答復的義務的。

（３）行政機關在下列情況下，被請求機關不必提供執法協助：

其他行政機關可以用較簡單的方法或少量的費用即可完成的執法協助；

執法協助費用太高的；

鑒于被請求人的行政機關的任務，提供執法協助將嚴重妨礙其完成自已任務的。

被請求的行政機關除法定原因外，不得拒絕提供執法協助。被請求的行政機關認為無提供執法協助義務的，應將其理由告知請求的行政機關。如提出請求的行政機關堅持要求提供執法協助，則應由其共同的業務主管機關作出裁決，如夫共同的業務主管機關的，則由被請求的行政機關的業務主管監督機關裁決。如數個行政機關都有執法協助義務的，應當盡可能要求提出請求的行政機關隸屬的最下級行政機關提供執法協助。

關于執法協助的費用，在一般情況下，提出請求的行政機關無須向被請求的機關繳納行政管理費用，但費用超過５０馬克的除外。相互提供執法協助的，無須償還費用。

德國<<行政程序法>>在行政程序的行政主體上的規定很有特色，它對于行政機關簡便、迅速地完成行政管理事務，無疑將起到積極作用。

（五）日本

行政主體在日本行政法理論中，是指“在行政法律關系上具有權利，或具有能承擔義務資格的法律主體中執行行政一方�！盵8]也有學者稱行政主體為行政權的歸屬者，即行政法律關系中處于支配地位的管理者。[9]在日本<<行政程序法>>中，有關行政程序法的行政主體主要有二種：

１、根據國家行政組織法第３條第２款所規定的作為國家行政機關而設置的機關，或基于法律規定在內閣管轄下所設置的機關或由這些機關所設置的機關，或這些機關在法律上能獨立行使職權的職員。這些機關大致包括：

（１）內閣。內閣是國家行政機關組織中的最高機關。國家行政權屬于內閣，內閣是由首相和２０人以內的國務大臣所組成的合議制機關。它是國家進行最高決策的決定和綜合調整的機關。日本<<內閣法>>規定：“內閣行使憲法第７３條和憲法規定的其他職權�！眱乳w主要是通過內閣會議、事務次官會議、政務次官會議和有關閣僚會議行使行政權力。

（２）府和省。它是日本中央政府最基本的行政組織，是在內閣統帥下的負責具體行政事務的機關。

（３）委員會和廳。府和省可以外局的形式設置委員會和廳。委員會是實行合議制的行政機關，它是日本在戰后以美國獨立委員會模式引進的一種行政機關組織形式，它在行使職權過程中具有一定的獨立性，且委員會成員的身份受到法律保障。廳是為了對不宜在省內部局處理的事務而設置的一種行政機關組織形式，頗似我國國務院的直屬機關。

此除，國家行政機關組織還有審議會、特別機關和派出機關等。

２、根據憲法規定的地方自治所設置的地方公共團體機關。這些團體機關是：

（１）都道府縣、市鎮村的，作為相應的議事機關議會的執行機關；

（２）上述執行機關所設立的各種獨立的委員會，如公安委員會等。

需要指出的是，在日本行政法中，行政主體包括中央政府和公共團體兩種。所謂公共團體，是指出于國家并由國家規定其存在目的的法人。它又可以分為地方公共團體、公共組合和行政法人三種。[10]地方公共團體是指以實行地方自治為其存在目的，由一定的土地和居民構成的公共團體。公共組合是以實施某種行政為存在目的，由具有一定資格的組合成成員構成的公共社團法人。行政法人指由國家或者地方公共團體出資設立的法人，具有公共財團法人性質。

從日本<<行政程序法>>第2條對“行政機關”所作的解釋看，在公共團體中，公共組合和行政法人并不能行政程序法的行政主體。形成這種不一致的原因是行政主體職權的差異性和行政程序法規范行政行為的有限性。這種情況并不是日本所特有，如美國也是如此。

（六）意大利

意大利１９５５年“行政程序法草案”第1編對行政組織作了專門規定。有關行政程序的行政主體是國家、自治區和公共團體的行政機關。行政機關的形式可以分為獨任機關和合議機關。

１、行政機關的權限

各行政機關的權限由法律從事件、審級和地域三方面確定。凡法律沒有賦予中央行政機關權限的，則該權限都屬地方各行政機關保留。意大利不是聯邦制國家，但這一規定多少有點聯邦制的精神。這可能與意大利發達的地方自治理論與實踐有關。

行政機關在行使職權時不得違反法律關于管轄權限的規定。行政機關可依職權或當事人申請對管轄權是否合法進行審查，如行政機關認為本機關無管轄權的，應將有關材料送達到有管轄權的行政機關，并通知利害關系人。二個行政機關之間如發生管轄權爭議的，應由其直屬的上級機關作出裁決。在權限爭議作出裁決前，如行政機關不行使職權將有可能產生重大損害時，該行政機關應當作出緊急處置，但應將有關內容通知對方行政機關。

２、獨任機關

在獨任機關中，如行政首長缺席或因故不能執行職務時，依法應由遞補該職位的官員代理，在法律沒有作出規定，上級機關也沒有處理決定時，行政首長職務應由該機關內級別最高的官員代理，在有兩個以上級別相同的官員時，由年齡最大的官員代理。

上級機關可以通過訓令、通知或服務命令規定及指揮下級機關的活動。受到命令的下級機關如認為上級機關的命令明顯違法時，應向發布命令的上級機關說明理由并提出異議。但命令如以書面形式下達的，下級機關應當執行。然而，上級機關的命令所要求的行為如為刑法所禁止，則不論該種命令以何種形式下達，下級機關都不得執行。上級機關以書面形式下達要求下級機關執行的命令如引起法律責任，該文書就是下級機關免除法律責任的法律依據；即使上級機關未以書面形式下達命令的，但仍要下級機關執行的，下級機關也可以免除法律責任。

委托行政是行政機關更加有效地行使行政管理職權的一種手段，因此，除法律有特別規定外，上級機關有權就特定的事項將其行政權限暫時或長久地委托下級機關行使，并將委托的事項在行政機關公報上給予公告。

在行政機關行使職權過程中，管轄權的有效轉移可以保證行政事務獲得及時有效地處理，但是，管轄權的轉移不能成為逃避法律責任或追逐名利的一種手段。因此，上級機關不得命令下級機關對其管轄的事務移送自已處理；下級機關也不能無正當理由不依上級機關要求而怠于事件的處理，否則，上級機關可以隨時代為處理。

３、合議機關

合議機關設主席１人，負責確保會議遵守法律，維護秩序。為此，主席有權隨時中止或結束會議，但有關中止或結束會議的理由應記錄于會議記要。

合議機關行使權力的主要方式是召開會議。會議由主席召集，如有三分之一的會議組織成員請求，主席應在請求之日起２０天內召集會議。除法律有特別規定外，召集會議的通知至少應在開會之日５天前送達到會議成員。會議通知應當載明會議的主題和議事日程。

合議機關會議不得公開，除非有法律特別規定。一個合法的會議必須有過半數成員出席參加，如不足法定人數而隔一天再次召集會議時，有三分之一以上成員出席會議即為符合法律要求，但會議參加面員不得少于三人。如有法律特別規定或因行政職責需要全體成員出席的，不達用上述規定。合議機關組成成員如連續缺席會議時，會議主持人應將此事通知該成員在職務上有監督權的機關。該機關有權對該成員作出免職或其他適當的處置。

合議機關應當設立若干候補人員，候補人員在正式會議成員因故不能參加會議時代替其參加會議，行使表決權；會議通知也應到達候補人員，他們有權參加會議，但無表決權。合議機關應當設立書記員擔任會議記錄。

合議機關應以絕對多數票通過會議決議，但法律規定可以相對多數票通過會議記錄的除外。表決方式為起立，但會議也可以采用其他表決方式，如會議決議涉及到人格權問題時，應當采用秘密投票方式。

會議記錄應當記載參與會議的成員以及作為認證記錄的時間和場所的狀況，并將討論的主要論點、表決方式及結果加以記錄。會議記錄應當由會議主持人和書記員簽名，并在本次或下次會議上宣讀及經全體會議成員認可。除法律有明文禁止外，各會議主持人員有權要求將自已的投票及投票理由制成筆錄，并有權要求對筆錄作適當的更正。對于會議決議投反對票的成員，可不承擔由此而引起的法律責任。

從這里我們可以看到，有關合議機關的規定，意大利“行政程序法草案”顯然借鑒了西班牙行政程序法的不少規定。

（七）中國澳門地區

澳門<<行政程序法>>對行政程序中的行政主體規定相當重視，許多規定的詳盡、細仔在其他國家的行政程序法中也是少見的。與西班牙相比，澳門<<行政程序法>>可能更加“法典化�！�

１、行政主體的范圍

根據澳門<<行政程序法>>的第１３條規定，行政程序法的行政主體是行政機關。這里的行政機關是指：

（１）執行行政職務的規定；

（２）公務法人的機關及公共團體的機關；

（３）市政機關，即澳門市政機關和海島市政機關，它們都具有行政和財政的自主權，受總督監督。

２、合議機關

合議機關是指在某一機構從事某一專門職業的全體人員。它具有行政主體資格。合議機關作為行使行政權的機關在當代社會中也并不少見，如西班牙、意大利等國都有此規定。合議機關的優點在于能保證決議更趨科學性、合理性、可行性。盡管合議機關可能會犧牲部分行政效率，但是，在現代行政機關體系，它仍然是不可缺少的組織部分。澳門<<行政程序法>>沒有規定獨任機關，卻用不小的篇幅規定合議機關，似乎也正說明這個問題。

（１）合議機關主席和秘書

每個合議機關應當設立主席和秘書各一名，如無法律有特別規定時，主席和秘書可以從合議機關組織成員中選出。主席負責宣告合議機關會議開始，他領導各項工作，確保會議決議符合法律和規則，如出現特殊情況，主席可將會議中止或提前結束，也應通過附理由說明的決定解釋其做法的合法性，而該決定應當成為會議記錄的一部分。主席或代替主席的人，如認為由其主持的合議機關作出的決定違法的，有權就該決定提起訴訟，且有權請求審判機關中止該決議的效力。

任何合議機關主席或秘書缺席時，應分別由在合議機關中擔任委員時間最長和最短的委員代替，但法律另有規定的除外。如有若干委員擔任委員的時間相同，則主席和秘書分別應當由其中最年長和最年輕的委員擔任。這一規定與西班牙的行政程序法的相關內容頗為相近。

（２）合議機關的會議形式

合議機關的會議分為平時會議和特別會議。如無法律的特別規定或行政機關的決議，平時會議的開會日期由主席決定，如已決定的開會日期有任何變更，則應告知所有的會議成員，并應確保這一告知能及時到達受通行者。因此，平時會議是一種固定的、在一定期間和時間內召開的會議。

特別會議應由主席召集而召開，但有法律特別規定的除外。經不少于三分之一的委員經書面形式要求召開特別會議，并提出要討論的事項的，主席應當召集特別會議。該特別會議應當在提出要求后的１５天內召開，而有關召集通知至少在開會前４８小時發出，召集通知書應當明確及詳列將在會議上要討論的事項。

每次會議應當有議事日程，議事日程由主席擬定提出，除有特別規定外，主席應當將每個委員為列入議事日程而提出的事項列入會議的議事日程，但議事日程應當屬于本機關的權限范圍內，且該請求至少應在開會前５天以書面形式提出。議事日程至少應當在開會前４８小時交到所有會議成員，沒有列入會議議事日程的事項，不能成為會議決議的標的，但在平時會議中，至少有三分之二的成員認定對議事日程以外的事項應當立即作出決議的,不在此限。

除法律有特別規定外，行政機關的會議不得公開舉行。如會議必須公開舉行的，應當及時將舉行會議的時間、地點公開，以便讓利害關系人至少在開會前的４８小時知道。合議機關國不遵守關于召集會議的規定而產生違法性，只有在該機關全體成員都出席時，且不反對舉行會議的，這種違法性才能得到補救。

合議機關的會議應當在合法定人數情況下召開才具有合法性。在第一次召集會議時，必須有超過半數的，且具有表決權的成員參加會議，合議機關才能作出決定。如出席成員未達到法定人數的，則應在不少于２４小時間隔的前提下召開另一次會議，此會議僅需有三分之一的有表決權的成員參加，且人數不少于３人的，合議機關即可作出決定。

（３）合議機關的會議表決形式

表決是合議機關通過決議的法定形式，因此，在法律沒有明確規定時，所有出席會議的，且不屬于符合法定回避理由的會議成員不得投棄權票。在表決程序上，先由委員投票，最后由主席投票。在表決方式上，除法律另有規定外，合議機關所有的決議應以記名的表決方式作出；如果決議涉及到其他人的行為或資格，應當采用秘密投票的方式作出。應當回避或自認為應當回避的合議機關成員，在討論和表決時都不得在場。

合議機關的決議應由出席會議的成員的絕對多數票通過，但法律有特別規定的除外。如果一項決議要求絕對多數票而未能達到要求時，且又未出現贊成與反對票相同的情況，應當立即進行第二次表決，如仍未達到法定要求的，應將該決議的表決推至至下次會議，在那次會議上，該決議只要獲得相對多數票即可通過。在記名表決票相同時，則主席的投票具有決定意義；在秘密投票表決出現相同時，應當立即進行另一次表決，如仍出現表決票數相同的結果，則應將此決議推到下次會議上進行表決，在下次會議上的表決如仍然相同，則應改為記名表決程序。

（４）合議機關的會議記錄

合議機關的每次會議都應當有會議記錄。會議記錄主要包括發生在會議過程中所有問題的摘錄，但會議的時間與地點、出席人員、所審議的事項、所作決議及有關表決方式與結果。會議記錄應當由秘書記錄完成，并在本次會議的最后階段或下次會議開始時由會議所有成員通過后，由主席和秘書簽字。如合議機關是以擬本方式通過全文記錄的，則應在本次會議上以擬本方式通過的關會議記錄。合議機關的決議在通過有關會議記錄或在簽署了擬本會議記錄后，則發生法律效力。

合議機關的成員有權要求將其反對票以及解釋性說明記錄在會議記錄之中，如該決議產生法律責任時，則他們可以免除法律責任。

３、行政機關的權限

（１）權限的確定

凡法律和規章授予行政機關的權限，行政機關不可放棄也不可轉讓，但依法可以授權或代理除外。因此，所有以放棄擁有或行使賦予行政機關權限為標的或合同，都是無效。由此劃出了一條權力與權利的分界線。

每個行政機關的權限在行政程開始時確定，不用考慮以后發生的事實上的變化，但如果涉及到管轄權轉移的，則該行政機關就沒有處理此程序的權限；如果因法律變更涉及到受理案件的機關消滅，或不再具有權限，或該機關起初無處理該案件的程序而后又被賦予的，應當允許行政機關的權限發生變化。

（２）先決問題的審理前處置

如果某一行政機關的最終決定在作出前，取決于另一個行政機關或法院對某一問題所作出的裁決，則應當決定中止程序，但不立即解決該事項將會導致嚴重損失的除外，如發生下列情況應當中止即行程序：

當對該審理前的先決問題作出決定系取決于利害關系人作出的請求，而該利害關系人在得到通知中止該行政程序后邊３０天內，不向有權限的行政機關或法院提出請求，或當為審理該先決問題而提起的程序，因利害關系人的過錯而停止進行超過３０天的；

基于程序發生后的事實情節，如不立即解決該事實問題將會導致嚴重損失的；

（３）錯誤申請的處理

當事人對行政機關權限認識錯誤，都不影響其權利的行使，但是，如果行政機關通過附理由的說明，可以證明該當事人已知道行政機關的權限的，并能其證明向無權限的機關提出申請、請愿、聲明異議或上議，其動機在于拖延的除外。因此，當事人因對行政機關權限發生錯誤認識，且在合法的期限內提出申請、請愿、聲明異議或上議，該機關應依職權將有關材料遞交有權限的行政機關，并通行當事人。

４、授權

有權限對某些事務作出行政決定的行政機關可以通過授權，讓另一行政機關或行政人員處理該事務。不論有否賦予資格的法律，行政機關可隨時借用授權，允許其直接的下級、助理或代理人作出一般管理行為。這一規定也適用于合議機關對其主席的授權。在法律不禁止的前提下，授權的行政機關可許可獲得授權的機關將權力轉授。從法理上說，允許行政機關授權，無非是為行政機關有效地行使行政管理權提供了一個法律依據，但要指出的是，澳門<<行政程序法>>中所規定的授權與大陸行政法理論中的授權并不一致，前者的行政授權相當于后者的委托。

授權是一種行政權限轉移的行為。它變更了原有法律設定的行政權限分配體系，因此，授權應當是一種要式行為。為此，澳門<<行政程序法>>規定了授權的要件：（１）在授權行為或轉移授權行為過程中，授權機關或轉授權機關應當詳細指明其所授予的或轉授之力權，以及獲授權或轉授權的機關可作出的行政行為。（２）授權行為或轉授權行為應當在<<澳門政府公報>>上公布，如屬于地方行政當局的，還應張貼于常貼告示之處。

獲得授權或轉授權的機關在行使所授予的、或轉授予的權力時，應向權力承受人提明其是獲得授權或轉授權的機關。授權機關或轉授權機關可發出對獲得授權機關或轉授權機關有約束力的指示，說明其應當如何行使權力。授權機關或轉授權機關可以收回已授出的權力，并依法廢止獲得授權或轉授權的機關所作出的行為。

授權或轉授權可因下列事項而消滅：（１）因授權行為或轉授權行為的廢止；（２）因其效果已完結而導致失效；（３）因授權機關的代表人或獲得授權機關的代表人有所變動，或因轉授權機關的代表人，或獲得轉授權機關的代表人有所變動，膽如授權行為本身有明確相反規定的除外。

５、管轄權

行政機關之間如因管轄權發生沖突，則應當由依法有權限的法院解決。如職責的沖突涉及到不同法人的機關，則可以通過司法上訴途徑，交由行政法院解決。權限的沖突，由對涉及沖突的各機關行使監護權之上級機關中最低一級機關解決。

對于權限的沖突，任何利害關系人可向有權限對有關程序作出決定的機關提出附理由說明的申請，請求解決；涉及沖突的機關在知道該沖突事實后，應當立即依職權提出請求解決之。如涉及沖突的機關仍未表明立場，則有權限解決沖突的機關應當聽取該機關的意見后，在３０天內作出處理決定。

（八）中國臺灣地區

１９９１年臺灣“行政程序法草案”對行政程序法中的行政主體并沒有如同西班牙、澳門等行政程序法那樣詳盡地規定了行政主體的有親內容。許多與行政主體有關的問題，在臺灣“行政程序法草案”中依據法律保留原則由組織法或其他法律規定。該草案中有關行政主體的問題，主要集中在管轄權和行政協助上。

１、管轄權

臺灣“行政程序法草案”規定，每個行政機關應當互相尊重。當發生管轄權爭議時，應由其共同的上級機關決定，無共同上級機關的，應由它們各自上級機關之間通過協議解決。但如果協議不成應當如何解決，則該草案沒有作出進一步規定。我認為，這種通過協議解決的方案而沒有一種強制力機關作為保障，在實踐中要做可能是比較困難的。

行政機關對屬于自已權限內的進項應當以自行處理為原則，但有時基于實的需要，可以將其權限內的部分事項委任或委托其他行政機關或人民執行，但無論是委任還是委托都必須要有法令的依據。行政機關在作委任或委托時，應當將法令依據、委任或委托的事項、受委任或受委托的機關、人民的名稱或姓名在政府公報上公告。委任或委托所需要的費用除有協議另行約定外，由委任或委托機關負擔。但是，委任和委托有何區別，該草案沒有作出進一步區分。在臺灣行政法學界中，一般認為委任與委托有三種類型：行政機關將其權限之一部分委任其他行政機關以受任機關名義執行的，稱之為權限的委任（Delegation）；行政機關將其權限之一部分委托其他行政機關以委托機關名義執行的，稱之為權限之委托（Mandat）；行政機關將其權限之一部分委托人民（包括自然人與私法人）以人民自已的名義執行的，稱為行政委托（Beleihung）。[11]

一般公民對行政機關的管轄權內容并不了解，億們也沒有必須知道的法定義務。因此，行政機關對人民依法提出的申請認為無管轄權而不給予受理時，應當告知申請人有管轄權的機關。如行政機關告知遲延或錯誤，導致申請假人延誤法定期間提出申請的，應當視為申請人已經提出申請。行政機關在受理人民的申請后認為無管轄權的，應當移送有管轄權的機關，并通知申請人，不得駁回申請。如因法令或事實的變更而導致行政機關對案件失去管轄權的，應當將案件移送到的管轄權的機關，并通知當事人。但經當事人及有管轄權機關同意也可由原管轄權機關繼續處理該案件。

２、行政協助

每個行政機關原則上應當獨立地完成職務，但有時仍需要其他機關的協助才能完成自已在職權范圍內的行政事務。因此，行政機關在執行職務時，如有下列情形的，可向無隸屬關系的其他行政機關請求協助：

（１）因法律上的原因不能獨立執行職務的；

（２）因人員、設備不足等事項上的原因，不能獨立執行職務的；

（３）執行職務所必要認定的事實，不能獨立調查的；

（４）執行職務所必要的文書或其他資料，為被請求機關所持有的；

（５）由被請求機關協助執行更顯經濟的；

（６）其他職務上有正當理由必須請求協助的。

行政機關的行政協助的請求除緊急情況外應當以書面形式作出。

在下列情況下，被請求的機關可以拒絕請求：

（１）協助的行為不屬于自已的權限功依法不得實施的；

（２）如提供協助將會嚴重妨礙自已執行職務的。

被請求的機關閃為無提供行政協助義務的，應將其理由通知請求協助機關。請求機關有異議的，由其共同的上級機關決定，無共同上級機關時，由被請求協助機關與請求協助機關以協議確定。行政協助所需要的費用由請求機關負擔；其負擔方式由被請求協助機關與請求協助機關以協議確定，協議不成的，由其共同的上級機關確定。這一規定顯然是受了德國<<行政程序法>>和日本１９６４年“行政程序法草案”的影響。

（九）英國

在英國，可以成為行政程序法的行政主體是具有行政職權的行政機關，尤其是它們在作出影響公民合法權益的行政行為時，更應當受到行政程序法律的約束。英國的行政機關由中央政府、地方政府、警察和公務法人四部分組成。由于警察實際上是中央政府和地方政府的組成部分，所以沒有必要單獨列出論述。然而，在英國的行政機關系統中，值得一提的還是具有相對獨立地位的行政裁判所（Tribunal），因為英國在１９５８年專門制定了<<行政裁判所與調查法>>，許多成文的行政程序都通過此法得以確認。

１、中央政府

與行政法有關的中央政府是英王、樞密院、內閣和首相、部長和部以及常任文官。但英王和樞密院在行政方面的作出因責任內閣制的興起而幾乎流于形式。內閣和部長是英國行政權的核心，是最高的行政決策機關。部長和部擔負著執行內閣和首相決策的責職，與公民和法人的關系最為密切，因而在行政程序中經�？梢钥吹剿鼈兊幕顒�。常任文官提任著部長和部的業務工作，代表部長和部對外進行活動，部長對他們的活動負法律責任，因此，他們不是行政程序法的行政主體。

２、地方政府

英國的地方政府指由地方有選舉權公民選舉產生的、負責管理法律規定屬于地方的行政職務并具有獨立法律地位的行政機關。地方政府的職權主要在于維護公共秩序，環境保護、社區服務和公共事業等。這些職權與私人利益關系密切，所以，它不僅受到中央政府多方位的監督，法院也會基于越權無效原則對地方政府行使監督權。

３、公法人

在英國行政法中，公法人主要是指在具有一般職權范圍內的中央和地方行政機關以外享有一定的獨立性和單獨存在的法律人格并從事某種特定的公共事務的行政機構。[12]由于公法人不是英王的代理人，在法律上沒有特別規定的情形下，它與地方政府一樣適用一般的法律規定。法院也可以適用越權無效的原則對公法人行使監督權。

４、行政裁判所

英國的行政裁判所是本世紀初行政權發達的產物，它是在普通法院體系以外設立的旨在解決行政糾紛的一種裁判機構。它處理行政糾紛時應當遵守<<行政裁判所與調查法>>的程序和部長為其制定的程序規則，否則可能會受到法院的司法審查。

（十）法國

在法國行政法中，作為行政主體，它是指“實施行政職能的組織，即享有實施行政職務的權力，并負擔由于實施行政職務而產生的權力、義務和責任的主體�！盵13]它應當具備二個基本特征：一是行使行政職權，管理公共事務；二是獨立承擔行政責任。在法國行政體系中能夠成為行政主體的有：

１、中央行政機關

法國的中央行政機關有總統、總理和各部長組成�？偨y是國家元首，對外代表國家行使權力�？偫頌檎氖啄X，由總統任命。部構成了中央政府的各職能機構，每個部都負責某一方面的全國性行政事務。在日常生活中，應該說部的行政行為與私人的關系最為密切，因而部長作出決定的權力是否合法倍受行政法院的關注。

２、地方行政機關

省政府是地方一級的行政機關，省長不是省議會選舉產生，而是由內政部長和總理提名經部長會議決定后，由總統任命。他是中央政府在省內的代表。另外大區行政長官和市（鎮）長也是地方行政機關的組成部分。

３、公務法人

公務法人不具有一般行政組織的特點，但它是一個獨立的行政管理機構，它能享受權利和承擔義務，如大學圖書館和博物館等。它們在進行行管理活動所體現出的靈活性有時更加適應社會發展的需要，因而公務法人成為不可缺少的行政主體之一。

（十一）中國

在我國目前行政法理論中，行政主體“特指能以自已的名義實施國家行政權（表現為行政管理活動），并對行為效果承擔法律責任的組織�！盵14]作為一個學理概念，還沒有獲得立法的認可，但在它已經出現在最高人民法院的司法解釋中。[15]不管人們對行政主體概念本身還是否存在著爭議，我國的行政主體是：

１、行政機關。行政機關是管理行政事務的法定機關。行政機關必然是行政主體，這種必然性是由設立該行政機關的法律所決定的。它不需要法律另行授權，其行政主體的資格非依法定程序不得剝奪。但是，行政機關在從事民事活動時，其不再是行政主體，而是一個民事主體，其性質是機關法人。

２、法律、法規授權的組織。它是指通法律、法規授予某些組織具有獨立行使某種行政職權的資格，從而成為行政主體。如衛生防疫站、物價檢查所等。

根據行政處罰法第１７條的規定，授權組織作為行政處罰主體時，該組織必須是“具有管理公共事務職能的組織�！辈痪哂泄芾砉彩聞章毮艿慕M織不能成為行政處罰程序中行政主體。

值得指出的是，目前在實踐中出現行政主體混活問題大都與不合法的規章存在有關，許多規章不顧法律的規定，通過授權設立“行政主體”，因此，在這個問題上，目前需要進行的工作應當是對規章進行清理，從而澄清行政主體在實踐中的一此混亂問題。

如果我們制定行政程序法，對行政主體的一些基本問題還要規定的，如種類、構成要件等，但不必如西班牙、澳門等行政程序法那樣對行政程序法的主體作了如此復雜的規定，許多必要的內容完全可以納入組織法、編制法，但有關管轄權的內容我認為還必須加以明確的規定，因為，一方面目前行政機關管轄權的混亂局面已成為影響行政效能的一個重要因素，另一方面從法律上進一步明確行政主體的管轄權，也是提高行政主體行使行政權效能的一個重要前提。

三、行政程序法的相對人

在行政程序中，作為行政主體在行使權力時必須要有一個承受其權力的對象，無論這個對象是組織還是個，是特定還是不特定。這個對象我們可稱之為行政程序中的相對人。適格的相對人是行政主合法行使權力的重要前提條件，而對個人和組織來說則是維護其自身合法權利的保障。因此，各國在其行政程序法對行政程序中的行政主體都有不同程度的規定。

（一）美國

美國１９４６年聯邦<<行政程序法>>在行政程序相對人問題上，只在其第５５２條第２款中,對“人”作了一個簡要的立法說明，“人”包括個人、合伙、公司、社團及不屬于機關的公、私組織。這一條款說明了這樣一個法理，即除作為行政主體的機關外，其他個人和組織都可以成為行政程序中的相對人。在該條的第3款中，又對當事人作了如下定義：“當事人包括被列為和被承認為當事人的人和機關，或有權成為當事人并通過正當方式要求成為當事人的人和機關，以及在機關提起的訴訟中，機關為了某一特定目的而承認其為當事人的人和機關�！边@一規定的實際意義是將作為行政主體的行政機關和作為相對人的人合稱之為“當事人”。因此，在美國行政程序法中，當事人并不一定是行政程序中相對人。

有關行政程序中相對人的資格要求，委托權利等，聯邦<<行政程序法>>并沒有作出任何規定，依據英美法系的一般法律原則，這一方面的內容應當適用民事法律的有關規守。由于存在判例法制度，因此法院在這方面的也可以通過判例做一些積極的工作。

（二）奧地利

奧地利１９５０年<<行政程序法>>用專章規定了行政程序中的相對人，其主要內容是：

１、在相對人區別了關系人和當事人

在行政程序中，有請求行政機關執行職務行為，或者行政機關作出的職務與他有利害關系的個人或組織為關系人。而關系人如因請求權或法律上益而參加該案件的，是當事人。前者具有靜態意義，如同美國行政程序法中的“人”，后者具有動態意義，如同美國行政程序法中的“當事人”，只不過美國的當事人還包括了行政主體。在對關系人的權利能力和行為能力有異議時，行政法規無特別規定的，應當由行政機關依據民法的規定來確定。這一明文規定解決了相對人在行政程序中的權利能力和行為能力。雖然大陸法系有公法與私法之分，但在行政法領域中有條件地適用民法規定并無多在理論障礙，其原因可能是民法是在切法的基礎，至少大陸法系的國家有這樣的看法。

２、代理

關系人在行政程序中因某些主客觀原因不能親自進行活動的，可依法委托他人為其在行政程序中的行為作代理。代理作為一種法律制度源于民法，行政法畢竟不同于民法，簡單地借用民法中的代理制度有可能行不通。因此，奧地利<<行政程序法>>對代理制度作出了如下規定：

（１）關系人或者其法定代理人在行政機關沒有明確要求其親自到場時，其可以委托他人代理其活動。此項代理應當有書面委托書證實，如在行政機關也可以用口頭形式委托，但應當注明于卷宗作為證據。

（２）代理人的代理權限內容和范圍，由關系人出具的授權證書確定；如對授權證書所載的內容有異議時，則依據民法規定。行政機關還應依法消除代理權可能發生的瑕疵。

（３）無資格代理他人為營利事業的經營者，不得允許其為授權代理人。

（４）如行政機關在職務上已知道代理人系被代理人的親屬、家屬或雇傭人，或者職業團體或其他機關的負責人，全其代理權限的存在及其范圍無可置疑時，行政機關可不要其明示代理權的授予證據。

（５）關系人有權選任法律輔佐人，并由其陪同到場。

（６關系人在委托代理人后，并不禁止關系人以自已的名義發表聲明，實施行為。

３、無代理人的無行為能力、無法定代理人或所屬不明的關系人

行政機關在依職權或依申請對無行為能力、且無法定代理人或居所不明的關系人實施職務行為時，認為案件重要有必要選拔任監護人的，可用關系人所提供的費用，由本管轄區內的法院確定。法院所選定的監護人具有法定代理人的法律地位。

（三）西班牙

西班牙<<行政程序法>>將行政程序中的相對人稱之為“利害關系人”。從內容上看，它與奧地利<<行政程序法>>中的“關系人”并無多大異議，作為行政權力的承受者，他們享受著為維護自已合法權益的所必須的權利，履行著因此而產生的義務。另外，在與民法的關系中，基本上也采取了美國、奧地利的態度，并無其他較新的規定。

１、相對人的條件

除民事法律規定的人外，已婚婦女和未成年人具有在公共行政機關行使或維護自已的那部分權利的行為能力，其行為效力為行政法規所承認的，無須得到其丈夫、父母或監護人的幫助。[16]這一規定將未婚婦女認定為缺乏行政法上的行為能力，應該說是一種男女不平等的體現，在２０世紀５０年代仍堅持這一立場的國家，在西方國家中也是罕見的。

２、相對人的種類

在行政程序中，被認為是合格的相對人有：（１）作為權利或合法利益的主體參加行政程序的人；（２）在行政程序未開始以前就表示其權利可能受程序中的決定直接影響的人；（３）在其合議的、個人的和直接的利益可能會受到裁決的影響，并在行政機關還沒有作出最后裁決時親自出庭的人。

３、代理

根據法律規定，有行為能力的相對人可以通過選擇代理人實施其行為。任何人如以他人名義提出申請、停止請求及其放棄權利，應當通過公文或具有公正合法簽名的私人文件證明其代表資格。

４、相對人的權利和義務

（１）由若干相對人共同簽署的一份書面材料，如無其他特別說明，有關行政行為應當視為與第一署名者發生關系。

（２）如果一個案件沒有以公開形式進行審理，且在行政程序未開始以前就已存在表示其權利可能會受程序的決定直接影響的人，而他們又沒有出席案件審理的，行政機關應當將有關案件的審理情況通報給上述人員。

（３）相對人向行政機關提供報告、檢查和其他調查行為的義務，應當有法律明確規定。

（４）相對人在行政機關出庭的義務應當法律明文加以規定，且行政機關應通過傳標票說明傳其出庭的目的。

（四）德國

德國<<行政程序法>>對行政程序中的相對人的規定方面比較全面，除允許適用有關民法的規定外，還就行政程序的特殊性作出相應的規定。這是前述幾個國家所沒有的。

１、相對人的權利能力和行為能力

相對人的權利能力和行為能力是其參懷行政程序的必要條件，因此，應當有法律加以明確規定。根據德國<<行政程序法>>的規定，下列人員或機關具備參與行政程序的能力：（１）自然人和法人；（２）享受權利的社團；（３）行政機關。下列人員或機關具有為行政程序的行為能力：（１）依據民法有行為能力的自然人；（２）依據民法有限制行為的自然人，但應當具有民法或公法的規定，被視為行政程序的標的且有行為能力的自然人；（３）法人或社團的法定代表人或經特別委托的人；（４）行政機關負責人、其代表或受其委托的人；（５）民事訴訟法第53條和第55條規定的情況。

２、相對人的種類

相對人的種類有：（１）申請人和被申請人；（２）行政機關所實施的行政行為指向的人；（３）行政機關與其訂立或將要訂立公法上契約的人；（４）行政機關可因公務或請求、命令其法律權益因行政程序結局而受影射的人作為當事人參加行政程序的人；（５）行政程序的結局對第三人的法律權益產生影響的，經申請行政機關可以命令其作為當事人參加行政程序的人。

３、代理人

相對人為了更好地維護自身的合法權益，在行政程序中他可以委托他人代理其行為。為保證代理人在行政程序中正確地反映被代理人的意思，德國<<行政程序法>>對有關代理的問題作出詳盡的規定：

（１）全權代理人和辯護人

相對人可以由其委托的全權代理人代理一切行政程序的行為，除非有法律對某一行政程序行為在委托關系上有明文禁止的規定。全權代理人經行政機關的要求應當提交全權委托的書面證明。如果相對人撤銷其全權代理人，對于行政機關來說，只是在接到其通知后才產生法律效果。

代理人不因相對人的死亡、其行為能力或法定代理的變更而撤銷。全權代理人作為權利受讓人參加行政程序的，經行政機關要求其應當提交全權代理的書面證明。

行政機關應當通知指定全權代理人參與行政程序，也可以通知相對人，但以其有協助義務為限。如行政機關通知相對人的，得告知全權代理人。

相對人可與辯護人一起參加辯論和討論，辯護人所作的陳述視為當事人的陳述，但以其未立即提出異議為限。

全權代理人和辯護人作不適合的書面陳述和無能力作適當口頭陳述的，行政機關可駁回其陳述。行政機關應將駁回的事項告知相對人。被駁回的全權代理人和辯護人在其被駁回后所為的程序上的行為無效。

（２）指定送達代收人

在德國<<行政程序法>>的效力范圍內無住所或習慣的居所，無住址或經營場所的當事人，經要求應在合適的期限內在本法效力范圍內指定送達代收人。漢事人不指定送達代收人的，郵寄給其的文書在交郵后的第二天視為已經送達，但如證明未收到文書或受領遲延的，不在此限。行政機關應當告知相對人不指定送達代收人的法律后果。

（３）

根據德國<<行政程序法>> 規定監護法庭可依據行政機關的請求，為下列人員指定一位合適的代理人：

身份不明的相對人；

住所地址不詳或在行政程序中因客觀原因而缺席的相對人；

在本法效力范圍內無住所，行政機關要求其指定代理人，但是在規定時限內又未能指定代理人的相對人；

行政程序涉及到列主物，為保護該物所生的權利和義務的。

被指定的代理人有權要求作出指定行為的行政機關給予適當的報酬，返還其所墊付的費用。行政機關也可以向被代理人要求補償因代理所生的費用，具體數額由行政機關規定。

（４）相同呈文的代理人

這種代理人類似于訴訟法中集團訴訟代理人。在德國<<行政程序法>> 中，有關相同呈文的代理人制度內容是：

在行政程序中，如有５０人以上在簽名表中的提案或呈文，或送交與原文本相同的復印件的，只要將其姓名、職業和住址作為代理人填寫的，才能視為代理人，但以其未被指定為全權代理人為限。代理人只能由自然人充當。

依上述規定提交的法律文書，如附簽名報告不明確或不符合規定的，行政機關可不予承認。對不予承認的法律文書，行政機關應當以當地習慣的方式告知遞交人。簽名人未注明其姓名或地址，或雖然已注明但無法辯認的，行政機關也可以不承認。

代理人或被代理人一旦向行政機關以書面形式聲明撤銷代理的，代理權立即消滅。代理人提出聲明的，應當告知所有的被代理人；被代理人提出聲明的，應立即告知行政機關是否維持所提交的法律文書，是否已指定了全權代理人。

代理人代理權消滅的，行政機關可要求原被代理人在適當的期限內指定共同代理人。如原被代理人超過３００人的，行政機關可將此要求依當地習慣的方式公告。如原被代理人到期不指定代理人的，行政機關可因公務指定一共同代理人。

（５）共同利益相對人的代理人

互相具有共同利益參加行政程序的人超過５０人而未指定代理人的，且如不指定共同代理人將會妨礙行政程序正常進行的，行政機關可要求其在適當的期限內指定一共同代理人，如行政機關這一要求到期不能得到滿足的，即可因公務指定一共同代理人。

共同利益相對人的代理人的消滅適用“相同呈文的代理人”的規定。

（６）代理人的權利和義務

代理人應當認真維護被代理人的合法權益，有權實施所有與行政程序有關的程序上的行為。代理人不受行政命令的約束。

與其國家相比，德國<<行政程序法>> 中的相對人制度應該說是非常有特色的：

１、在相對人的權利能力和行為能力的條件上，不是簡單地比引民法的條款，而是在單獨作出規定中又有條件地允許選擇適用。這一規定反映出立法者已區分出民法行政法在某種程度上所存在的差異性。

２、規定了各種不同的代理形式。在德國<<行政程序法>>中，不僅有相對人委托代理，還有行政機關因公務的指定代理；不僅個人委托代理，還有集體委托的共同代理；不僅有全權代理，還有一般代理。多種的代理方法的存在，在客觀上有利于維護相對人在行政程序中的合法權益。

（五）日本

有關行政程序法的相對人制度，日本沒有象西班牙、德國等設專章規定之，而是在聽證程序中附帶提及，內容不多。在日本<<行政程序法>> 中，相對人可以分為當事人和參加人二種。

１、當事人是指接到或視為接到聽證通知的人，因此，誰能成為行政程序中的相對人，取決于行政機關的單方面決定。這種以“接到通知”而不是“合法權益受影響”作為認定相對人的標準，我認為并不科學。在其他國家中我們沒有找到相同的規定。

２、當事人在接到聽證通知后，可以委托兒所代理人代理有關聽證的一切行政程序行為。代理的代理資格，應當由書面材料證明；在代理人失去代理資格時，委托人應當以書面形式告知行政機關。至于行政機關是否可以指定代理人的問題，日本<<行政程序法>> 沒有作出規定。在實踐中，我們無法排除出現阻礙聽證進展的客觀情形，如相對人成為無行為能力的人，且又無監護人時，聽證程序就無法進行下去。在這一點上，德國<<行政程序法>> 的規定要比日本科學得多。

３、行政機關認為必要時，可以要求當事人以外的，依照該不利益的處分所根據的法令被認為與該不利益處分有利害關系的人參加，或許可其參加聽證程序，稱之為參加人。參加人也可以委托代理人參加聽證程序。這一規定類似于日本民事訴訟法中的第三人制度。[17]從價值目標看，在行政程序中設立參加人制度，既為了行政效率，又是顧及當事人以外的公民和法人的合法權益。

（六）意大利

意大利“行政程序法草案”在規定相對人制度上與日本相比還要簡潔：

１、在意大利“行政程序法草案”中，相對人即“利害關系人”，依該草案第20條規定，利害關系人僅指對于事件有權利或正當利益，且對于提出行政程序開始的聲請在法律上存在針對其行政行為為前提。顯然，在意大利“行政程序法草案件”中認定相對人的標準是“合法權益受影響說”，而不是日本的“接到通知說”。這標準更加符合相對人維護其合法權益的需要。

２、關于代理制度，意大利“行政程序法草案”規定，利害關系人可以以書面形式委托他人代為程序行為。利害關系人如與行政機關和解，也可以經認證的書面授權，委托他人代理之，但委托兒所事項應當在行政機關預定的規則內。委托授權對象是經主管機關登記的專業人員，而該授權的事實又經過該專業人員承認時，代理人可處進一切程序行為，但法律有明文禁止或另有其他形式要求者除外。

（七）中國澳門地區

澳門<<行政程序法>>以非常簡潔的法條規定了行政程序中的相對人制度。與他對行政主體所作的詳盡規定形成了鮮明的對比。

１、相對人的范圍。該法規定，所有私人都有權親身參與行政程序，并在行政程序中有權被代理或輔佐。由此可見，在澳門<<行政程序法>>中，所有與公權機關相對而存在的公民、法人和其他組織都可以成為行政程序中的相對人，且相對人有權委托代理人參與行政程序的一切活動。

２、相對人的條件。相對人參與行政程序除了有法定資格外，還應當具有行為能力。該法沒有規定確認行政相對人行為能力的具體標準，而是規定“參與程序之能力為基礎及尺度，且民法也適用于無參與程序能力之補充，但有特別規定者除外�！盵18]這表明，在相對人的行為能力確認標準上，如有關行政法律不作特別規定的，都適用民法。

（八）中國臺灣地區

臺灣“行政程序法草案”所規定的行政程序中的相對人制度上具有明顯的模仿德國行政程序法的痕跡。這可能是德國法對臺灣法曾產生較大影響的結果。在中國近、現代法制史上我們可以看到，日本對中國法制現代化的影響是比較大的，而當時在日本法學界“言必稱德國”也成主流，中國３０、４０年代的法學家受德國法的影響就難于避免。1949年后他們中的不少人去了臺灣，對臺灣后來的法學發展的影響是不可低估的。我們現在在其他部門法也可以看到德國法的影響。

臺灣“行政程序法草案”中的相對人制度的內容主要有：

１、相對人的權利能力

凡下列相對人都有權利能力：（１）自然人和法人；（２）設有代表或管理人的非法人團體；（３）依據法律規定享有權利和履行義務的主體；（４）行政機關。

２、相對人的行為能力

凡下列相對人都有行為能力：（１）依據民法規定有行為能力的自然人；（２）法人或非法人團體的代表人或管理人；（３）依據法律規定可以獨立實施法律行為；（４）行政機關的首長、其職務代理人或其他機關代表人。

３、相對人種類

在臺灣“行政程序法草案”中，相對人有：（１）申請人及申請的相對人。依其立法說明，申請相對人系指權利和利益受申請事項影響的人。他們也具有相對人的地位。[19]（２）行政機關所作出的行政行為的相對人，如受該行政行為間接影響的人能否成為相對人，該草案沒有明確規定，依該條款的字面解釋如作肯定結論似乎也沒有什么障礙。（３）與行政機關訂立行政契約的相對人；（４）行政機關實施行政指導的相對人；（５）對行政機關陳情的人；（６）其他依本法規定可以參加行政程序的人，但這不應包括與程序結果無利害關系的人，如證人、鑒定人等。

在行政程序開始后，其合法權益因此受影響的人，行政機關可以通知其參加行政程序，受影響的人也可以申請參加行政程序。這些人也可以成為行政相對人。由此可見，在臺灣“行政程序法草案”中，相對人的范圍是非常大的，只要其合法權利受到行政行為的不利影響的，都可以成為相對人。

４、代理人

凡是無行政程序行為能力的自然人，應當由其法定代理人代為進行程序。其他相對人可以委托代理人代為進行行政程序活動。相對人授予代理人以代理權，除行政程序性質不得代理外，應當包括其他所有行政程序行程。但是，對相對人依法所提出的申請，代理人如無特別授權，不得代為申請人撤回，因為申請涉及到相對人的重大權益，所以撤回申請應當有申請假人特別授權。

５、共同相對人

在存在多個共同利益相對人時，應當選出其中一至五人代為全體相對人進行行政程序行為。這一制度的法原理是訴訟法中集團訴訟理論。在行政活動中，多個共同利益相對人如沒有選定代理人妨礙行政程序進行時，行政機關可以限期命令選定。逾期仍不選定的，行政機關可以依職權指定。在指定或選定代理人后，其他相對人就不得參與行政程序的活動。

６、代理人的資格證明

代理人無論是相對人選定還是行政機關指定，都應當由書面證實。代理人的資格、權限喪失或變更的，相對人應當立即以書面形式通知行政機關。

７、輔佐人

相對人在獲得行政機關的許可的前提下，可以隨同輔佐人到場陳述，如相對人提出異議，則視為相對人自已的行為。

（九）法國和英國

法國和英國都沒有統一的行政程序法典，但從其行政訴訟中對原告資格認定的標準看，“利害關系人”仍是最基本的標準。行政訴訟程序是行政程序在司法領域中的自然延伸，這是行政訴訟中的原告和行政程序中相對人保持同一性的理論基礎。因此，從行政訴訟中的原告資格去認識行政程序中的相對人的范圍應該說是可行的。

在法國行政訴訟中，作為原告的當事人“必須對作為訴訟標的行政決定具有某種利害關系，才能提出行政訴訟�！盵19]盡管在不同的訴訟類別中，法律還會對原告可能附加其他一些條件，但“利害關系”卻是一個基本的標準。而在英國的行政訴訟中，關于原告別的資格的認定，一般是如無成文法的規定都由法院以判例來確認。在私法中，有權起訴的人是其權利受到侵害的人，但在公法中，“倘若限制公民只有在權利受到侵害時才能起訴，不僅混淆公法關系和私法關系的性質，而且過份束縛法院對公共機關違法行為的監督，不符合理代行政法發展的趨勢�！盵20] 因此，對行政訴訟的原告資格應當從寬解釋。由此可見，法國和英國在這個問題上所持的觀點具有共性。我們可以認為，凡行政機關的行政行為影響到私人的合法權利時，該私人無論是公民還是法人都可以成為行政程序中的相對人。

（十）中國

上述比較論證對我國行政程序確立行政程序中的行政相對人不無借鑒意義，結合中國行政訴訟制度，我認為，行政程序中行政相對人制度應當有如下基本內容：

１、以“利害關系人”作為認定行政相對人資格的基本標準，即只要行政主體的行政行為影響到合法利益的，他都可以成為這一行政法律關系中行政相對人，享受行政相對人權利，履行行政相對人的義務。至于利害關系人的認定，一方面應當由行政相對人舉證證明，另一方面應當賦予行政主體對利害關系有一定的自由裁量解釋權，以保證一定的行政效率。

２、行政相對人的權利能力和行為能力確定，委托代理制度的內容，除法律、法規另有特別規定外，可以依據民法的規定執行。

[1]參閱張澤想的<<行政法主體論>>，載<<行政程序法研究>>，中國政法大學出版社1992年版，第8791頁。

[2](美)伯納德．施瓦茨著：<<行政法>>，群眾出版社1986年版，第3頁。

[3]王名楊著：<<美國行政法>>，中國政法大學出版社1995年版，第131頁。

[4]參見奧地利<<行政程序法>>，第1條。

[5]有關這一方面的觀點可參閱我國目前的行政法學著作。

[6]胡建淼著：<<十國行政法比較研究>>，中國政法大學出版社1993年版，第397頁。

[7]參見德國<<行政程序法>，>第1條。

[8](日)室井力主編：<<日本現代行政法>>，中國政法大學出版社1995版，第271頁。

[9](日)南博方著：<<日本行政法>>，中國人民大學出版1988年版，第13頁。

[10]參見胡建淼著：<<十國行政法比較研究>>，中國政法大學出版社1993年版，第243頁。

[11](臺)經社法規研究報告1007，<<行政程序法之研究>>，第51頁。

[12]王名楊著：<<英國行政法>>，中國政法大學出版社1987年版，第86頁。

[13]王名楊著：<<法國行政法>>，中國政法大學出版社1989年版，第38頁。

[14]胡建淼主編：<<行政法教程>>，杭州大學出版社1990年版，第50頁。

[15]參見最高人民法院1995年1月15日<<關于公路路政管理機構行政主體資格及有關法律適用問題的答復>>[(1994)行復字第4號]

[16]參見西班牙<<行政程序法>>，第22條。

[17]參見日本<<民事訴訟法>>，第71條。

[18]參見澳門<<行政程序法>>，第52條。

[19]王名楊著：<<法國行政法>>，中國政法大學出版社1989年版，第619頁。

[20]王名楊著：<<英國行政法>>，中國政法大學出版社1987年版，第199頁。