第十一章行政救濟程序

一、行政救濟程序的法律意義

（一）行政救濟

行政救濟是行政相對人不服行政主體對其所作出的行政行為，向作出該行政行為的行政主體或者其上一級機關提出復查申請，有權的行政主體基此對行政相對人的申請進行復查并作出裁決的一種法律制度。它與司法審查相對應，表明了這種法律制度是行政程序行政相對人對自已合法權益進行救濟的一種手段。

行政救濟目前在世界各國得到普遍推行，大陸法系國家比英美法系國家更早設立這一法律制度。[1]由于各國的法律制度和法學理論的差異性，對行政救濟的概念表述也不同：

德國稱之為“聲明異議”。即當事人對行政主體所作出的行政行為不服時，可以在收到行政行為決定之日起一個月內向原作出行政行為的機關提出審查的請求。原作出行政行為機關認為當事人請求理由成立時，則應當以給予行政救命；如果原作出行政行為的機關認為當事人請求理由不能成立時，則不予行政救濟。此時，原作出行政行為的機關可將該當事人的請求移送到上級機關，或者有管轄權的機關進行再審查。上級機關應當在三個內作出決定，如當事人對上級機關的決定仍然不服，即可向行政法院提起行政訴訟。

日本稱之為“行政不服審查”。即國民認為行政廳的行政處分行為或者其他事實行為違法或不當，特向有關行政廳提出請求，以求得改變或者撤銷被訴行政行為的結果的法律制度。根據<<行政不服審查法>>的規定，行政不服審查可分為審查請求、異議申訴和再審查請求三種。

美國稱之為“行政上訴”。美國聯邦<<行政程序法>>第５５７條第２款規定：“主持人做出初審裁決后，在規定的時間內，如果當事人沒有提出復議，此裁決即為行政機關終審裁決。行政機關在受理當事人對初審裁決提出的上訴時或者復議初審裁決時，擁有作初步裁決所應有的一切權力，但根據通告和規章上訴和復議的事項除外�！被�，所謂行政上訴，是指當事人對行政法官作出的初審裁決不服時，可以在法定時限內向行政機關提出重新復審，要求改變或者撤銷初審決定的一種法律制度。

在其他國家中，意大利稱之為“行政審查”，澳大利亞稱之為“行政申訴”，英國的行政救濟分為部長救濟和行政裁判所救兩種。韓國稱為“訴愿”。我國則稱之為“行政復議”。

行政救濟的功能不同于司法審查，它是行政主體自我裁決、自我糾錯的一種自律性的法律制度，客觀地說，這種法律制度既嫌及違反了自然公正原則，除少數可由行政主體作出終局裁決的行政行為外，又難于徹底解決行政爭議，那么，為什么我們還要在行政程序法中確立這一法律制度呢？一般認為，確立行政救濟制度的法理基礎是：

１、提高行政效率

行政效率是行政機關進行行政管理的生命，現代社會對行政機關的這一要求應當在所有的行政法律制度上充分體現出來。行政救濟相對于司法審查來說，蘊涵著處理法律爭議的經濟、迅速的法律精神。如果將所有的行政爭議都推向法院，而不讓其先在行政救濟程序中過濾一下，那么，不僅法院不堪重負，更重要的是行政機關的行政效率將受到極大的影響。因此，設立行政救濟制度，讓部分行政爭議能夠在行政程序中獲得彌息，將有助于提高行政效率。

２、樹立良好的社會形象

行政救濟是行政主體自我糾錯的一種手段，它可以避免行政主體與行政相對人對薄公堂，損傷和氣以及與行政主體合作的信任基礎，從而為行政主體在社會公眾面前樹立起良好的社會形象，進而有助于推進行政有效性，在行政決定執行過程中減少不必要的社會阻力。

（二）行政救濟程序

行政救濟作為在項法律制度，在靜態上表現為行政實體法的規定，在動態上則表現為程序過程的法律設定。從各國法律規定的內容看，行政救濟程序有的是規定在行政程序法典中，如德國、西班牙、奧地利，也有單獨立法的，如日本有<<行政不服審查法>>、英國的<<行政裁判所調查法>>等。

行政救濟程序的內容主要是：

１、申請

本程序所涉及到的程序要點是：（１）申請行政救濟行政行為的范圍。行政相對人對行政主體所作出的行政行為都可以表示不服，但并不等于他對所不服的行政行為都可以申請行政救濟，如美國可以提起行政上訴的只限于行政裁決行為，日本則限于“行政機關的處分及其他相當于行使公權力的行為”，我國行政復議將抽象行政行為等四種行為排除在行政復議范圍。[2]確定行政救濟的范圍，既考慮行政救濟手段在解決行政爭議上的局限性，又考慮到行政機關的效率。（２）提出申請的主體。有的國家規定，申請人只能是被侵害人，如法國、奧地利；也有的國家允許將申請人擴大到利害關系人，如澳大利亞、日本。（３）申請的時間和方式。申請的時間各國規定長短不一；申請方式是書面形式，在特殊情況下也可以用口頭形式。

２、受理

本程序所涉及到的程序要點是：（１）受理機關。各國規定的具體方式有：其一，以原行政機關為受理機關；其二，原行政機關的上一級行政機關為受理機關；其三，法定一個特定的機關為受理機關，如澳大利亞的行政申訴裁判庭。（２）受理后的行政行為的效力。許多國家都規定提起行政救濟不停止原行政行為的執行力，除非有法律特別規定。這一規定的旨意在于確保行政機關的行政效率，彌息已發生爭議的社會關系。

３、審理

本程序所涉到的程序要點是：（１）通知與聽證，即行政機關應當通過何種方式、在何時向何人送達載有表達意見的時間、地點的通知書以及行政機關舉行聽證的有關事項。（２）審理方式，即是口頭審理還是書面審理；（３）審理后的決定形式，其中包括能否作對申請人不利的變更決定，如日本對此有明確的規定。（４）審理期限，即行政主體應漢在多長時間內完成行政救濟程序。

４、與行政訴訟的關系

這里需要解決兩個問題：（１）對行政救濟決定不服是否可以提起行政訴訟？（２）提起訴訟的期限。如我國行政復議條例規定為１５天，法律、法規有特別規定的除外。協調好行政救濟與行政訴訟的關系相當重要，因為，行政救濟不可能使所有的當事人都能認同行政救濟決定；如申請人不服行政救濟決定，應當允許他向法院尋找司法救濟途徑，以貫徹“司法最終解決原則�！�

三、各國行政救濟程序比較

（一）美國

在美國，行政救濟稱之為“行政上訴”（Adminstrative Appeal），是指當事人不服行政機關的初審裁決而向有關行政裁決機關申請重新審查的一種法律制度。行政上訴由１９４６年聯邦<<行政程序法>>第５５７條第２款作出規定，其主要內容：

１、行政救濟的范圍

根據１９４６年聯邦<<行政程序法>>的規定，行政相對人對行政主體的任何裁決都有權提起行政上訴。這種權利具有憲法性質，因為這種權利得到法律的重視和嚴格保護。聯邦<<行政程序法>>將行政機關的行政行為劃分為制定規章（rule）和作出裁決（order）二大類，制定規章是指“行政機關為了規范受它管轄的對象的今后行為而制定新準則的活動。行政裁決是行政機關把法律或政策適用于某一特定案件中事實的活動�！薄爸贫ㄒ幷峦ǔ＞哂衅毡樾�，僅著眼于未來；行政裁決具有特殊性，面對過去�！盵3]因此，在美國，并非所有的行政行為都可以被申請行政救濟的，行政救濟的范圍只能是行政裁決，但是否包括行政機關的內容裁決，法律明文規定，不過從該行政程序法第５５７條第２款的規定看，內部裁決已排除在行政救濟范圍之外。

２、行政救濟的申請與決定

行政法官或者其他主持人在接收證據并經過核實后，應當對案件作出初審裁決。對初審決定不服的，當事人可以在規章規定的時間內向該機關提出行政上訴。受理機關在審查時，擁有作初審裁決所有的一切權力，除根據通告和規章限制的事項外。這一點表明了受理機關有權通過行政救濟程序對下級行政機關行使一種全方位的監督權。在行政上訴中，當事人有權向上訴受理機關陳述各種意見，為自已辯護。在法院的司法判例中，最高法院認為行政機關在審理上訴案件時，其權限不應當限于上訴審職權，如同上訴法院在審理不服地區法院的上訴一樣，只有上訴審職權，法律也沒有限制行政機關的上訴審職權，因此，行政機關可以隨心所欲地推翻初審裁決，結果是，對初審決定不服的人幾乎都提出上訴，使行政機關負擔沉重不堪。為此，美國法學界提出應由國會通過立法限制行政機關的上訴審職權，但此建議還未進入國會的立法議程。有些行政機關通過以下方式試圖解決這一問題：

（１）調卷復議。它是把行政終審權賦予給審訊官，同時，行政機關具有最終確認全部或部分復議審訊官所作的裁決的自由裁量權。國家民航局在采取這種辦法后，復議案件只占初審案件的一半。

（２）中間復議委員會。它是基于１９６２年電訊法修正案而在聯邦電訊委員會中設立的一個復議機構。它由三名或三名以上的職員組成，行使聯邦電訊委員會的上訴復議權，聯電訊委員會則有權準予或不準予再次復議的自由裁量權。[4]

３、與行政訴訟的關系

聯邦<<行政程序法>>第７０４條規定：“法律規定可以受司法復審的行政行為和在法院不得到其他充分補救的行政機關最終確認的行為應受司法復審。不直接司法復審的初步的、程序性的或中間階段的行政行為或行政裁定，在復審行政機關最終確定的行政行為時，也應接受復審�！钡�，下列兩種行為不屬于司法復審查的范圍：“（１）法律規定不予司法復審的行政行為；（２）法律授權行政機關自行決定的行政行為�！边@一法律規定蘊含著美國行政救濟與司法復審關系中一項重要原則行政救濟窮盡原則。

行政救濟窮盡原則的要義是：凡可由行政機關受理的初審訴訟請求，只有在結束全部行政程序后，該行政裁決才能接受司法審查。但是，這個原則也有如下幾個公認的例外：

（１）如果行政程序中不能給申請人予充分救濟的，如不適當的行政延誤，使行政申訴拖而不結；行政機關無誠意處理申請人的請求面導致行政救濟無效果。

（２）如果申請人的基本權利受到權力的威脅，或者申請人對行政機關所執行的法律得出合憲性異議的。因為，根據美國法院的司法判例，只有法院才能裁決法律的合憲性問題。

（３）如果是申請人指控行政機關違反正當程序的。

（４）刑事案件。[5]

由此可見，在與行政訴訟關系上，美國的法律規定旨在盡查能于行政程序中解決行政爭議，而不希望當事人動輒將行政機關推上法院的被告席。這并不是美國的法律在這個問題上不重視個人的權利，因為，在美國人看來，他們的聽證制度已經充分保障了個人的權利，現在應當充分考慮一下行政機關的行政效率，法院在保障個人權利這個方面僅僅起到一個補救功能，從而較好地處理了公正與效率的關系。

（二）奧地利

奧地利沒有單行的“訴愿法”，有關行政救濟的程序由<<行政程序法>>設專章規定。作為一種保護當事人在行政程序中合法權益的一種法律手段，奧地利<<行政程序法>>是比較重視這一制度的完善性。

奧地利<<行政程序法>>有關行政救濟程序的內容是：

１、行政訴愿的范圍

凡當事人對行政機關的行政行為（限于涉及特定人的行政行為）不服的，不論是認為該行政行為違法還是不當，也不論是法律上的還是自由裁量權的問題上，都可以提出訴愿。但是，對于僅涉及到程序的命令，不能單獨成為訴愿的對象，只有在當事人對終結該程序的裁決提出不服的訴愿中，才能對該命令聲明不服。這一概括式的規定，對于保護當事人的訴愿權利顯然是有利的。

２、提起行政訴愿

適格的訴愿申請人是受到行政決定直接影響的當事人，其他利害關系人不得提起訴愿。當事人在提起訴愿申請時，應當指明所不服的行政決定，并說明不服的理由，包括事實理由和法律理由。

當事人提出的訴愿申請的是二個星期，自當事人接到行政決定書正本時起計算；如行政決定系口頭宣告的，自宣告之時起計算。如當事人在接到行政決定書正本或口頭宣告時，明確表示放棄訴愿權利的，即使在申請的法定期限內，也不得提出訴愿申請。立法者基于何種理由作出這一規定，現在我們不得而知，從其行政程序立法價值目的看，可能與行政效率有關，但無論如何解釋，這一規定總有嫌于違反法律程序之法理。

３、審理

當事人的訴愿申請應當以書面形式向作出行政決定的機關提出，但審理應由其上一級機關主持。審理機關對該案件享有完全的管轄權，它可以不受原決定機關的決定約束，自行調查取證。審理機關認為需要新的重要證據時，應當立即通知訴愿相對人（即作出被提起訴愿決定的行政機關），并給予不超過二星期的期限，使其了解訴愿內容，提出答辯。

審理機關認為需要作必要的補充調查時，自已可依法進行調查，也可委托下一級機關代為調查。如審理機關據以所占據的事實和證據仍無法作出判斷時，認為必須進行言詞審理的，應當撤銷被訴愿的行政決定，發回下一級機關重新審理，并作出新的行政決定。但審理機關出于時間和節省費用上的考慮，也可以自已進行審理并作出決定。

４、決定

審理機關在對訴愿審理后，除發回下一級行政機關重新審理外，如認為被訴愿的行政決定合法時而駁回訴愿的，都應當就本案的審理情況和結論作成書面決定，在決定的主文和理由中，可依其自已的觀點代替下一級機關的看法，并對下一級機關裁決作出任何變更。但是，奧地利判例和學說認為，在行政處罰救濟程序中，不得對訴愿人作不利變更。[6]

５、訴愿停止執行行政決定

當事人合法提出訴愿申請，對被訴愿的行政決定產生停止執行的法律效力。作為一項原則，它與日本、韓國以及中國臺灣地區所遵循的原則相反。這條規定也與奧地利行政程序立法目的不一致。當然，在堅持訴愿停止執行行政決定原則同時，也存在著法定例外的情況：即如果出于保護一方當事人的利益，或在緊急情況下，或為公共利益需要時，行政機關可以執行行政決定。行政機關這種認識態度，應當盡可能記錄于行政決定之中，使當事仍一個充分了解。

（三）西班牙

在西班牙１９５８年<<行政程序法>>中，存在著兩種行政審查制度，即依職權審查和行政訴愿。依職權審查不是行政救濟，而是行政機關內部的一種自我上下級之間的法律監督制度。它與行政訴愿的區別是：（１）依職權審查是一種依職權的行為，具有主動性，而行政訴愿是一種依申請的行為，具有被動性。（２）依職權審查的期限較寬，甚至沒有限制，而行政訴愿則必須在法定期限內提出。

行政訴愿是行政相對人不服行政機關的行政決定而提出的一種法律救濟申請。這種請求權受到法律的嚴格的保護。從西班牙<<行政程序法>>規定的內容看，它主要包括經下內容：

１、訴愿范圍

西班牙１９５８年<<行政程序法>>第１１３條第１款規定：“對確認不可能繼續程序或引起無自衛能力的行政決定及程序的行為，有主體權利或對該事件有直接的、個人的及合法權益的資格的可提出上訴，訴訟途徑前的重審，以及特殊性質的審查要求�！边@表明，在訴愿范圍上，西班牙與奧地利采用相同的確定原則。但是，對有特殊期限規定的臨時處理決定提出的申訴，不得視為訴愿，只有在有關處理決定變為最終裁決后，方可對其提出訴愿。

２、訴愿種類

（１）上訴。當事人對不能在行政程序中得到終局結果的行政決定，可以向作出該決定機關的上級機關提出訴愿上訴。在這種情況下，審理機關應視為屬于其任命其主席的當局。對上訴作出的裁決，即發生終止行政程序的效力。上訴適用于對一般的行政行為，對內閣會議，政府代表處或者首相府提出上訴的，應當有法律師明文規定，并向首相府提交上訴狀。當事人提出上訴期限為１５天。

如果訴愿上訴已向作出不服行政行為的機關提出的，該機關應當在１０天內隨同案件及報告一并送到上級機關。當事人在提交上訴狀后超過三個月沒有得到通知的，則視為上訴已經被駁回，當事人可以進行下一個法律程序，如向法院起訴。

在上訴裁決中，審理機關享有完全的管轄權，即它可以根據不同情況，對被訴愿的行政決定依不同情況分別作出維持、變更和撤銷的裁決。

（２）重審。它與上訴不同之處在于當事人要求審理機關作出要行政機關恢復原狀的裁決。它是行政訴訟前的一個程序，因此，應當按行政訴訟法的有關規定提出，并由作出原決定的行政機關作出訴愿裁決。對重審的裁決，當事人不得再次提出重審的請求，如有不服，只能提起行政訴訟。

（３）審查。它是針對已生效的行政行為，在法律規定的條件下，當事人有權向有職權的大臣提出特別審查的請求。這一程序頗似訴訟法中的再審程序。根據西班牙１９５８年<<行政程序法>>第１２７條規定，下列行為可以被提起特別審查請求：

在作出行為時，由于案件資料本身的明顯的事實錯誤；

出現了對案件的處理決定有重要價值，但在作出處理決定時不知道或當時無法提供的資料；

在作出處理決定前后被法院明確判定為虛假的資料或證據，對這一處理決定起了根本性影響，但在作出處理決定前，利害關系人并不知道判決虛假資料或證據的宣告。

在失職、賄賂、暴力或其他欺騙情況下作出的處理決定，并已作為法院確定判決予以宣布的。

當事人提起審查的期限為所不服的行政行為通知之日起四年內提出。在其他情況下，期限應為三個月，從發現資料或法院判決確定時起計算。

３、訴愿申請人

從上述規定中可以看出，訴愿申請人是受行政決定侵害的權利主體或者與其有直接利害關系的人，其他人沒有提出行政訴愿的權利和資格。這一規定基本上與各國法例一致，將訴愿申請人的范圍拓得太寬，不利于提高行政效率。

４、訴愿形式

訴愿應當采用書面形式提出，并寫明：（１）申請人的姓名、住址；（２）地點、日期和署名；（３）投訴中心或下屬機構；（４）特別規定所要求的其他專門事項。如果申請人在訴愿申請書中存在著判斷失誤，只要能從書面材料中推斷出真實性，那么，就不應當成為訴愿審理的障礙，行政機關應當受理和審理此申請。

５、訴愿受理

訴愿應當由作出行政決定的上一級機關受理，但是訴愿如是針對違反一般行為規定的行政行為的，應當向制定該規定的機關提出。

６、訴愿后果

訴愿審理機關受理申請后，并不產生停止執行被訴愿的行政行為的法律后果。這一點與奧地利的規定正好相反。該法第１１６條規定：“除非有相反的規定情形，任何訴愿的提出均不得中止不服行政行為的執行；但有權作出處理決定的當局，執行上述行為可能造成不能或難以補救的損害，或不服依據是本法第４７條規定的關于完全權利無效的某一原因時，可依職權或應當事人請求停止執行�！币簿褪钦f，西班牙在堅持訴愿不停止執行原則外，又允許若干法定例外的情形存在，這種法例與中國等國家相同。

７、訴愿審理

訴愿審理采用全面審查的原則，對申請人所提出的問題，如利害關系人沒有異議，必須事先進行聽證。如受理對一般規定提出的訴愿，則必須廢除或修改此規定，但它不能妨礙執行該規定所作出的確定的行為繼續存在。在這種情況，該訴愿的裁決應當在國家或官方公報上予以公布。在訴愿審理中，如存在著第三人，應當在任何情況下給他們提供訴愿的書面材料副本，以便在法律規定的期限內，為其合法利益作適當辯護。

由此可見，在西班牙１９５８年<<行政程序法>>中，行政救濟的特點之一在于它規定了多種的行政救濟的程序，分別適用不同的情況。這一規定對于保護公民的合法權益應當說是非常有利的。

然而，在１９９２年西班牙<<行政程序法>>中，行政救濟程序有了相當大的改變，它設立了統一的行政救濟程序行政申訴�，F分述如下：

１、一般規定

（１）目的與種類

對不結束行政程序及確認不可能繼續某項程序或產生無自衛能力的手續行為，利害關系人有權依法提起一般申訴。利害關系人反對其他程序行為，則必須提出引證，以便在結束程序的裁決中予以考慮，并在對同一裁決提出的行政申訴中反駁上述行為。

如行政事務具有特殊的要求，在某些情形或者部門范圍內，在尊重本法在任何行政程序中都對公民和利害關系人所確認的原則、保障及期限的情況下，并在集體領導機構或者不受級別限制的特別委員會面前，，法律可以其他的反駁或要求的程序，包括和解、調解及仲裁程序代替一般申訴。

對一般行政法規不得通過行政程序提起行政申訴。如僅僅是因為某一般性行政法規不合法而對行政行為提出的申訴，可以直接向制定該法規的部門提出。

（２）行政程序結束和復議

可以結束行政程序的情況有：

第一，一般申訴的裁決；

第二，法律規定的反駁程序的裁決；

第三，缺少更高級別的行政部門的裁決，除非有法律作出相反的規定；

第四，法律或條件規定的行政部門的其他裁決。

對結束行政程序的裁決如出現下述“復議申訴”中（１）所列舉的情形之一的，只能進行特別復議。

（３）提出申訴的要求

利害關系人提出申訴時必須載明如下內容：

申訴人的姓名，進行的媒介及通知的地點；

所申訴的行為及其反駁的理由；

地點、日期及申訴人的個人身份；

所要提交的部門、中心或行政單位；

特別規定的其他要求。

申訴人對申訴的認定錯誤，只要推斷出其真實屬性，不得成為受理的障礙。對結束行政程序的行政行為提出應當事先通知作出爭議行為的部門。

（４）申訴不中止行政行為的執行

任何的申訴都不導致被申訴的行政行為的中止執行的效力。除非法律有相反的規定。但是，有權裁決申訴的部門在事先充分合理地權衡中止被申訴的行政行為可能會對公共利益或者第三者造成的損害及被申訴行政行為直接效力對申訴者產生的損害后，如有下列情形之一者，都可以依職權或者依申訴人要求，中止被訴行政行為的執行：

執行可能造成不可能或者難以修復的損害；

反駁依據是法律規定的完全權利無效原因之一的。

如中止行政行為的申請遞交給有關職能部門３０天后，該部門還沒有作出明確裁決，則應當視為爭議的行政行為已被中止執行。

（５）聽證

當必須考慮原始案件中所沒有列入的新的事實或資料時，應告知利害關系人，以便其在不少于１０天、不多于１５天的期限內提出引證，并提交認為合適的資料或證據。如果在引證手續中申訴人可以，但又未提供有關事實、資料或引證，則在申訴裁決不得考慮上述內容。

如果存在著其他利害關系人，則應在任何情況下向他們提供申訴的抄件，以便在上述期限內提出認為合適的引證。

在上述規定下，申訴、報告及建議不具備新資料的特征，利害關系人在有爭議的裁決作出之前已經提供給案件的申訴、報告及建議同樣不具備此特征。

（６）裁決

申訴的裁決可以全部或者部分同意、或者不同意申訴中提出的要求，也可以宣告申訴請求不予支持。

在有形式上瑕疵而認為進行實質性裁決不合適時，應當命令程序將程序回溯到瑕疵所出現的程序某一階段，但確認有瑕疵的行政行為有效的除外。

對申訴進行裁決的部門應決定程序提出的一切形式或者實質問題是否已經由利害關系人引證。如果沒有，則事先應當聽取申辯。但是，裁決應當與申訴人抽提出的要求一致。

２、一般申訴

（１）目標與期限

在申訴人根據作出可以被申訴的裁決或者行為的部門的上級，就該裁決或者行為提起申訴時，法院和化共行政機關工作人員的錄用部門應當視為從屬于任何其院長和主席的當局。

提出一般申訴的期限為一個月。期限已過但未提出申訴的，裁決應當視為已經確定，但這并不妨礙利害關系人進行特別復議申訴。

（２）可提起一般申訴的情形：

凡法律規定無效的或者可撤銷的行政行為，都可以成為提起一般申訴的原因。

（３）接受申訴的機關

申訴可以向作出爭議的行政行為或者有權裁決的部門提交。如果申訴已向作出爭議的行政行為的部門提出，該部門必須在１０天內，連同其報告及完整的、整理好的案件復制件一并送交職能部門。作出被申訴行政行為的部門負責人對上述送交行為的履行直接負責。

（４）未確定的裁決

一般申訴自提交之日起三個月內沒的作出裁決的，可視其未被受理，申訴人可以進行其他程序。

３、復議申訴

（１）目標與期限

在下列任何一種情形下，對終結行政程序的行為，或者沒有在期限內提出行政申訴的行為，可以向作出上述行為的行政部門提出特別復議申訴：

在作出行政行為時即已犯了由案件本身的資料引起的事實上的錯誤；

出現或者提供了對事務的裁決具有至關重要價值的資料，盡管是在裁決之后，但能顯示被訴裁決的錯誤；

被法院在裁決之前或者之后判定為虛假的資料或者證據對該裁決起了根本性影響；

由失職、賄賂、暴力、欺騙陰謀或者其他應受懲罰的行為導致的裁決，并根據法院判決已經宣告。

在上述第一種情形下，特別復議程序應當在爭議裁決通知之日起四年內提出，在其他情形下，期限為自知道或者自法院判定成為確定之后的三個月內提出。

（２）期限及裁決

申訴應當符合一般申訴提起的要求。有權知道特別復議程序的部門不僅應該對申訴的起源，而且應對被申訴的行政行為所解決的問題的實質作出判決。

特別復議程序自提出申訴后三個月內沒有作出裁決的，可視為未被受理，并應采取行政糾紛司法管轄程序。

從西班牙１９９２年<<行政程序法>>所規定的行政救濟程序看，它更加有利于利害關系人通過行政救濟的途徑保護自身的合法權益。這是西班牙近幾十年民主制度發展的結果，符合行政程序法發展的總趨勢。

（四）德國

德國聯邦<<行政程序法>>第７９條規定：“除法律另有規定的外，針對行政行為的正式的法律應急措施，適用行政法院條例和有關其施行的法規，其他情形下適用本法規定�！睆拇艘幎ㄖ锌山浛闯�，德國聯邦<<行政程序法>>并沒有明確而詳盡地設定一個行政救濟程序，而僅作了上述一個原則規定，即德國行政法中異議審查制度。

異議審查制度是公民對行政主體的行政行為不服要求有關機關進行審查的一項法律制度。公民異議審查的申請權有憲法依據，德國憲法第１７條規定：“任何人都有權單獨地或與他人聯名向相應的機構和議會機構提出書面的請求或訴愿�！比欢�，異議審制度僅僅是憲法規定申請權的一部分，如向議會提出請求所構成的申訴制度是與異議審制度相并列的二種救濟方式，它與行政訴訟沒有任何聯系。

異議審制度的內容是，異議人對行政主體所作出的行政行為不服時，可以在行政行為到達后的一個月內，向受異議行政行為作出的機關的直接上級機關提出訴愿，該上級機關應當在三個月內作出決定。如果異議人對此決定仍然不服，則可以向行政法院提起行政訴訟。

根據德國<<行政程序法>>規定，當事人在向行政法院提起撤銷之訴和承擔義務之訴前，必須經過異議審查程序，否則，不得請求行政訴訟救濟。這一規定的精神與美國等國家所持的訴愿前置原則相同，旨在將行政爭議解決在行政程序中。

（五）日本

日本行政救濟程序不屬于其<<行政程序法>>的內容，而是由單行的法律加以規定。日本模仿德國等大陸法律的傳統，先建立了與德國相近的行政訴愿制度，后又引入了美國法例，建立了頗有爭議的行政裁判所制度，并建立了頗有日本特色的苦情處理程序。在日本，廣義上的行政救濟制度應當不包括行政裁判和苦情處理程序。這里我們僅論述行政不服審查制度。

行政訴愿，日本稱之為行政不服審查，它是指公民和法人認為行政機關的行政行為違法或不當時，依法向有關行政機關提出請求，要求改變或撤銷該行政行為，有關行政機關依法對其進行審查并作出裁決的一項法律制度。它是由１９６２年的<<行政不服審查法>>確立，具體又分為審查請求、異議申訴和再審查請求。

審查請求是向作出構成不服申訴對象的行政行為的行政機關，或者與構成不服申訴對象的不作為有聯系的行政機關以外的行政機關提出的一種訴愿。異議申訴是向作出構成不服申訴對象的行政行為的行政機關或者與構成不服申訴對象的不作為有聯系的行政機關提出的一種訴愿。再審查請求是指不服審查請求裁決后再次提出審查請求的一種訴愿。審查請求和異議申訴構成了日本行政不服審查的基本內容。

行政機關對當事人作出行政行為后，應當告知其權利救濟的方法。依據<<行政不服審查法>>第５７條的規定，告知方法有以下幾種：

１、主動告知。行政機關在作出可以提起不服審查的行政行為時，應當向當事人告知本行政行為是否可以提起不服審查，在多少期限內向何機關提出。

２、請求告知。當事人以外的利害關系人可以就告知內容向行政機關請求告知，如果請求人要求以書面形式告知的，行政機關不得以口頭形式告知。

行政機關作出行政行為但不履行告知義務的，當事人可以向作出該行政行為的機關提出不服申訴狀。如果行政機關告知錯誤的，則應當承擔相應的法律責任：

１、因行政機關錯誤告知而導致當事人向無管轄權的行政機關提出不服審查請求時，該行政機關必須將請求作為正式案件來受理。

２、因行政機關錯誤告知申訴期限而導致當事人在錯誤的期限內提出不服審查請求的，應當視為申請有效、合法。

３、對可以提出異議申訴有行政行為，沒有告知可以提出異議申訴的，則審查請求中的異議申訴前置原則不予適用，這不影響當事人直接提出審查請求。

行政訴愿程序由以下三部分組成：

１、訴愿提起。訴愿原則上書面形式提出。申請人與被訴愿的行政機關之間應具有不服申訴的利益，這種利益可以是法律上的也可以事實上。訴愿提起的時限為６０天，自知道行政行為之日起第二天起計算。訴愿提出后，原則上不停止行政行為的執行。但是，訴愿受理機關可以根據申請或依職權停止執行被訴愿的行政行為。

２、訴愿審理。訴愿審理機關對訴愿申請認為是合法的，應當受理。根據訴愿審理機關的要求，被訴愿的機關可以提出答辯書，申請人可以針對答辯書提出反答辯書。訴愿審理原則上采用書面形式進行，但如有申請人提出要求的，應當給予口頭陳述意見的機會。訴愿申請人和被訴愿申請的行政機關都可以就自已的主張提出證據資料，申請人還有權查閱被申請的行政機關所提出的證據資料。

訴愿審理機關可以根據申請或依職權要求證人陳述、進行鑒定，要求出示物證，進行勘驗。另外，訴愿審理機關還可以運用調查權，對包括申請人未訴及的事項進行調查，把所得的資料作為裁決的基礎。

３、裁決與決定

經過審理，訴愿審理機關可依據不同的情況分別作出不同裁決與決定。裁決適用于審查請求，而決定適用于異議程序的結果形式。裁決與決定有以下幾種形式：

（１）撤銷。對超過期限或者不合法的訴愿申請，可以作出撤銷裁決現決定。

（２）駁回。除不作為的異議申請外，被訴愿的行政行為合法、適當的，可以裁決或決定，如果予以撤銷或廢除將嚴重危害公共利益的，可以裁決或決定駁回申請。

（３）容認。容認作為裁決或決定形式，可以分為三種情況：

被訴愿的行政行為違法或不當，可裁決或決定撤銷該行政行為的部分或全部，并在堅持禁止不利變更原則下對該行政行為給予變更。

被訴愿的事實行為違法或不當，在審查請求中可以裁決下令廢除、變更；在異議申訴中以決定形式自行廢除、變更。在這里，禁止不利變更原則同樣適用。

被訴愿的不作為理由成立時，訴愿機關以裁決命令愛該當不作為的行政機關應當盡快履行職責。

裁決或決定應當以書面形式進行，并應當附記理由、署名。裁決、決定在送達申請人后生效，并對訴愿審理機關、被訴愿機關和申請人都有拘束力。

（六）意大利

意大利行政法理論并不發達，在其“行政程序法草案”中，我們可以看到意大利行政救濟程序的有關內容：

１、一般原則

（１）告知救濟權利原則。它要求行政機關在作出所有影響當事人權益，且可以提起訴愿的行政行為時，都應當告知當事人提起訴愿的機關名稱、時間，否則，訴愿期間不得開始計算。依據行政機關的告知內容，當事人因此而延誤訴愿期間的，在任何時間內都享有請求寬恕期間的權利。行政機關對告知錯誤承擔相應的法律責任。

（２）訴愿停止執行原則。被訴愿的行政行為經訴愿人申請，應停止該行政行為的執行。這個原則與其他國家的規定不同之處在于，在其他國家中，訴愿停止執行意味著申請人一提出訴愿，該行政行為就應當產生停止執行的法律后果，而意大利的規定則要求申請人再行申請，否則該行政行為不停止執行。

２、訴愿種類

（１）一般訴愿。一般訴愿是指向作出該行政行為的機關的上一級機關提出的訴愿。訴愿由利害關系人提出，其期限應從行政行為通知或告示時起或利害關系人完全知道該行政行為時３０天。受理訴愿的行政機關認為本案不必利用職權將訴愿告知其他利害關系人的，應當指定期間要求申請人履行這一告知義務。如申請人不履行告知義務，應當停止訴愿的審理。其他利害關系人在得知訴愿望通知或告知之時起２０天內在訴愿機關提出陳述書和有關證據。

訴愿提出后如經過９０天訴愿機關仍未作任何決定的，申請人可向訴愿機關提出書面請求，催促其盡快作出訴愿決定。如經過３０天后仍未見訴愿機關有任何決定的，則視為訴愿申請已被全部駁回。

對于無上級行政機關的行政機關所為的行政行為，以及雖有上級機關但法律規定其為最終效力的行政行為，或者在法律上將事物處理權特定的、排他的委托下級機關而作出的行政行為不得提出訴愿。

（２）特別訴愿。特別訴愿適用于二種行政行為，其一，公共團體和合議機關的行政行為；其二，各部長作出的行政行為。前者適用于一般訴愿程序，后者由內閣總理決定。

（３）非常訴愿。對于訴愿決定或者上級機關經過訴愿而作出的行政行為，利害關系人可以該行政行為違法為由向共和國總統提出非常訴愿。就訴愿的實質來說，非常訴愿類似于對訴愿決定的再審。

非常訴愿應當在最終行政行為告知利害關系人或利害關系人知道該行政行為之時起１２０天內提出，并在此期限內，應將提出非常訴愿的事實依司法訴訟中規定的方法和形式通知原行政行為的機關和其他利害關系人，同時，將訴訟書和通知書一并提交主管部。對其他利害關系人，為了使其可向審理機關（主管部）提出陳述書和有關證據，應當指定自通知非常訴愿之時起６０天內行使此等權利。

主管部長就當在法定期限內將對非常訴愿案件審理后的各種文書和記錄提交國家參事院征求意見。意見應當依一般會議方式作成。對非常訴愿的決定，由總統基于主管部長的建議作出，如總統認為國家參事院的意見決定有所不當時，應當將案件交付內閣審議。

自非常訴愿提起經過一年，訴愿人未收到訴愿決定書的通知時，訴愿人可基于與非常訴愿相同的理由，向國家參事院起訴由國家參事院咨議部作出裁決。對非常訴愿決定不服的，當事人還可以向國家參事院聲明不服。

（七）中國澳門地區

澳門<<行政程序法>>規定的行政救濟程序分為聲明異議和行政上訴。聲明異議應當向作出行政行為的本機關提出；而行政上訴應當向作出行政行為的機關的上級機關、或者向作出行政行為的機關所屬的合議機關，或者向授權的或轉授權的機關以及向對作出行政行為行使監督權或監管權的機關提出。行政上訴包括訴愿、不真正訴訟和監督訴愿。提出聲明異議和行政上訴的理由是行政行為的違法或不當，除非法律另有規定。

１、聲明異議

除有法律另有規定外，當事人可對任何行政行為提出聲明異議，對聲明異議或行政上訴作出的決定不能提出聲明異議，但以有義務作出決定而不作出決定為依據而提出聲明異議的除外。

聲明異議應當自下列時間起１５天內提出：（１）有關行政行為必須公布在<<澳門政府公報>>上的，自公布之時起；（２）有關行政行為不必公布而就該行政行為已作出通知的，自通知之時起；（３）屬于其他情況的，自利害關系人知道該行政行為之時起。

提出聲明異議后，對該行政行為的法律后果各國的規定要么不停止執行，要么停止執行，并在此基礎上允許若干例外，但是，澳門<<行政程序法>>的規定卻有自已的特點：

（１）如果聲明異議所針對的行政行為是不可以提起行政訴訟的，則產生中止該行政行為的效力。但是法律另有規定的，或者作出該行政行為的機關認為不執行該行政行為，將全嚴重損害公共利益的，不在此限。

（２）如果聲明異議所針對的行政行為是可以提起行政訴訟的，則不產生中止該行政行為的效力。但是法律另有規定的，或者作出該行政行為的機關依職權或應利害關系人的請求，認為立即執行該行為將該行為的相對人造成不可或難于彌補的損害的，不在此限。

如利害關系人請求中止該行政行為的執行，則應從將有關卷宗呈交有權限作出決定的組織之日起５天內，向該組織提出申請。在審查該請求時，應當核查是否有證據顯示利害關系人所陳述的事實的真實性；如果有此類證據，則應當命令中止該行政行為的執行力。

提出聲明異議并不使上訴的期間中止及中斷，有權限的機關對聲明異議作出審查及決定的期間為１５天。

２、訴愿

凡是受其他機關等級權力拘束的機關所作出的一切行政行為，如法律不排除對此類行政行為提起訴愿的可能性，均可成為訴愿的標的。由此可見，澳門<<行政程序法>>規定可以列入訴愿范圍的行政行為是很大的。這一概括式的規定，對保護當事人的合法權益應該重要意義的。

以被訴愿的行政行為是否可以提起行政訴訟，將訴愿分為必要訴愿和任意訴愿。必要訴愿的對象是不能提起行政訴訟的行政行為，而任意訴愿的對象則是可以提起行政訴訟的行政行為。任意訴愿所針對的行政行為在訴愿中仍然可以受到合法性和合理性審查。

提起訴愿的時間因訴愿的種類不同而異。在法律沒有其他規定時，必要訴愿的期間為３０天，而任意訴愿則與有關行政行為提起行政訴訟所規定的時間內提出。

訴愿應當以書面形式提出，申請人應當在申請書中陳述訴愿所有依據，并將其他合適的文件附在該申請書之后。訴愿應當向作出行政行為的最高上級提出，但如作出決定權限已授予或轉授另外機關的，不在此限。訴愿申請書可以通過被訴愿的行政行為的機關轉呈或直接呈交訴愿受理機關。

被訴愿的行政行為在訴愿提出后，其法律效力并不一致。在必要訴愿中，除法律另有規定外，或作出該行政行為的機關認為不立即執行該行政行為將嚴重損害公共利益的，則中止被訴愿的行政行為的效力。而任意訴愿則不中止被訴愿所針對的行政行為的效力。

當事人所提出的訴愿申請，經審查衣為有下列情況的，可以拒絕受理：（１）訴愿向無權限的機關提出的；（２）訴愿所針對的行政行為具有不可訴愿性；（３）訴愿人提出不正當；（４）訴愿不在期間提出的；（５）出現了阻礙對訴愿進行審理的事由。

訴愿機關在接受訴愿申請后，應當通知如該訴愿理由成立時可能因此受到損害的人，以便能使他在１５天內，針對訴愿請求及依據陳述自已的看法。在作出此通知或認為不存在受到損害的人而不必通知后，訴愿機關應當要求被訴愿的行政行為的機關在１５天內對訴愿理由表明自已的觀點，并將這些觀點提交到訴愿機關。

如果在訴愿程序中取得的資料充分證明訴愿理由成立時，作出該被訴愿的行政行為的機關可以按訴愿人的要求廢除或變更被訴愿的行政行為，或者以另一行政行為代替它。這一規定類似于我國行政復議程序中允許被申請人改變、廢除具體行政行為的規定，給行政機關一個自我糾錯的機會。

訴愿機關可以不受訴愿申請人的請求范圍限制而確認或廢止被訴愿的行政行為，除非法律有特別規定。如行政行為因程序違法而應當撤銷的，則訴愿機關可以作出撤銷或部分撤銷行政行為，并決定重新進行程序或相關的補救措施。

如沒有法律作出特別規定的，訴愿機關應當在受理訴愿之日起３０天內作出決定。如屬重新進行程序或采取補救措施的，則在３０天的期間上最多延長９０天。訴愿機關在法定期間內不作出任何決定，則訴愿被視為已經駁回。當事人可以進行下一個法律程序。

３、不真正訴愿

不真正訴愿是指一機關對屬于同一法人的另一機關行使的監管權，即這兩個機關者并不具有行政等級關系，其中一機關向行使監管權的機關所提出的訴愿。在法律有明文規定的情況下，也可以就合議制機關任何成員的行政行為，向合議制機關提起不真正訴愿。因此，不真正訴愿類似于一種準訴愿，其實質是行政機關內部的一種自我監督機制。

４、監督訴愿

監督訴愿是公法人外部的一種救濟手段。監督訴愿的對象是受監督或監管的公法人所作出的行政行為。監督訴愿應當由法律明文規定，但提起監督訴愿卻具有任意性。如果法律沒有規定可對行政行為進行適當性監督，則監督訴愿只能針對行政行為合法性提出。在法律規定的范圍上，監督機關可以變更或作出代替被監督的行政行為的行政行為。

無論是不真正訴愿還是監督上訴，其程序都可以適用正式的訴愿程序，但與其抵觸部分程序除外。

（八）中國臺灣地區

臺灣模仿日本法例，在１９８０年頒布了單行的<<訴愿法>>，因而在公布的“行政程序法草案”中并不涉及到行政救濟程序。從其<<訴愿法>>所規定的內容看，其訴愿程序主要是：

１、訴愿要件

訴愿要件的具備是當事人提起訴愿的前提。根據<<訴愿法>>第1規的規定，訴愿要件是：

提起訴愿的主體是公民和法人以及非法人的團體。行政機關對其上級機關作出的行政行為可以陳述不同的意見，不能提起訴愿。

訴愿望對象是中央或地方行政機關的行政處分。這里的行政處分是指“中央或地方機關基于職權就特定之具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為。中央或地方機關對于人民依法申請之案件，在法定期限內應作為而不作為，致使損害人民之權利或利益者，視同行政處分�！盵7]

申請人認為被訴愿的行政處分違法或不當，但不需要客觀上確認這種違法或不當的事實存在。

申請人的合法權益必須受到違法或不當行政處分的損害，或者這種已足夠可以認定，且這種損害與行政處分有因果聯系。受間接影響的人不能提起訴愿。

訴愿申請應當以法定形式提出。申請如不符合法定形式，應當責令其補正。申請人在指定期間內不補正的，即可給予駁回。

２、管轄

訴愿作為一種法律制度，其本身暗含了法律監督的意義。在管轄上，這種監督意義主要是通過層級制來體現的。臺灣<<訴愿法>>在管轄的規定上很有特色：

不服下一級機關作出的行政處分，以上一級機關為訴愿機關，或再訴愿機關；

不服省、市機關作出的行政處分，以中央主管部為訴愿機關；

不服中央部作出的行政處分，以原部和主管院為訴愿或再訴愿機關；

不服中央院作出的行政處分，以原院為訴愿機關或再訴愿機關。

另外，對于下個不同隸屬關系或不同層級機關共同作出的行政處分，應漢向其共同的上級機關提起訴愿。

３、訴愿期間

訴愿應當及時提出，否則不利提高行政效率。臺灣<<訴愿法>>規定，訴愿應當從機關的行政處分書或決定書送達到的次日起３０天內提出；對于不作為的行政處分自該行政處分法定期限經過后滿１０天的次日起３０天內提出。訴愿申請人因不可抗力原因致使其逾期提出的，可向受理訴愿機關聲明理由，請求許可。訴愿申請人在法定期限內向訴愿受理機關表示不服的，可視同已在法一期限內提出了訴愿，但應當在３０天內補送出訴愿書。

４、訴愿決定程序

訴愿決定程序由以下幾個步驟構成：

（１）受理。訴愿機關在接到訴愿申請書后，應當就管轄權、申請形式和期限等作程序性審查，如認為申請符合法定條件的，應當受理；不符合法定條件還可以補正的，應當要求申請人在指定的時間內補正；如認為不符合法定條件的，應當駁回。

（２）答辯。被訴愿機關在收到訴愿書副本次日起２０天內，將答辯狀以及有關材料送達到訴愿機關。如果被訴愿機關不及時答辯，訴愿機關可以發信催辦；如訴愿機關逾期不答辯的，也不影響訴愿機關作出決定。

（３）調查。訴愿機關認為必要時，可以自行或委托有關機關調查案件事實，并以調查所得的材料作出決定，不允許訴愿機關將案件發回原處分機關審查。

（４）書面審理。訴愿采用書面審理為原則，但訴愿機關認為有必要時，也可采用言詞審理。由于言詞審理屬非法定程序，所以訴愿申請人不得請求訴愿機關適用言詞審理程序。

（５）訴愿決定。訴愿機關應在收到訴愿申請后次日起，在三個月內作出決定；必要時可以適當延長一次期限，但不得超過二個月。有關延期事項應當通知申請人。訴愿機關逾期不作出決定的，訴愿申請人有權直接向有管轄權的機關提出再訴愿。訴愿決定書應當記有如不服決定的，可在收到決定書后次日起３０天內向指明有管轄權的機關提起再訴愿。

（６）訴愿處分不停止執行原則。被訴愿的行政處分，除法律另有規定外，不因其訴愿而停止執行，但原行政處分機關或訴愿機關在必要時也可依職權或依申請，作出停止該行政處分執行的決定。

由于臺灣<<訴愿法>>采用二級訴愿制，因此，再審訴愿適用初次訴愿程序。這是臺灣行政救濟程序的特點之一。其第二特點是，采用行政訴訟訴愿前置原則，不允許當事人有任何選擇的可能性。從立法者的主觀動機看，顯然該法是想將行政爭議盡可能彌息在行政程序中。這種法制模式可能是受到了美國的影響。

三、中國行政救濟程序

（一）中國現行的行政救濟程序

中國現行的行政救濟程序即行政復議。它作為一種當事人自已選擇的行政救濟手段，雖然在過去的幾年中也解決了不少行政爭議，但是，總體的效果并不理想。這也有法律上的因素，也有行政體制上的原因，因此，完善行政救濟程序是未來我國行政立法的一個重要內容。

１、行政復議的概念和特征

行政復議是指行政相對人認為行政主體作出的具體行政行為侵犯其合法權益，依法請求復議機關依法定程序審查被申請的具體行政行為是否合法、適當，并作出復議決定的一種法律制度。

行政復議具有如下法律特征：

（１）行政復議審查的對象是具體行政行為

根據行政法學原理，行政主體作出的行政行為根據適用的對象和適用的時間不同，可以分為具體行政行為和抽象行政行為。前者如行政處罰、行政許可等行為，后者如制定和發布行政法規和規章等。行政復議不審查行政主體作出的抽象行政行為，行政相對人認為抽象行政行為違法時，應當通過憲法程序由有關國家行政機關或者權力機關依據憲法的規定解決。

（２）行政復議所處理的對象是行政爭議

行政爭議是行政主體在行政管理過程中因實施具體行政行為而與相對人發生的爭議，這種爭議的核心是該具體行政行為的合法性和適當性。行政復議不解決行政機關以機關法人身份與其他民事主體發生的民事爭議。如果行政主體以民事爭議為對象而實施具體行政行為，則不是行政復議，而是行政調解或行政仲裁。

（３）行政復議以書面審查為主要形式

我國行政復議條例規定，行政復議機關復議實行書面復議制度，但復議機關認為必要時，可以采取其他方式審理復議案件。從這一規定看，我國的行政復議審理形式是采用書面審理為主，其他審理形式為補充。采用書面形式審查被申請的具體行政行為，主要是基于行政效率的要求。只要當行政復議案件重大、復雜，復議機關認為有必要采用其他審查方式時，可以采用如口頭審查等方式。

行政復議實質上是行政機關相對人合法權益受到違法或不當的具體行政行為侵害時所提供的一種行政程序上的法律救濟手段。只要相對人認為行政機關作出的具體行政行為違法或者不當，侵犯了其合法權益的，即可提出行政復議。為此，行政復議條例規定，行政復議的目的為了維護和監督行政機關依法使職權，防止和糾正違法或者不當的具體行政行為，保護公民、法人或者其他組織的合法權益。

２、行政復議的基本原則

行政復議的原則是指在行政復議過程中必須始終貫徹遵循的行為準則。凡能構成行政復議原則的內容，應當能夠反映出行政復議的特點，并對行政復議活動能夠起到規范和指導作用。根據我國法律、法規的有關規定，行政復議的基本原則主要有：

（１）復議機關依法獨立行使復議權

行政復議機關在進行行政復議時，依法行使職權，不受其他機關、社會團體和個人的非法干涉。這一原則主要包括如下內容：

第一，行政復議權只能由行政復議機關統一行使，其他任何機關都不得行使。這里的行政復議機關是由法律、法規明確規定的，非行政復議機關不得行使行政復議權。

第二，行政復議機關不得無故拒絕受理行政相對人提起的屬于復議范圍的行政爭議，否則，行政相對人有權提起行政訴訟。

第三，行政復議機關進行行政復議行為，不受其他機關、社會團體和個人的非法干涉。行政復議機關的一切復議活動只服從法律。

第四，行政復議機關依法獨立行使行政復議權，是指行政復議機關而不是行政復議機關的復議機構和工作人員獨立行使復議權。因為，無論是復議機構還是復議機構的工作人員，都沒有獨立對外行使權力的資格。行政復議權只能由行政復議機關以自已的名義對外行使。

（２）具體行政行為合法性審查

具體行政行為合法性審查原則要求行政復議機關審理行政復議案件時，既要審查具體行政行為的合法性，也要審具體行政行為合理性，并作出相應的復議決定。行政復議機關在處理行政行政處罰復議案件時，必須遵循這一原則。這一原則的具體內容主要有：

第一，行政復議機關審理行政復議案件必須以事實為依據�？陀^事實是復議機關作出正確的復議決定的前提和基礎。這不僅要求復議當事人應當如實提供相關的證據，而更重要是復議機關必須審查被申請的具體行政行為是否有事實依據。對于缺乏事實依據的具體行政行為，復議機關應當依法加以變更、撤銷。

第二、行政復議機關應當審查被申請的具體行政行為是否具有明確的法律規范的依據。如果有明確的法律規范的依據，應當進一步審查這種法律規范是否已經失效，與其高一級的法律規范是否有抵觸，從而確保具體行政行為所依據的法律規范正確性。

第三，行政復議機關作出復議決定必須具有法定依據。行政復議機關審理案件的依據是法律、法規、規章以及上級行政機關依法制定和發布的具有普遍約束力的決定、命令，因此，行政復議機關應當根據上述依據作出行政復議決定。

（３）及時原則

及時原則作為一個效率原則，是指行政復議機關應當在法律規定的期限內，盡快完成復議案件的審查，并作出相應的決定。其主要內容是：

第一，行政復議機關應當嚴格遵守法定的期限，確保每個復議行為都能在法定期限內完成。行政復議機關如違反法定時限實施行政復議行為，將產生對行政復議機關不利的法律后果。行政復議機關如在法定時限內不能完成行政復議的，應當依法定程序延長審理期限。

第二，行政復議機關應當促使復議當事人遵守法定的時限。因為行政復議本身是要求以較高的行政效率來解決行政解議，而行政復議高效率的完成，也需要行政相對人的配合。因此，行政復議機關在法律規定的范內有權要求行政相對人盡快完成與行政復議有關的行為，以利于行政復議機關及時處理行政復議案件。

（３）準確原則

準確原則，是指行政復議機關對被申請的具體行政行為，不僅應當審查其合法性，而且還要審查其合理性。確立這一原則的事實基礎是行政自由裁量權的客觀存在�，F代行政管理中，行政自由裁量權已成為行政職權中不可缺少的內容。離開了行政自由裁量權，行政機關就無法完成行政管理的任務。但是，行政自由裁量權的廣泛存在也使行政行為的公正性難于得到保障。為此，作為一種行政救濟手段，在行政復議中，對被申請的具體行政行為的審查，行政機關不僅要考慮其合法性，而且還應當考慮其合理性。只有這樣才能真正保障行政相對人的合法權益。這一原則具有如下內容：

第一，行政復議機關審查被申請的具體行政行為既要采用合法性標準，也要考慮合理性要求。經審查認定被申請的具體行政行為不合法時，應當決定予以撤銷；對明顯不公的行政處罰應當予以變更。

第二，行政復議機關復議自由裁量權也應當遵守這一原則，以確保行政復議決定公正、合理。

（４）便民原則

便民原則，是指在復議程序中，行政復議機關應當在法律允許的范圍內，盡可能為當事人，尤其是申請人提供必要的便利條件，以確保當事人實現自已的復議目的。這一原則的主要內容是：

第一，行政復議的法律規定應當盡可能為申請人提供復議的各種便利條件，如實行一級復議制度，不向申請人收取復議費用等。

第二，行政復議機關應當在法定范圍內，為當事人提供進行行政復議活動的便利條件，如對不能提供書面申請的相對人，應允許其以口頭形式向行政復議機關提出復議申請。

３、行政復議的受案范圍

行政復議的受案范圍是指行政相對人認為行政機關作出的具體行政行為侵犯其合法權益，依法可以向行政復議機關請求重新審查的范圍。行政復議作為一種法律救濟的手段，由于行政復議機關和行政復議功能的有限性，不可能受理所有的行政爭議。因此，行政復議的受理范圍就必不可少。

我國行政復議的受案范圍是：

（１）對拘留、罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰不服的。凡是行政主體作出的、影響行政相對人人身權和財產權的行政處罰，行政相對人都可以提起行政復議。行政處罰的種類應當依據行政處罰法的規定。它是行政復議中最重的具體行政行為，行政處罰對行政相對人的合法權益影響是其他任何行政行為所不能比的，因此，必須給予行政救濟的法律保障。

（２）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的。行政強制措施是行政主體對拒不履行法定義務或者違反法定義務的行政相對人實施的對其人身權和財產權直接有影響的一種具體行政行為，其目的是為了其他行政行為能夠更好地實施。如限制人身自由的扣留，對財產采取的查封、扣押、凍結等。

（３）認為行政機關侵犯法律、法規規定的經營自主權。任何一個合法從事經營性活動的法人或者其他組織，它具有法定的經營自主權。這種權利是它進行正常的經營活動所必須的權利。行政主體對這種權利的侵犯，將直接影響到企業的財產權。因此，法律允許企業對這種具體行政行為提起行政復議。如行政機關強制企業合并，轉讓知識產權等。

（４）認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復的。許可證和執照是行政相對人合法從事某種法律對一般人禁止的行為，行政相對人認為自已符合法定條件而向行政主體申請許可證或執照時，行政主體拒絕頒發或者不予答復的，可以得起行政復議申請。

（５）申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的。有時行政主體某些法定職責必須行政相對人申請，才能依法履行。如果對行政相保護人身權和財產權的申請，行政主體拒不履行或者不予答復的，行政相對人可以提起行政復議申請。

（６）認為行政機關沒有依法頒發給撫恤金的。我國撫恤金是國家規定對某些死亡人員的家屬或者傷殘人員為了保障他們的基本生活而發放的一種費用。有權享受撫恤金的人認為行政主體沒有依法頒發撫恤金的，有權提起行政復議申請。

（７）認為行政機關違法要求履行義務的。行政相對人的義務必須由法律事先規定，行政主體不得在法律規定之外要求行政相對人履行義務，否則，行政相對人有權提起行政復議，如行政機關亂攤派、亂收費等。

（８）認為行政機關侵犯其他人身權和財產權的。這概括性規定的意義是，凡不屬于上述幾種具體行政行為，只要侵犯行政相對人的合法權益，行政相對人也可以提起行政復議申請。

（９）法律、法規規定可以提起行政訴訟或者可以申請復議的其他具體行政行為。

４、行政復議機關管轄

行政復議機關是指受理復議申請，依法對實體行政行為進行審查并作出裁決的行政機關。受處罰人對行政處罰不服，應當向有復議管轄權的行政機關申請復議。行政復議機關管轄的內容是：

（１）凡是對縣級以上地方各級人民政府工作部門的行政處罰不服的的復議，由同級人民政府或上一級主管部門管轄。如果屬于以下兩種情況的，由該行政機關的同一級人民政府管轄：一是上一級沒有相應的主管部門的；二是法律、法規規定由人民政府管轄的。

（２）凡是對下列兩種行政處罰不服的復議，由作出行政處罰決定的原行政機關行使管轄權。一是對國務院各部委的行政處罰不服申請復議的，由作出行政處罰決定的部門管轄；二是對省、自治區、直轄市人民政府的行政處罰不服申請復議的，由作出行政處罰決定的省、自治區、直轄市人民政府管轄。

（３）凡是對兩個或兩個以上行政機關以共同名義作出的行政處罰決定申請復議的，由它們共同上一級行政機關管轄。這里“以共同的名義作出”行政處罰決定應當理解為共同簽署作出行政處罰決定。要實踐中，主要有兩種情形：一是隸屬于同一人民政府的兩個或兩個以上的工作部門共同作出行政處罰決定，應當由同一級人民政府管轄；二是兩個或兩個以上地方人民政府或者政府所屬工作部門共同作出行政處罰決定，應當由共同的上一級人民政府或共同的上一級主管部門管轄。

（４）凡是對法律、法規和規章授權的組織作出的行政處罰不服申請復議的，由直接主管該組織的行政機關管轄。對委托的組織作出的行政處罰決定不服申請復議的，由委托的行政機關的上一級行政機關管轄。

（５）凡是對縣級以上的地方人民政府的派出機關作出的行政處罰決定不服申請復議，由設立該派出機關的人民政府管轄。對人民政府的工作部門設立的派出機構根據法、法規和規章規定以自已名義作出的行政處罰決定不服申請復議的，由設立該派出機構的部門管轄。

５、行政復議程序

行政復議程序可分為申請、受理、審理和決定四個階段。這四個階段構成了行政復議的程序。

（１）復議申請

復議申請是指行政相對人不服行政主體的具體行政行為而向復議機關提出要求撤銷或變更該具體行政行為的請求。由于行政復議是一種依申請的行政行為，因此，沒有行政相對人和申請，則不能啟動行政復議機關受理、審查程序。

第一，申請復議的條件。對行政處罰不服申請復議應當具備如下條件：

必須有符合條件的申請人。申請人必須是認為具體行政行為直接侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。在特殊情況下，申請人資格也會發生轉移，即有權申請復議的公民死亡的，其近親屬可以申請復議；有權申請復議的公民為無行為能力或者限制行為能力的，其法定代理人或以代為申請復議。有權申請復議的法人或者其他組織終止的，承受其權利的法人或其他組織可以申請復議。

必須有明確的被申請人。申請人在行政復議申請中必須指明被申請人，即作出行政處罰決定侵犯其合法權益的行政主體。沒有明確的被申請人，復議機關可以拒絕受理。如果復議機關受理后認為被申請人不合格，則可依法予以更換。

必須有具體的復議請求和事實根據。復議請求是申請人申請復議所要達到有目的。它有三種情況：其一，是請求撤銷違法的具體行政行為決定；其二，是請求變更不適當的具體行政行為；其三，是請求責令被申請人賠償損失。同時，任何上種復議請求必須以一定的事實根據為基礎，否則，不可能得到復議機關的支持。

必須屬于受理復議機關管轄。復議管轄范圍是法定的，因此，申請人必須向有管轄權的復議機關提出復議申請。復議機關對不屬于自已管轄的復議案件應當告知申請人向有管轄權的復議機關提起申請。

具備法律、法規規定的其他條件。

第二，復議申請期限

申請人必須在法定期限內提出復議申請，否則，申請人的申請權不再受法律保護，申請不會產生預定的法律效果。根據行政復議條例規定，相對人應當在知道行政處罰決定之日起１５天內提出復議申請，法律、法規另有規守除外。因不可抗力或者其他特殊原因耽誤法定申請期限的，在障礙消除后的１０天內，或以申請延長。是否準許，由有管轄權的行政復議機關決定。

第三，復議申請形式。

提出復議申請應當采用書面形式，即向復議機關遞交復議申請書。申請書應當裁明如下內容：

申請人的姓名、性別、年齡、職業和住所，法人或者其他組織的名稱、住所和法定代表人或者主要負責人的姓名、職務；

被申請人的名稱、地址；

申請復議的理由；

申請的年、月、日；

（２）復議申請的受理

復議機關在收到復議申請書后，依法應當在收到之日起１０天內，對申請書進行審查并作出如下決定：

第一，對于符合申請復議條件的，并沒有向人民法院提起訴訟的復議，依法應當決定受理；

第二，對于不符合申請復議條件的復議申請，依法決定不予受理，并告知其不予受理的理由；

第三，對于復議申請請求的內容有欠缺的復議申請，依法決定發還申請人并限期補正。逾期不補正的，視為未申請。

（３）復議案件的審理

審理是復議機關對復議案件的事實、證據、法律適用及爭論的焦點等進行審查的過程。它是行政復議程序的關健階段。這一階段的主要內容是：

第一，審理方式

復議采取書審理為主，其他方式為輔的審理方式。所謂書面審理是指復議機關僅就雙方所提供的書面材料進行審查后作出決定的一種審理方式。這種審理方式較為簡便，具有較高的效率，因而符合行政效率的要求。所謂“其他方式”，如開庭審理，即復議機關傳喚申請人、被申請人、證人等到場，通過雙方對爭議的事實、法律依據進行質證、辯論，由復議機關作出決定的審查方式。這種審查方式適用于案件較為復雜、影響較大的行政復議案件。

復議不得適用調解。即復議機關不能將調解作為復議的一個必經程序，也不能以調調的方式結案。其原因在于行政復議不存在調解的基礎。調解必須以爭議雙方當事人能自由處分自已的實體權利的前提，而復議中作為被申請人的行政主體不能自由處分行政職權。

第二，審理依據。

行政復議機關審理復議案件，必須以法律、行政法規、地方性法規、規章以及上級行政機關依法制定和發布的具有普遍約束力的決定、命令為依據。

第三，舉證責任。

在我國法律沒有對行政復議舉證責任作出蛤確規定前，根據行政復議的性質和特點，可以參照行政訴訟中舉證責任的規定，即應當由被申請人承擔舉證責任，提供作出行政處罰決定的事實依據和法律依據，以證明其所作出的行政處罰決定的合法性和合理性。

５、行政復議決定

對復議案件進行審理后，行政復議機關可根據不同情況分別作出不同的決定：

（１）維持決定。對被申請的行政處罰決定，復議機關認為事實清楚、適用法律、法規和規章和具有普遍約束力的決定、命令正確、符合法定程序和權限的，應當依法作出維持該行政處罰決定的復議決定。

（２）補正決定。對被申請復議的行政處罰決定，復議機關認為事實清楚、適用法律、法規、規章和具有普遍約束力的決定、命令正確，符合法定權限，但在程序上有欠缺的，應當依法作出補正的決定。

（３）履行決定。它主要發生在如下兩種情況：其一，被申請的行政主體拒不履行法定職責；其二，被申請人拖延履行法定職責。

（３）撤銷決定。對被申請復議的行政處罰決定，經行政復議機關審查認為具有如下情形之一的，應當依法作出撤銷決定，必要時，可以附帶作出重作行政處罰的決定：

主要事實不清的。如果被申請的具體行政行為的某些次要事實不清的，則不得成為撤銷決定的理由。

適用法律、法規、規章和具有普遍約束力的決定、命令錯誤的。

違反法定程序影響申請人合法權益的。

超越職權或者濫用職權的。

（４）變更決定。對被申請復議的行政處罰決定，經復議機關審查認為行政處罰決定明顯不當的，應當依法作出變更決定。

行政復議機關作出復議決定后，應當依法送達當事人。

（二）中國現行行政救濟程序的完善

中國現行行政救濟程序是行政訴訟程序的一個配套工程，在許多方面行政救濟程序幾乎就是行政訴訟程序的復制本，但在某些方面立法者可能為了區別這兩種程序的性質而作了一些不同規定，恰恰是這些不同規定，使這個配套工程在實施過程中產生了諸多不一致的地方，從而影響了行政救濟程序的實效。

以行政法理透視我國現行的行政復議程序，結合其他國家和我國澳、臺地區的行政救濟立法，我認為，至少存在如下缺陷：

１、關于國務院行使行政復議權的問題�，F行行政復議程序排除了國務院成為行政復議機關的可能性，一般認為作為中央人民政府的國務院主要是從宏觀上領導所屬部門和地方各級人民政府的工作，對所屬部門和省級人民政府作出的具體行政行為引起的行政復議，由被申請人自已管轄更有利于行政爭議的解決。但是，根據現行憲法的規定，國務院有權改變或者撤銷各部委發布的不適當的命令、指示和規章，改變或者撤銷地方各級行政機關的不適當的決定和命令。[8]從這一規定看，憲法已經賦予了國務院對所屬部門和省級人民政府具體行政行為的監督權。在行政復議程序中規定國務院行政復議機關是有憲法依據的。而且，國務院有時也有可能作出可以被請復議的具體行政行為。如水污染防治法第３８條第２款規定：“罰款由環境保護部門決定。責令企業事業單位停業或者關閉，由作出限期治理決定的地方政府決定；責令中央直屬管轄的企業事業單位停業或者關閉的，須報經國務院批準�！边@種批準行為如果通過行政處罰決定到達受處罰人，國務院就成了與某一地方人民政府共同作出具體行政行為的行政主體。如發生這種情況，國務院本身就可以作為復議機關審查復議案件。將國家最高行政機關列為行政復議機關也是有先例的，如西班牙。[9]

２、關于行政復議中的舉證責任問題。行政復議就性質而言，它具有司法性。從行政復議行為動因上說，它是一種依申請作出的具體行政行為。在一般情況下，依申請作出的具體行政行為應當由申請人負舉證責任，但行政復議行為不同一般的依申請作出的具體行政行為，它涉及到一個已經存在的具體行政行為的合法性問題。在這樣的情況下，如果由申請人負舉證責任，則行政復議就難以達到預期的目的。因此，我認為，在行政復議中，舉證責任應當由被申請人承擔，即被申請人應當對作出的具體行政行為的合法性、適當性提供法律和事實依據。為確保行政復議的效率，復議機關在必要時也可以調查、收集證據。

３、關于行政復議程序問題�，F行行政復議程序是一種書面審查程序，而非公開對質程序。這種程序雖然確保了行政復議的效率，但其公正性方面的缺陷是顯而易見。因此，我建議，行政復議程序應當有條件地規定聽證程序，即對于重大、復雜的行政復議案件，必須適用聽證程序審理案件。只有對事實清楚、影響不大或者當事人放棄聽證權的行政復議案件，才能適用書面審理程序。從目前世界各國行政程序立法狀況看，將聽證適用于行政復議程序已為許多國家的行政程序法所接受。我國行政處罰法已規定了行政處罰的聽證制度，它為行政復議程序采納聽證制度提供了法律依據。

４、關于行政復議的依據問題。目前行政復議機關審理復議案件，是以法律、行政法規、地方性法規、規章，以及上級行政機關依法制定和發布的具有普遍約束力的決定、命令為依據。如果行政復議機關依據規章和上級行政機關依法制定和發布的具有普遍約束力的決定、命令作出復議決定，在復議當事人不服決定而向人民法院提起行政訴訟時，就與行政訴訟法產生了如下矛盾：其一，在行政訴訟中，規章僅僅是人民法院審理行政案件的參照依據，而且只參照具有法律、法規依據的規章。行政復議機關依據規章作出的復議決定，如果該規章沒有法律、法規依據，人民法院是否應當撤銷？其二，“上級行政機關依法制定和發布的具有普遍約束力的決定、命令”在行政訴訟中根本沒有法律地位，對于行政復議機關依據上級行政機關依法制定和發布的具有普遍約束力的決定、命令作出的復議決定，人民法院是否也應以予撤銷？不解決這種矛盾，行政復議機關會陷入十分尷尬的境地。因此，人我建議，行政復議機關審理復議案件依據法律、法規，參照有法律、法規依據的規章和上級行政機關依法制定和發布的具有普遍約束力的決定、命令，法律另有規定的除外。這主要是考慮到行政處罰法允許規章具有一定的行政處罰設定權。

５、關于違法法定程序具體行政行為的處理問題。根據現行行政復議的有關規定，具體行政行為有程序上不足的，決定被申請人補正。如具體行政行為違反法定程序影響申請人合法權益的，決定撤銷，并可以責令被申請人重新作出具體行政行為。這與行政訴訟法第５４條也構成了難于協調的矛盾。根據行政訴訟法第５４條規定，只要具體行政行為違反法定程序，法院就可以判決撤銷。如果行政復議機關對程序不足的具體行政行為決定補正，或對違反法定程序但并沒有影響申請人合法權益的具體行政行為決定維持，當事人因不服復議決定而提起行政訴訟后，人民法院應當如何處理？為解決這一矛盾，我建議，行政程序法應當作出與行政訴訟法相一致的規定。

無論行政復議是單獨立法還是納入統一的行政程序法典，上述行政復程序中存在的缺陷應當給予徹底解決。

[1]參見應松年主編：<<行政法與行政訴訟法詞典>>，中國政法大學出版社1992版，第212頁。

[2]參見我國<<行政復議條例>>，第10條。

[3](美)伯納德．施瓦茨著：<<行政法>>，群眾出版社1986年版，第166頁。

[4](美)伯納德．施瓦茨著：<<行政法>>，群眾出版社1986年版，第374376頁。

[5]參見胡建淼著：<<十國行政法比較研究>>，中國政法大學出版社1993年版，第90頁。

[6]參見胡建淼著：<<十國行政法比較研究>>，中國政法大學出版社1993年版，第381頁。

[7]參見臺灣<<訴愿法>>，第2條。

[8]參見<<中華人民共和國憲法>>，第89條。

[9]參見西班牙<<行政程序法>>，第122條。